美国能源安全形势及政策演变

2009年美国一次商品能源消费总量的84%来源于传统化石能源，这其中石油占37%，天然气为25%，煤炭达到了22%，核能为10%，而包括水电在内的可再生能源仅仅占据6%的份额。7石油是美国首要的化石能源，美国社会对石油的依赖主要有以下原因：美国幅员辽阔，拥有极为发达的公路系统，需要大量的汽车和柴油供各种汽车使用，这是美国交通燃料占终端能源需求之比明显高于欧盟和日本的重要原因；美国农业高度发达，由于人力成本高昂，美国农场主需要大量石油产品供农作物机械和运送农产品车辆之用，据统计，美国农业每生产1千卡的食物就需要消耗0．7千卡的化石能源；8美国民众普遍追求舒适、方便、豪华与富足的生活方式，但是要想维持这种生活方式需要消耗大量包括石油在内的化石能源。可以说，石油既是美国强大的基石，也是其少有的软肋之一。过去30年来，美国原油和成品油进口数量不断增加。尽管受经济危机的影响，2011年美国石油消费量同比下降了1．9%，但是美国石油消费总量仍然高达8．34亿吨，约占全球消费总量的20．5%，是紧随其后的中国的近两倍。9由于当年美国原油年产量仅为3．52亿吨，美国大部分的石油消费依赖进口。这种局面所造成的后果之一就是国际石油价格的波动和中东局势的动荡都会对美国经济乃至国家安全造成影响。这也促使几乎每届美国政府都会将加强石油安全列为重要的政策议题。

天然气占美国使用的一次能源的四分之一，它在民用部门的重要性更为明显，大约占据全美家庭能源消费的一半。由于具有使用上的清洁性、较为充足的供给和相对低廉的开采价格，2011年美国天然气的消费量相比1980年已经增长了23%。美国的天然气储量要比石油丰富，尽管是全球最大的天然气消费国，但是美国基本上能够实现天然气的自给自足。2011年美国94%的天然气供应立足于本国，其余部分主要从加拿大进口，液化天然气则来自于特立尼达和多巴哥、卡塔尔和也门等国。10得益于开采技术的突破，近年来美国国内的页岩气、致密气、煤层气这些非常规天然气产量迅猛增长。目前这些非常规天然气约占美国天然气总产量的一半，由此美国也于2009年一举超过俄罗斯成为全球最大的天然气生产国。美国天然气开采技术的突破不仅改善了本国的天然气供需状况，而且还在重塑全球天然气市场格局。2006年时美国能源部还预测，美国将成为天然气净进口大国。但随着工程技术的进步，储藏在页岩层中、以前无法利用的天然气如今已经可以大规模开采，而美国拥有丰富的页岩层。此类非传统天然气的生产增长十分迅猛，以至于美国能源部乐观地预测美国天然气供应的进口比例将会下降。由于新天然气的流入，2011年美国天然气的平均价格仅是2005年峰值时期的46%。11天然气产量的大幅增长无疑有助于美国实现全球气候变化的政策目标。面对奥巴马政府制定的更为严格的气候管理规定，天然气价格的大幅回落能使更清洁的燃气发电更多地取代燃煤发电。

煤炭是美国最为丰富的化石燃料。世界上已探明的四分之一煤炭储量在美国境内。美国50个州有38个州拥有煤炭资源，占全美已知化石能源的90%。煤炭资源储量丰富，用途广泛，是美国重要的动力来源及工业原料。不过大规模利用煤炭也产生了大量废物，对水体和大气造成了污染。全美二氧化硫排放量的大约三分之二以及二氧化碳排放量的三分之一都来自于燃煤电厂。因此，美国也亟须解决一直困扰着中国的难题——如何继续利用国内丰富的煤炭资源的同时还要降低排入大气中的有害气体。煤炭有助于提高美国的能源供应安全，但也容易引起气候变暖和其他的环境问题。于是，如何确保煤炭的开发利用既符合环保要求，又能保持市场竞争力便成为美国能源政策的追求目标。为此，美国能源部积极推动清洁煤技术计划，继续实施以高效燃煤技术为基础的二氧化碳减排示范计划，以降低二氧化硫和氮氧化物的排放量。

