三、常规奏销制度及政策演变
财政是传统社会中统治者最为重视的类项，经过历朝历代的因袭借鉴与整饬规范，应该说，财政奏销是较为成熟的制度之一。但即使是成熟的制度，在新的情势下，也不可能完全萧规曹随，也有在政策导引下重新整饬规范的一面，重新整饬规范也往往更为重要，更为值得重视。
在清王朝入关之前的崇德三年(1638年)，都察院承政祖可法疏言:“户部掌司钱谷，职任匪轻，应立旧管、新收、开除、实在文簿，年终令公明官稽查。”得到统治者的认可。[68]虽然具体情景不甚明了，但已揭示当时的奏销制度已有雏形。清王朝入关之初，由于特殊的战乱格局，未见有明晰的钱粮奏销，现存档案和现有典籍中也不见记载。至顺治三年(1646年)四月，摄政王多尔衮始谕令户部:
今特遣大学士冯铨前往户部，与公英俄尔岱彻底查核，在京各衙门钱粮数目，原额若干?见今作何收支、销算?在外各省钱粮，明季加派三项，蠲免若干?见在田土，民间实种若干?应实征、起解、存留若干?在内责成各衙门，在外责成抚按，严加详稽，拟定《赋役全书》，进朕亲览，颁行天下，务期积弊一清，民生永赖。[69]
此次上谕，虽然是针对编制《赋役全书》而言，但也同时表达了进行钱粮奏销的意愿。同年，又有“造报文册”和“钱粮考成”的政策出台。关于“造报文册”，光绪《大清会典事例》卷一七七《户部·田赋·奏销》载:“顺治三年定，官员造报各项文册，遗漏重开，数目舛错，或多开少报，遗漏职名者，罚俸三月。该管官未经查出，据册转报者，罚俸一月。”关于“钱粮考成”，《古今图书集成》卷一三四《食货典·赋役部》载:“凡完欠劝惩，顺治三年复准，司道府州县官征收钱粮完欠分数，岁终报部查核。完十分者为上等，完六分以上者为中等，完五分以下者为下等，按分数定其殿最。”
“造报文册”当然不单指钱粮奏销册，但其列在《大清会典事例·户部·奏销》中，“钱粮考成”则应以钱粮征收、奏销相联系，所以，从这里已可大致看出当时对钱粮奏销的重视和钱粮奏销的肇始。
事实上，我们在现存档案中，也发现了顺治三年后有关田赋、盐课等的分类奏销记载。如顺治六年(1649年)，巡按河南监察御使李若琛题称，据河南省造报的奏销册，“河南一省宣武等共二十二卫所，通共原额屯地九万九千三百八十八顷十三亩，自顺治元年起至顺治四年终止，实开熟地二万五千九百九十七顷八十六亩。又编审过汝州等五卫所屯丁二千三百二十四丁。合计丁地二项，元、二、三、四年共征银八万八千四十一两，已完过银五万四千三百九十一两。除解支过，尚遗存库银三千五百二十九两。……顺治五年分旧管并新收共熟地二万七千七百五十顷九十一亩，……合计丁地二项并续查出实地共该征银四万二千八百八十六两，已完银三万一千五十七两。据报解过布政司银二万九百二十七两，又解部军器折价牛角箭弦等银一千四百五十二两，……见在库银二千九百八十二两”[70]。从这份题本中可以看出，顺治元年至四年的奏销为一案，顺治五年的奏销为一案，亦可证顺治三年之前没有单独的奏销，即使有钱粮征解数字也是后来补报的。湖广顺治五年的钱粮奏销也是顺治八年才补报。[71]逐步才过渡到年度奏销。
尽管如此，当时的奏销并不规范，主要存在着两个问题，一是有的省份有钱粮奏销，有的省份则没有钱粮奏销，[72]即使有钱粮奏销的省份，也没有一定的奏销时间限制；二是受前者的制约，户部没有也不可能有全国的总奏销。鉴于此，顺治八年(1651年)顺治帝亲政后，刑科左给事中魏象枢专折上疏:
国家钱粮，部臣掌出，藩臣掌入。入数不清，故出数不明。请自八年为始，各省布政使司于每岁终会计通省钱粮，分别款项，造册呈送该督抚按查核。恭缮黄册一套，抚臣会题总数，随本进呈御览。仍造清册，咨送在京各该衙门互相查考，既可杜藩臣之欺隐，又可核部臣之参差。[73]
