不断演变的政策（—年）

二、不断演变的政策（1997—2007年）

（一）依赖特别补助金、个人自主津贴、国家自主互助基金、老年互助计划

1997年1月24日通过的法案中，规定了对有依赖性老人的自主性补助。该法的核心贡献在于规定了“依赖特别补助金”（prestation spécifique dependence，PSD），根据国家制定的依赖性的六个等级标准（从1级到6级依赖性逐渐减弱），按照个人情况灵活调整，对自主能力丧失进行经济补偿。然而，这项法案最终却以失败告终：因其仅触及有限的一小部分人群（被划分至1—3级的人群），依赖特别补助金的吸引力十分有限。此外，该补助在遗产继承过程中将被收回，因而不具吸引力。

作为替代者，同样涉及照料失去自主能力人群的2001年7月20日法案是一次真正意义上的进步。该法将新提出的补助（个人自主津贴，APA）与仍被“社会援助福利”紧紧束缚的依赖特别补助金（PSD）远远区分开来。个人化自主津贴建立在对帮助计划金额上限重新评估的基础之上，面向评级标准中的1至4级人群发放，并且不在遗产继承过程中收回。这一更具吸引力的新型补助形式在现实中大获成功，自设立以来，其受益人总数不断增长。

与此同时，1999年开展的依赖性老年人收容机构（EHPAD）费率改革制定出了三段式收费标准（收容、依赖和治疗护理），按照AGGIR标准测度并根据个人情况灵活调整依赖程度和治疗护理费率。费率改革推动了养老院、提供救助家庭和长期治疗护理单位等机构的合并，并最终诞生了现存的10400家依赖性老年人收容机构（EHPAD）。各机构的治疗护理费用由健康保险直接支付。

此外，2003年夏季的酷暑造成家庭和社会机构中数千名老人死亡。这一事件之后，法国汲取经验教训，推行了两套改革措施：

通过了有关老年和残疾人自主互助的2004年6月30日法案，创建了国家自主互助基金（参见infra），投入30亿欧元用于加强丧失或缺乏自主能力人员陪护：其中，20亿欧元来自于自主性社会缴费（CSA）⁽¹⁾，10亿欧元源自0.1点⁽²⁾的社会保险普及捐税拨款。

老年互助计划（PSGA）。该长期计划涉及老年人看护及老龄工作领域的席位设立。计划确定了2006—2010年每年相关席位的新增速度：依赖性老年人收容机构（EHPAD）中5000个席位，6000个SSIAD⁽³⁾席位以及超过6000个日间接待或临时接待席位。

专栏16.2

AGGIR网格

该网格是一种对个人自主津贴（APA）申请人自主能力丧失程度和依赖水平进行评估的工具。评估从生理和心理两方面进行。

这一评估以17种变量为基础，通过这17个“判别变量”测量心理和生理自理能力丧失程度，从而计算出国际标准化资源组（GIR）：协调一致性、盥洗、衣着、食品、排泄、转移、内部和外部移动、远程通讯。此外，七个不计入国际标准化资源组计算的说明变量在帮助计划的拟定过程中同样具有参考价值：个人财产和预算管理，烹饪、家务劳动、交通、采购、休闲娱乐活动和接受治疗情况。

这些变量依程度不同划分为三类：A.独立完成全部日常生活行为；B.部分完成；C.无法完成。

国际标准化资源组网格共六个等级，从GIR1级（卧床及坐轮椅人员，即精神功能严重衰退并需要长期陪护者）到GIR6级（未丧失日常生活自理能力的老年人）。只有1—4级人员有资格获得个人自主津贴（APA）。

于2003年提交至议会的Colvez报告主张推行以上自理能力评估工具。现行的国际标准化资源组网格标准无法就个人生活环境进行评估，并且仍依赖于目前对老年人和残疾人的划分，其更偏重于测度行为能力缺失程度而非个人现有能力水平。从长远来看，AGGIR网格最终很可能将被以多维临床观测数据信息化处理为基础的国际标准化资源组网格所取代。尽管AGGIR是一种实用的自主能力测度工具，其使用和解读却因使用者身份差异（如作为病人亲属、老年学家、养老院院长或承保人等）而不尽相同。此外，在决定公共风险承担种类的界定或在资金来源为私人资本情况下的可保性时，是否存在适当的测度工具？

（二）2005年2月11日残障法案

1.概念的界定

残障一词，借用自英文“hand in cap”（帽子里的手），是指一种由游戏玩家在一顶帽子中交换筹码的赌博游戏。游戏设一个裁判人进行监督，以确保参加者机会均等。而在马术比赛领域，这一概念是指对优秀的马匹额外增加的负重，以保证所有马匹机会均等。在法国，自1957年开始，这一概念包括了多种形式和程度的残疾状况。

1980年，世界卫生组织要求英国风湿病专家菲利普·伍德起草了一份国际残障分类标准（CIH）。其中，伍德将残障定义为个人由于暂时或永久性的身体缺陷或机能不全（针对部分或全部完成一项或多项活动而言），在完成正常社会工作时所遭受的不便因素。这一定义主要从残障的官能障碍角度进行界定，而弱化了社会因素的影响。2002年，一项新的“官能国际分类”被引入，该分类标准将个人所处环境因素列入了考虑范围，定义了“残障状态”（situation de handicap）这一概念，即在日常生活中遇到机能不全的状况。