美国的电力大多来自煤和天然气，而煤和天然气在燃烧过程中都会释放出二氧化碳和其他大气污染物，这些排放加剧了全球变暖。相对而言，核电则非常清洁，既不会产生污染物，也不会加剧全球暖化。随着温室气体排放成本的上升，不排放二氧化碳的核电站将越来越有竞争力。在20世纪六七十年代，美国电力产业曾制定了发展核电的宏伟计划，但是繁琐的审批手续、考虑不周的计划，以及公众对于核能的反对态度迫使能源公司放弃了雄心勃勃的目标。如今，对温室气体减排的关注使得核能的价值再次得到肯定，发展核能得到了奥巴马政府的肯定，两党国会议员对此也显示出罕见的一致支持。12为了帮助能源公司克服融资障碍，美国国会已经批准了185亿美元的联邦贷款担保，另外还批准了针对可能的监管延误设立的保险，并为核监管机构批准的最初几个新建项目提供生产贷款。2010年6月，作为第一家接受这种担保的公司，南方公司（Southern Company）与政府签署了一项协议，在现有佐治亚州核电厂兴建沃格特勒（Vogtle）3号和4号反应堆。13然而，尽管虽然有政府政策的支持，但是由于受日本福岛核泄漏事故的影响，在近期内，目前已占全美发电总量20%的核电比重难以有太大的提高。

除了煤炭等化石能源外，美国国内的可再生能源资源也相当丰富。美国能源部的一份报告认为，到2030年风能发电能为美国提供20%的发电量。14同样，美国的太阳能资源总量也极为可观，尤其是在中西部地区，太阳能热电站有望成为重要的电力来源。15美国能源部能源信息署的数据显示，自20世纪80年代以来，美国除水电外的可再生能源的发电量一直在稳步增长。可再生能源发电量的增长主要得益于可再生能源工业在过去数十年来所取得的长足技术进步，而政府基于环保考虑对可再生能源的扶植政策也是重要的推动因素。不过，美国可再生能源产业的蓬勃发展仍需克服诸多障碍，其中之一就是，在资本主义体制下，不管项目多么有潜力，如果投资回报期超过10年，就很难获得风险投资者的青睐。16在可预见的将来，鉴于利用规模、基础设施、开发技术和投入资金等各方面因素所限，可再生能源还无法取代化石能源的绝对支配地位，发展可再生燃料也难以解决美国对石油的依赖。

一、石油攸关美国能源安全

1859年8月27日，当埃德温·德雷克在宾夕法尼亚成功地钻探到石油后，石油便开始对美国的经济与安全产生重要影响。不过直到第一次世界大战前，石油还只是主要用于照明。随着一战的爆发，石油才逐渐成为具有高度战略意义的产品，成为机械化部队的燃料。第一次世界大战后，作为汽车王国的美国，汽车工业的迅猛发展带动了石油工业的飞速发展。到1930年，美国公路上的汽车已经达到2 300万辆，石油需求量也随之不断增长。17

相比第一次世界大战，石油在第二次世界大战期间扮演着更为重要的角色，用美国能源问题专家丹尼尔·耶金的话来说就是：“如果说有一个能够形成轴心国军事战略的单独资源的话，那就是石油；如果说有一个单独资源能够击败轴心国，那也是石油。同时，由于美国几乎是一手包办为同盟国的战争行动出力和加油而空前地大量耗费其本身的资源，为此在美国开始产生有朝一日石油会匮乏的恐惧感。”18到了1948年，这种恐惧感变得更为真切——美国的石油进口首次超过了石油出口，在石油工业史上美国首次成为了石油净进口国。19于是，在石油巨头们的不断游说下，美国国务院和国防部在20世纪50年代联合发布的一份文件中将获取中东石油视为是美国至关重要的国家利益：“美英石油公司……为自由世界提供最重要的商品发挥了重要作用。维护并确保这个链条不受影响，对美国和自由世界至关重要，必须成为美国政府的主要政策目标”20。