魏象枢的上疏及其被采纳，是清代奏销制度确立的一个相当重要的界标。据有关档案的记载来看，当时的奏销确实是遵循此奏及户部的议复进行，可以引述江西巡抚张嘉的一份奏折为证:
奉札行准户部咨开:刑科左给事中魏象枢题《为请定藩司会计奏报之法等事》，内称:省直钱粮，自八年为始，令每岁终藩司造册报督抚按，缮黄册进呈。仍册报在京各有钱粮衙门，互相查算等因。复奉谕旨，备札到臣。就经严檄布政司督催前项册报，以凭磨算。去后，值新抚未任，臣驻省会督催，往复驳核。据该司将额征起存完欠数目逐一分别造册到臣，臣复亲行核算，移送江南督臣马国柱重加复核磨算，计江西省属一十三府顺治八年分田亩人丁所征额赋并课钞租税等项共该银二百三十二万九千八百三十五两有奇……[74]
张嘉的上疏是针对田赋奏销而言，在相当重要的兵马钱粮奏销方面，也同样进行了新的整饬，户部尚书车克奏称:
查各镇饷司有循例按季报销者，有稽迟不报者。至于各督抚镇有年终奏销者，亦有年终报销者，甚至有经年不行奏报者，孰非划一之规。合通行各督抚镇于年终将所辖各营路及道标各项兵马支放过本折钱粮备开管、收、除、在，截日扣支等项清册奏销。其从前未报者悉行补报。
朱批:是。[75]
无疑，经过顺治八年(1651年)的奏销整顿，各项钱粮收支的年终奏销，奏销册的管、收、除、在“四柱”格式，以及对奏销册的核查磨算等，已经初步形成制度。并且，在各省及各项钱粮奏销的基础上，户部也有了对全国出入总数的总奏销。据记载，在顺治十一年(1654年)，户部首次有了对全国岁入岁出的总奏报。户部奏称:“国家所赖者赋税，官兵所倚者俸饷，关系匪轻。今约计北直、山东、山西、河南、浙江、江南、陕西、湖广、江西、福建、广东十一省，原额地丁银三千一百六十四万五千六百六十六两有奇，内除荒亡蠲免银六百三十九万四千两零，地方存留银八百三十七万一千六百九十六两零，起解各部寺银二百七万六千八十六两零，该臣部下银一千四百八十万三千八百八十四两零，内拨给十一年分各省镇兵饷一千一百五十一万八千四百两零，应解臣部银三百二十八万五千四百五十两零；又应找拨陕西、广东、湖广等处兵饷银一百八十万两，又王公、文武满汉官兵俸饷银一百九万一千一百两零，计不敷银四十一万五千六百两零……”[76]载在《清世祖实录》以及《清圣祖实录》、《清世宗实录》中的历年全国地丁钱粮总额，[77]也是从顺治八年开始，这正与奏销的整顿与上轨相吻合。
当然，任何政策的出台，在初始阶段都有其一定的局限性；任何制度的确立，也有其逐步完善的过程。顺治八年(1651年)，钱粮奏销的上轨，并不意味着所有奏销都循例进行。如顺治十六年(1659年)云南新复后，“滇省废弛日久，钱粮概多混淆，田地荒芜，户口残缺，十六年分各州县经征米谷，有兵马驻镇动支者，有起运接济者，又有存留未尽者。至若所征银两，有起解司库者，有就近在彼买办粮料支放者。且《赋役全书》于十二月中旬始到，转发各属远近不等，必数月方能传遍，一时难以清楚”，难以造册奏销。[78]这是问题的一个方面。另一方面，也还有对相关事项的进一步规定。
就有关事项的进一步规定来看，有几个问题值得注意:
第一，奏销时限的规定。上述有关钱粮的奏销仅仅概称“岁终会计”(即年终奏销)，至于何时造册进呈，则未加限制。各省如果没有一定的奏销时间规范，造册奏销难免迟延或参差不齐，势必影响到户部的总奏销。于是，顺治九年(1652年)议准:“直省销算钱粮，逐款备造支解完欠清册，户部据以查核。近畿各省限二月终，远省限三月终到部，逾限者参处。”这是有关奏销时限的首次规定，但这一规定仅以“近畿”和“远省”相区分，还较为笼统。因此，顺治十二年(1655年)又议准:“奏销本年钱粮报部定限，直隶、山东、山西、河南、陕西限次年二月终；江南、浙江、江西、湖广限三月中；福建、四川、广东、广西限三月终。”由于两广离京遥远，奏销册籍难以按时到部，顺治十六年(1659年)又议准:“广东、广西改限五月终奏销。”云贵收复后，顺治十八年(1661年)，首先规定了贵州的奏销时限:“贵州钱粮限六月中造册奏报。”[79]康熙三年(1664年)，又规定了云南的奏销时限:“云南奏销钱粮限六月中报部。”[80]后来，由于钱粮征解的迟延，奏销时限又有所延缓，如雍正七年(1729年)议准:“地丁钱粮奏销定例，直隶、山东、山西、河南、陕西令四月到部；江苏、安徽、江西、浙江、湖广令五月到部；福建、四川、广东、广西、云南、贵州令六月到部。”钱粮征解奏销的迟延，必然影响到钱粮支出的安排，因而又要求各省在正式奏销前，“先造草册一本”[81]。
如果“有司奏销迟延舛错，以至违限者，督抚题报时，将有司参处，督抚免议。如督抚行催不力，或属员申报，不即具题者，并将督抚处分”[82]。另外也还有具体的处罚则例出台，如康熙十五年(1676年)议准的蠲免钱粮造册例:“官员将蠲免钱粮增减造册者，州县官降二级调用，该管司道府官罚俸一年，督抚罚俸六月。如被灾未经题免之先报册内填入蠲免者，州县官罚俸一年，该管上司皆罚俸六月。”[83]又如康熙二十二年(1683年)题定的奏销违限处罚例:“奏销钱粮册结，必须随案送部，若司道都司府州县卫所官将册结迟延不送，违限一月者，罚俸六个月，违限二月者，罚俸九个月，违限三月者，罚俸一年，违限四五月者，降一级留任，违限六月以上者，降二级调用，违限一年以上者，革职。如已申送而督抚不即送部，违限五月以下者，照司道等官例处分，违限六月以上者，降二级留任，违限一年以上者，降三级调用。”[84]同年，亦具体规定了奏销舛错的处罚例:“如造册内数目舛错遗漏者，府州县卫所官罚俸一年，督抚及转报之司道等官各罚俸六月。如督抚司道等官造册舛错遗漏者，止将督抚等官议处。”[85]
第二，奏销格式的重申。应该说，我国传统的财政制度相对成熟，奏销册的“四柱”格式创立及沿袭，有比较长的历史过程。据郭道扬的研究，唐代前期所用会计结算法，基本上还是“三柱”法，唐代中期出现“四柱结算法”的名目，已经有了由“三柱结算法”向“四柱结算法”的过渡迹象。至宋代，“四柱结算法”已得到普遍运用，而且名目划一，简明扼要，趋于完善。在宋哲宗统治时期，四柱名目又发生变化，“元管”改作“旧管”，“已支”改作“开除”，“见在”改作“实在”。这样，“旧管、新收、开除、实在”的四柱册名目与样式便被固定下来，为明清两朝所沿用。[86]在述及清代时，郭道扬概称:“在清代的官厅会计核算中，四柱法的运用较之明代进一步普及。账簿、名籍、鱼鳞册、黄册、奏销册、《赋役全书》，以及《会计录》等无一不取用四柱式。”[87]如上所述，在崇德三年(1638年)及顺治八年(1651年)的奏销要求中，已有“旧管、新收、开除、实在”的四柱格式规定。但征诸现存档案，可以知晓，这种规定并没有得到切实的执行。如山西省顺治八年(1651年)的地丁钱粮奏销册，分为原额、存留、起运、续报、续完、未完等项。[88]顺治十六年(1659年)的地丁钱粮奏销册，分为原额、旧管、新收、开除、实在等项。[89]又如同年的山东省兵马钱粮奏销册，分为旧管、新收、拨兑、开除、实在等项。[90]再如两淮盐区顺治十年(1653年)的盐课奏销册，在“正项钱粮”、“杂项钱粮”、“部议十四款”等款目类别中，分为额征、征解、未完、带征、实征等项。