1975年6月30日残疾人指导性法案确定了公共权力行为的司法界定，着重强调了预防和检查工作。尽管该法未就残障做出定义，但其在残疾人总体指导方针方面表现出极大进步。该法促进了社会机构对全体国民敞开，并尽可能地在日常工作和生活方面为人们提供支持。

但是，该法并未明确指出人员、资金和设备支持的提供方式，特别是没有重新审视社会本身在残疾人遭遇的困境中所扮演的角色。这与聚焦于歧视和一般场所可达性等问题的某些欧洲运动（主要发源于英联邦和北欧国家）背道而驰。

几个相关定义：

自主是指个人自由选择行为准则、行为导向和承担风险的权利或能力。

依赖性是指个人需要外界帮助以完成生活基本行为的状态。“依赖”一词含有贬义，然而从某种程度上说，我们每个人在日常生活中都是相互依赖的，尽管我们工作中的大部分由个人单独承担。

最后，2005年2月1日法第二条对残障的界定并未完全采用世界卫生组织的定义（特别是未涉及“残障状态”这一概念）。“根据现有法律，残障是指个人在参与社会生活时，由于一个或多个生理、感觉、精神、认知或心理官能实体的、长期的或决定性变化所导致的行为限制或约束，以及多重残疾者或瘫痪型健康障碍者所遭受的同等行为限制。”所有残障人员均有享受所有国家公共团体团结互助责任的权利。这一义务保证了残障人员拥有全体公民均享有的基本权利，并确保其公民身份的充分实现。国家保证在其领土内所有残疾人受到公平对待并决定其国家行为的长远目标。

2.法案要点

该法着重强调了五个基本点：

第一，残疾人获得补偿权，该权利不受年龄身体机能缺陷的原因和性质或生活方式等因素限制。

第二，建立推进公众残疾事业的新机构：省级残疾人中心。在省级残疾人中心中，残疾人权利和自主委员会将取代原有的省儿童特殊教育委员会（CDES）和成人就业指导再就业技术委员会（COTOREP）。⁽⁴⁾

第三，实施残疾儿童个人就学计划，设置指定责任教师和生活助手帮助残疾儿童。然而，有关改善普通环境和受保护环境衔接问题的争论仍未结束。

第四，在就业方面，该法要求私人和公共雇主均履行自身义务。

第五，不论残疾种类，推动可及性原则普及化：措施涉及城市道路、公共交通、地方所有向公众开放的新场所和设施以及公寓建筑等，几年内必须生效。

3.主要后果

然而，在不忽略陪护工作（包括机构和服务两个方面，是一贯不可或缺的）的同时，该法将政策重心重新调整为残疾人一般生活环境。其将一整个章节（第三章，包含总共100项条款中的34项）用于规范（讨论）可及性问题：校园融合、职业融合、优化建筑物构造和城市规划、交通运输适应性、技术帮助和新技术组织等。此外，发放新型补偿性残疾补助（PCH），对残疾人的各种生理缺陷和机能不健全进行补助。该补助是一种适用于普通环境支持的工具。

补偿性残疾补助（PCH）建立在个人补偿基础之上，与个人生活规划相辅相成。正因如此，这一新型补助的诞生标志着我们由“标准化补助”（ACTP，allocation compensatrice pour tierce personne，1975年法确立的第三方补偿性津贴）过渡到“量身定做型”补助。这一类型补助汇集了所有必需的救助：人员、动物、技术和住宅自动化管理、住宅或汽车改装以及个别的、特殊的点对点⁽⁵⁾救助。

该法引入了一种真正意义上的使用者“可参与的民主”，将就近新设施、多种补助发放以及救助和指导直接联系起来。同时，省级残疾中心和公共利益团体（GIP）将代表使用人的各种协会纳入管理之中，与旧的省儿童特殊教育委员会（CDES）和成人就业指导再就业技术委员会（COTOREP）相比，各省残疾人中心最初被设计为对“柜台文化”和案卷处理“非个人化”的摒弃，以推进“个人化”接待和倾听以及入户访问措施，以便充分了解个人状况，跟踪个人发展变化进程。然而，巴提克·高艾特在其提交的一份报告⁽⁶⁾中指出，省残疾人中心在实施和运行过程当中遇到了重重困难和大量延迟。

毫无疑问，无论是就近机构设施的设立还是补偿性补助的制定，2005年2月11日法案对残障领域做出的相关规定和安排对于丧失自主能力的老年人同样有待实现。于是，问题的关键就在于如何使个人自主津贴（APA）和补偿性残疾补助（PCH）（从财政角度更具优势）趋于一致，以及发展和组织老年人和残疾人共同的省级个人自主性机构，不以年龄为区分，按照相同条件和标准对自主性缺乏或丧失的人进行补偿。

表16.1　社会救助补助（至2006年12月31日有效）　（单位：百万欧元）

图16.1　家庭社会救助和机构社会救助分摊比例