然而，直到1973年的石油危机爆发前，真正遭受进口石油冲击的还只是美国国内的独立石油生产商，而最受它们诟病的并非国际油价的高涨，而是中东、拉美等地的廉价石油给它们施加了巨大的竞争压力。此后，尽管两次石油危机重创了美国经济，但是毫无节制的石油消费以及美国国内石油产量的停滞不前逐步推高了美国对外石油依存度，这使得美国对国际油价波动越来越具有敏感性。不过更让美国人担心的是，美国在国际石油政治中的霸权地位也已经大为削弱。在20世纪50年代，美国在国际石油政治中具有牢固的权力根基，这包括与沙特王国的密切关系，介入中东国家国内政治的能力，对伊朗、沙特以及其他石油生产国的军事和技术援助，在地中海地区占据绝对优势的美国军事力量，以及在国内能保持连续生产多余石油的能力。21如今，除了军事实力外，美国的权力基础大不如前。一个最明显的例子是，当初美国石油公司的产量占了不包括美国在内的全球原油总量的45%，如今这一比重已经降至10%左右。22随着中国、印度等一些新兴国家开始崛起成为美国在新世纪石油争夺战中的主要竞争对手，美国对于本国石油供给安全性的担忧可谓有增无减。

图8．2　1949—2009年美国原油产量与石油进口量的变化

数据来源：http：／／www．eia．gov／emeu／aer／txt／ptb0501．html．

纵观历史，美国之所以关注石油问题，不仅仅因为确保能源的稳定供应是美国国内繁荣和国家安全的基石，23而且也源于石油在美国建立的霸权体系中占据着至关重要的地位。美国的影响建立在三种主要的利益机制上，而其盟国正是通过这些以美国为中心的机制来获得利益，并服从美国的领导。这三种主要的利益机制是：稳定的国际货币体系，开放的市场，以及保持国际油价的稳定。美国所寻求的开放、非歧视性的货币和贸易体系，依赖于其他资本主义国家的发展与繁荣，而这些国家的发展与繁荣，必然也依赖于能够以合理的价格持续地从中东进口石油。可以说，从物质含义上讲，石油处于美国霸权再分配体系的中心位置。24

然而，美国在石油领域霸权地位衰落的这一事实，使美国人开始担心对进口石油的依赖将会给美国国家安全带来威胁，其理由如下：第一，巨额的石油收入赋予了石油出口国更大的灵活性以便实施那些有悖于美国利益和价值理念的政策；第二，如果美国的盟国遭受供应短缺的伤害，就会激烈争夺石油资源，这可能会限制美国为了追求其他共同的目标而建立伙伴关系的能力；第三，油价高涨与石油供不应求所带来的恐慌将会恶化国际关系，在这种情况下，要想心平气和地解决美国与中国、印度等国在能源领域的纷争将变得更加困难；第四，石油带来的巨大财富往往使民主制度遭受侵蚀，而美国对进口石油的依赖将给世界的民主和善治带来威胁；第五，一次重大的石油供应中断将会在美国和其他石油进口国引发有害的政治与经济后果；第六，为了确保石油流向国际市场，美国需要在波斯湾部署大量的作战部队并且投入巨额的资金。25在国际油价一路高涨的背景下，越来越多的美国政界、媒体以及学界人士避而不谈国际石油贸易对于维持美国经济繁荣的重要性，转而关注对进口石油的依赖给美国经济与国家安全带来的负面影响。与此同时，绝大多数美国人都对美国依赖进口石油表示担忧。2007年3月，耶鲁大学环境法律与政策研究中心在一份调查中发现，93%的美国人认为进口石油是一个严重的问题，70%的人说这是一个非常严重的问题。26