[91]鉴于这种奏销格式的混乱，至康熙十一年(1672年)，再次申令:“奏销册，直省布政使司总数，府州县细数，皆载旧管、新收、开除、实在四柱，以凭稽核。”[92]经过此次申令，在地丁钱粮奏销和兵马钱粮奏销中的四柱奏销格式基本划一。但我们也注意到，此后并不是所有的钱粮奏销都采用了四柱格式。如《康熙十八年两淮盐课奏销册》，在“正项钱粮”、“杂项钱粮”(上揭“部议十四款”已归并入杂项钱粮下)类别下，分为额征、实征、起解、存库等项。[93]又如《康熙十九年江苏杂税奏销册》，分为旧额、加增、议增、已完、未完等项。[94]前揭郭道扬著作中所说的“无一不采用四柱式”，是值得怀疑的。
第三，月报制、冬估制、春秋拨制的实行。(1)月报制。如上所述，清代的钱粮奏销采取年终奏销制，但对不时动用的钱粮奏销则没有规定。康熙三十九年(1700年)，因工部钱粮奏销“情弊甚多”，始谕令:“凡有修理之处，将司官笔帖式俱奏，请派出每月支用钱粮分晰细数，造册具奏。”康熙四十五年(1706年)，又谕令户工二部，“将不启奏用咨文动支大小款项钱粮，于月终汇奏”[95]。至此，不时动用钱粮的月终奏销形成定制，并在月报制的基础上，年终再统一奏销。(2)冬估制。顺治五年(1648年)规定，“各督抚于题请兵饷疏内，开列该抚额征钱粮现在实数，及兵马岁需饷乾数目，以便部拨”，已粗具冬估制的雏形。[96]随着“分成拨饷制”和“预拨来年春季俸饷制”的实行，[97]冬估制亦逐步完善，至雍正三年(1725年)，明确规定:“每年冬，各省督抚将本省次年一岁应需官兵俸饷，预为会计，造册咨部，由部将各省额征起运等项银两，按款照数拨给。”[98](3)春秋拨制。春秋拨制与冬估制有一定的联系，所谓联系，就是户部在各省冬估册的基础上，对各省征收、库存钱粮分春、秋进行二次拨解，即:“凡拨饷，曰春拨，曰秋拨。”[99]春秋拨制亦在雍正三年(1725年)趋于完善，该年奏准:“直省于春秋二季将实在存库帑银，造具清册，春季限于二月，秋季限于八月到部，由部据各省所报现存实数，酌定数目，奏明拨解。除仅敷本省需用之福建、广东、广西等省，及不敷本省需用之陕西、甘肃、四川、云南、贵州等省存留本省，不解至京，余省春秋二季册报实存银数，酌量存留本省，以备协济邻省兵饷，并别有所需请拨用外，其余银悉令解部。”[100]
第四，地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行。这与冬估制、春秋拨制都有一定的联系，特别是与冬估制联系密切。如上所揭，在顺治五年(1648年)的规定中，已要求“各督抚于题请兵饷疏内，开列该抚额征钱粮现在实数”，以便户部统筹考虑。但这种奏销难免头绪不清，导致了奏销册的繁杂，于是，康熙二十五年(1686年)又重新规定:“嗣后应令奏销兵马钱粮与奏销地丁钱粮，同时各为一疏奏销。”[101]也就是说，既将地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销同时进行，又将二者分别奏销。
第五，将奏销钱粮与清查亏空结合起来。康熙二十三年(1684年)，康熙帝“以各省督抚侵欺库帑，户部无凭查核”为由，要求大学士、九卿“详定条例”。在随后所定条例中，还只是限于对存留、起运款项的分晰造报，对用过款项的清查，以及对舛错款项的驳查等。[102]康熙二十八年(1689年)，户部疏称:“各处藩司库银，屡以亏空见告，虽定有藩司升任巡抚躬自盘查之例，然平时漫无稽核，至升任时始行盘查，未免已晚……嗣后应令各省巡抚于每年奏销时，将司库钱粮亲身盘查，如无亏空，于奏销本内一并保题。倘保题之后仍有查出亏空者，将巡抚照康熙二十七年十二月内新定交盘例治罪。”[103]雍正元年(1723年)，又进一步重申，并增加了“令总督监同巡抚亲身盘查”，“钱粮无缺，出具印结，于奏销本内一并保题”的内容。[104]
第六，对部费陋规的清理。钱粮奏销头绪纷繁，各地的钱粮奏销册在送呈户部以后，往往因数字舛错或格式不符等种种理由屡遭驳查，在顺治年间已有“在外年年销算，在内年年驳查，相习成例”之说，[105]以至造成“章奏之最繁者，奏销之驳查”的局面。针对这种情况，一方面，给事中姚文然提出“应驳者必驳，不应驳者即省，庶内省章奏之繁，外省驳查之累”的建议；[106]另一方面，职掌造册的官员为使奏销顺利通过，又大肆向户部行贿，从而形成引人注目的部费陋规。康熙年间的名臣靳辅即指出:“迩来各省销算钱粮，科钞到部，承议司官，虽不乏从公议允之案，然偶值一事，或执一己之偏见，或信部胥之唆使，任意吹求，苛驳无已。钱粮数目繁琐，头绪牵杂，非精于核算，洞悉款项，熟知卷案者，万难得其要领……则经用钱粮之官，不得不行贿以求之，所谓部费也。”[107]康熙年间的部费陋规已相当严重，虽经整饬，但并无多大效果。雍正元年(1723年)上谕即称:“一应奏销，积弊甚大。若无部费，虽当用之项册档分明，亦因本内数字互异，或因银数几两不符，往来驳诘，不准奏销。一有部费，即糜费钱粮百万，亦准奏销……朕今不得不加整理。”[108]经过雍正年间的清理整顿，情况有所好转。[109]
综上，不难看出，有关新政策的出台与奏销制度的进一步完善相辅而行。奏销时限的规定，奏销格式的重申，以及月报制、冬估制、春秋拨制的实行，目的在于钱粮奏销的规范化；地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行，奏销与清查亏空的结合，目的在于钱粮奏销的通盘考虑和最大限度地发挥奏销的功能；而对部费陋规的清理，则标志着整顿财政和整肃吏治的统一。而且，冬估制、春秋拨制以及地丁钱粮奏销与兵马钱粮奏销的同时进行，已经显现出清代前期奏销的“预算”色彩。
上述奏销制度的整顿与规范性措施，主要实施于康、雍年间，因此，可以认为:顺治八年(1651年)，是清代奏销制度的确立点；康、雍两朝，则是清代奏销制度的完备期。
当然，康、雍两朝奏销制度的完备，并不意味着清代前期的常规奏销制度再无变化，这只是一种不拘泥于细枝末节的概说。雍正朝以后，常规奏销制度除循例进行外，在两个方面仍有新的特色:一是“上、下忙造册”的实行，二是“比较奏销法”的实行。
地丁钱粮分为春季和秋季的上、下忙征收，是一种惯例；上忙何时征完，下忙何时征完，也有明确的时间限定。但要求将上、下忙征收分别造册，则始自嘉庆二十年(1815年)。是年，经户部奏准:
各州县应征上下忙钱粮，除例准留支及实欠在民外，所有征存属库银两，尽数提解司库。其上忙应四月完半者，限五月底；六月完半者，限七月底。下忙限十二月底截清。解司银数，按限造册送部查核。所有上下忙解司银数，送部款册，令藩司核明。州县每年额征钱粮，本年征过若干，各未完若干，其已完银内，州县应留支若干，实应解存司库、报部候拨若干，又节年缓带征钱粮征获若干，仍未完若干，分别正课杂项，各归各款，造具简明册，依限详报督抚查核。该督抚即于二十日内专折具奏，将原册一并送部。迟逾参处。并责成承办司员，按款详细登记印簿，俟该省春秋二拨及奏销各册到日，逐一核对。遇有送到州县交代册结，随时抽查。倘有已征未解情弊，除州县参革治罪外，并将该督抚藩司一并严参。[110]
据此，上、下忙的分别造册，除将上、下忙征收期限有所展缓外，还将此与春秋拨册及州县交代制结合起来。