不过，美国石油安全问题源于石油消费量，而不是进口量或者对外依存度。在一个全球化的市场中，美国的能源安全难以独善其身。实际上，美国的能源与经济安全不仅与石油供应商密切相关，而且也与美国的贸易伙伴有关。不管美国是否依赖进口石油，大规模的国际石油供应中断都将损害美国实现重大的外交与经济政策目标的能力。美国对石油的依赖是长期累积的结果，早已根深蒂固，不可能有快速的解决之道。即便美国经济不再依赖石油，石油与美国霸权体系的复杂关系同样意味着终结对石油的依赖也有可能会加快美国霸权体系的瓦解，这是因为一个不需要石油的世界或许也是一个不需要美国的世界——如果石油不再主导国家经济命脉，中东产油国在国际贸易、国家安全以及美元资产等方面将会更少地依赖美国。美元或许将不再是世界储备货币，但其地位的丧失将严重阻碍美国弥补其经常账户逆差及保持其军事优势。或许到了那时，美国给中东地区乃至全球提供的安全保障也将变得毫无意义。27

二、第一次石油危机以来美国能源政策演变

自1973年爆发国际石油危机以来，几乎历届美国联邦政府都制定或修订过国家能源政策。30多年来，美国能源战略既体现了政策连续性，也不乏政策变革性。政策的连续性主要表现为历任美国政府所确定的国家能源战略目标大同小异，即以合理的价格满足日益增长的能源需求；寻求更灵活和更有效的能源转换或利用方式；对健康的可持续的生态环境的承诺；确保经济位居世界首位的决心；依靠美国自身以及盟友降低对潜在的不可靠的能源供应者的依赖。在此基础上，美国政府希望实现并维持美国在能源、经济、安全和环境政策方面的全球领导地位。28政策变革性的主要表现是，随着国内外形势的变化，美国能源安全战略的主要侧重点有所不同，那就是20世纪70年代的能源自给、80年代的能源替代、90年代的环境保护、21世纪初期的能源安全以及目前能源安全与气候变化的同等重视。

1973年爆发的第一次国际石油危机使能源问题立刻凸显成为美国国内重要的政治议题。为了应对石油危机，当时的美国总统尼克松制定了雄心勃勃的能源独立计划，希望于1980年实现美国能源自给。为了实现能源独立，美国国会很快就通过了《联邦土地通行权法案》和《跨阿拉斯加管道授权法案》。此后，阿拉斯加石油资源的开发为美国缓解本土石油产量的快速下降起到了重要作用。福特继任总统后，根据尼克松的能源独立计划，推动了旨在提高能源利用效率的《能源政策与节能法》的出台。该法案制定了阶段性汽车能效目标，要求美国国内汽车的燃油效率标准从1975年的平均每加仑汽油行驶11．9英里的水平提高到1978年的18英里，然后逐年提高，以便最终于1985年达到每加仑27．5英里的目标。该法案还授权联邦政府建立战略石油储备以应对石油供应中断的冲击。尽管事实证明尼克松与福特的能源独立战略有名无实，但美国在推动能源利用效率的提高、加强新能源技术开发与应用方面取得了明显的进步，从而使美国在一定程度上扭转了在能源效率和能源储备方面的不足。

1978年的第二次石油危机爆发后，面对着更为严峻的能源安全形势，卡特政府决定逐步解除对油价的管制。油价的上调有利于提高石油的利用效率和替代能源的竞争力。同时，美国政府于1978年制定了《发电厂与工业燃料使用法案》，限制建设用石油和天然气作为一次燃料的发电厂，鼓励建设用煤炭和可再生能源作为原料的发电厂。结果美国发电厂石油消费从1978年的8 702万吨急剧下降到1985年的2 300万吨。与此同时，美国居民和商业用燃油也逐步被更为廉价的天然气和电力所替代，居民和商业石油消费也有了明显下降。这些举措导致石油在美国能源结构中的比例从1978年的47．5%下降到了80年代中后期的40%左右。随着石油在美国一次能源消费中的比例逐步降低，煤炭的比例开始从1978年的17%这一最低谷回升到80年代中后期的23%左右，核能的比例从1978年的3．8%增长到80年代中后期的8%左右，填补了能源缺口。29尽管卡特政府的能源替代计划在化石燃料替代方面取得了一定成效，但在可再生能源替代方面并无太多建树。这是因为80年代初国际油价的骤降促使美国国会收回了先前批准的耗资880亿美元的清洁能源和能源替代计划中的大笔拨款，这迫使卡特政府规模宏大的可再生能源替代计划无果而终。此外，正是在卡特总统任内，美国联邦政府最终设立了能源部，负责国家能源政策的制定与实施。

如果说卡特是严密监控能源政策代言人的话，那么里根无疑是开放能源政策的坚定支持者。在自由主义思想的指导下，里根总统试图广泛地放松对能源的监管，并解散能源部。与之对应，里根政府不再像卡特政府一样将能源政策作为一个特殊问题来解决，而是将其作为整个经济政策的一个有机组成部分来对待。为了降低政府对能源市场的干预，里根总统自1981年9月30日起，全部解除国内油价的控制（美国国内油价原来大大低于进口油价）。30而20世纪80年代国际石油市场总体上供大于求的状况也为里根政府实施自由化的能源政策提供了良好的外部环境——当时石油禁运对石油输出国利益的打击将会远甚于石油进口国。伴随着国际油价的走低，美国政府与公众对于能源安全的危机意识也随之降低了。

在20世纪90年代，对美国能源安全构成威胁的不再是石油供不应求问题，而是基于环境保护考虑对整个能源系统施加的强大压力。首先，三里岛核电站操作事故以及此后的切尔诺贝利核泄露事件导致了公众要求关闭核电站的强大政治压力。其次，由于公众环保意识的提高，尤其是对温室效应和全球变暖的担心使得石油的另一种重要替代能源煤炭也面临着越来越多的批评。因此，相比卡特政府与里根政府，老布什政府和克林顿政府的国家能源政策更为重视环境保护。在老布什政府制定的《国家能源战略》中，美国政府首次提出将应对全球气候变化纳入到国家能源战略目标中。该文件提出，要制定一系列具体措施降低将来能源生产和利用过程中产生的温室气体。这些措施和行动包括：采取新的低成本燃烧化石燃料发电技术、鼓励使用新型燃料和提高车辆燃料的利用效率。31在克林顿政府时期，环保主义者强调的环境利益得到了更多的关注。在其制定的《国家综合能源战略》中，克林顿政府明确指出气候变化以及其他环境问题是能源部门面临的艰巨挑战。在应对全球气候变化问题上，克林顿政府主张采取以下一些战略性举措：短期内致力于加强气候友好型技术的推广与应用；鼓励美国工业部门自愿实施温室气体减排；制定温室气体排放交易体系以实现低成本减排；与发展中国家积极磋商有关它们降低温室气体排放的承诺；推动国际社会致力于共同降低温室气体的排放。32不过，由于阻力重重，克林顿政府在环保问题上也未能走得太远。例如，美国虽然签署了《京都议定书》，但是克林顿政府从未将其递交参议院审议，以便最终对美国产生约束力。

美国在20世纪90年代长达10年的经济繁荣使其能源消耗也达到了空前的水平。美国能源消费增长超过15%，而国内生产增长却不足1%，这为其后的能源供应短缺埋下了隐患。部分受美国国内能源供不应求的影响，进入21世纪以来国际油价又开始了新一轮的上涨，世界石油供应的不确定性也随之增加。作为对这一形势的回应，小布什在入主白宫后的第二周便指示副总统切尼会同国务卿等联邦政府要员组成国家能源政策小组，负责制定一项综合的国家能源政策。经过3个月的深入调研，该小组于2001年5月17日公布了一份长达170页的美国《国家能源政策报告》。报告认为，美国正面临着自20世纪70年代石油禁运以来最严重的能源短缺。随着经济的发展，美国能源需求还将不断上升，但因后备资源日渐匮乏，能源安全问题将日益突出。33

美国的能源安全再次走到了重要的十字路口，前面只有两条路可选：其一是按部就班，继续美国能源巨头支持的、建立在持续增加的对化石燃料和核能依赖基础上的能源发展道路，其代价就是高昂的环境风险，因而这也被能源问题专家卢安武（Amory Lovins）称之为强硬路线；其二为温和路线，即更加青睐于诸如风能、太阳能等可再生能源，以及通过节约能源和提高能效来满足日益增加的能源需求。34尽管国家能源报告强调了两者都不可偏废，但小布什政府实际上是选择了强硬路线。小布什政府先是不顾国际社会的强烈反对，于2001年3月正式宣布美国拒绝接受《京都议定书》。此后，小布什政府以“9·11”恐怖事件为契机，全面推进美国的全球能源战略。阿富汗“反恐战争”硝烟尚未散尽，小布什政府便又发动了伊拉克战争。对此，美国能源问题专家保罗·罗伯茨（Paul Roberts）认为，小布什政府之所以发动伊拉克战争，不仅仅是因为没有了萨达姆的伊拉克会使布什的能源工业同盟变得更富有，也并不仅仅是为了让伊拉克战争能够加强美国在该地区的军事和经济存在，也不仅仅是为了阻止石油落入中国、俄罗斯和法国公司手里，尽管这些都是战争的意图。而真正的原因在于，控制伊拉克和伊拉克的石油对于新保守派们对美国未来力量的憧憬和对石油新地缘政治的憧憬是至关重要的一步棋。35

由于小布什政府采取强硬路线的结果令人失望——美国在国际气候问题谈判上相当孤立，依靠武力解决能源问题也惨遭失败，这促使奥巴马政府极大地调整了美国的能源战略。奥巴马上任伊始就将能源问题摆在重要的议事日程上，并且高度重视气候变化问题。尽管奥巴马政府并未公布完整的美国家能源战略报告，但是民主党党纲与奥巴马能源政策宣言详细地阐述了能源政策愿景。2008年，民主党制定了题为《重塑美国承诺》的新党纲。在纲领中，民主党提出了终止石油对外依存度日益上升的危险趋势，采取必要措施实现能源独立的目标。到2030年美国将至少降低35%的石油需求量，这将超过美国在2030年时预计从欧佩克国家进口的石油总量。美国还将与中国、印度、欧盟和俄罗斯等一些主要排放者共同寻求降低全球温室气体的排放。36

相比于言简意赅的民主党党纲，奥巴马能源政策宣言的内容则更为具体。该政策宣言主要由以下六部分组成：其一是应对气候变化；其二是为美国未来的能源安全而投资，并创造500万个就业岗位；其三是提高轿车、卡车与SUV（运动型多功能汽车）的能效；其四是加强国内能源供应；其五是能源来源的多样化；其六是促进节能减排和降低成本。37就文件本身而言，上述两份报告主要侧重于远景目标的政策构想，而不是短期内可以立即付诸实施的施政报告。相对而言，美国能源部发布的《2011年战略规划》则具有更强的可操作性。在这份规划中，美国能源部认为降低石油对外依存度与温室气体排放量是当今美国能源系统面临的两大挑战。为了有效应对上述挑战，该规划强调美国必须加强以下四方面工作：一是高效地推进美国能源结构转变，确保美国在清洁能源领域的领先地位；二是维护美国在科学与工程领域的活力，确保在重要战略领域的领先优势，并使其成为美国经济繁荣的基石；三是通过国防、防扩散和环保方面的努力，加强美国核安全；四是建立合理的工作机制，有效地整合各方智慧，力求实现美国的能源使命。38

从目前情况看，尽管奥巴马总统第一届任期已经结束，但在国际金融危机的冲击下，他在竞选活动中提及的那些雄心勃勃的政策目标并未实现。例如，奥巴马总统曾经承诺过的500万“绿领工作”早已被人淡忘。然而，颇具讽刺意味的是，反倒是那些“肮脏”的油气行业给奥巴马政府带来了好运。据知名的能源研究机构美国剑桥能源咨询公司（IHS Cera）的数据，单单是与开采页岩气密切相关的水力压裂（hydraulic fracturing）技术就为美国创造了60万个就业岗位，这几乎与联邦政府和地方政府自2009年以来的裁员数量一样多。39