《地丁题本》中有很多上、下忙奏销的题本，以山东的情况为例，道光三年(1823年)，护理山东巡抚杨键奏称:
为征解道光二年下忙及节年缓带征钱粮已未完数目，循例恭折具奏，仰祈圣鉴事:窃准户部奏准，通行州县，上下忙钱粮，责成藩司认真催提，截清上下忙解司银数，详明督抚，专折奏报等因，历经遵照在案。查山东各州县征收道光二年下忙及节年缓带征钱粮，自二年七月初一日起，截至十二月底止，臣在藩司任内照依前定章程，严饬各属尽收尽解，不准存留藩库。今据署藩司卢元伟详称:查道光二年分上忙册报通省州县卫所及庆元县民粮未完地丁银1523718两零，除道光二年二麦被雹被水及秋禾被水被虫案内，节次奏明豁免蠲缓并留支银536341两，已完解司候拨银641662两，又预完缓征银49两，未完银345667两。又上忙册报未完耗银138784两零，除道光二年二麦被雹被水及秋禾被水被虫蠲缓共银56447两零，已完银43068两，又预完缓征银157两，未完银39112两。又上忙册报未完起运折色脚价等项共银8672两，内除道光二年秋禾被水蠲缓银100两，已完银1870两零，未完银6702两零。又上忙册报未完课程牛驴牙杂等项已完银1514两零。又征完嘉庆二十三、四、五等年并道光元年旧欠地丁耗羡、脚价课程、牛驴牙杂船税等项共银74667两。新旧正杂下忙钱粮共计完银74667两零等情，由司造册具详请奏前来，臣复加查核，悉属相符。除行司督饬各属将未完应征银两上紧催征，并将细册送部查核外，所有道光二年下忙及节年缓带征钱粮已未完数目，理合恭折具奏。[111]
由上不但可以看出上、下忙的征收时限、征收款项、完欠情况，而且可以知晓，在奏报下忙的地丁各项征收时，对上忙的钱粮完欠也依然重视。
实行上、下忙分别造册后，年度奏销依然进行，只不过此后的年度奏销增加了对上、下忙钱粮征收情况的总体奏报。
由于规定了上、下忙分别造册、题报，相应地，又制定了有关考成的处分则例。如嘉庆二十一年(1816年)奏准:“各直省征存上忙钱粮，除例准留支及实欠在民外，尽数提解司库，仍照原定章程，将实征实解细数，按限造册，报部备查，毋庸予以处分，统俟下忙报解银数之后，该督抚一面造册咨部，一面查明各州县钱粮如有已征未解者，即行据实严参。倘该督抚不行参奏，经部查出，即将该督抚一并参处。”道光二十九年奏准:“各省上下忙解司钱粮，截数期限，除广东于次年正月，云贵二省于次年三月，仍照旧例截数外，其余各省，均应于本年十二月底截清已完数目，造册详报。由藩司核明上下忙共实征若干，共未完若干。其已完银内，州县留支若干，解司若干，已收司库者，应解部若干，报拨若干，同节年缓带征钱粮已未完解各数，分别正项杂项，造具简明清册，依限于封印前详送督抚。该督抚复核，以二十日为限，即于次年开印后专折具奏。册并送部，不得迟至奏销届期始行奏报，迟逾参处。”咸丰二年(1852年)奏准:“上忙完至三分，下忙完至五分者，免议。其在三分、五分以上者，分别议叙，其不及三分、五分者，分别议处。”咸丰九年(1859年)谕:“国家经费，以地丁为大宗，乃各省于上下忙钱粮竟有因一二州县未能征收，遂将全省钱粮数目概不报部，更有于所属州县二参届限时，调署离任，巧为规避，延不开参，以为见好属员之计。殊属瞻玩。着各督抚严饬该藩司，将历年未经造报者，统限于明年二月之前详细造册，送部核办。其明岁上下忙钱粮，除云南、贵州二省向系征收全完后报部外，其余各省，着于截止后，上忙限十一月底，下忙限次年五月底，分析成数报部。倘该州县依限全完，准其援照成案，量于议叙。如有不肖州县藉词延宕，即从严参劾。倘敢瞻徇荫庇，即着该部将该藩司及经征不力州县指名严参，以惩玩泄。”[112]这些考成处分则例涉及上、下忙的征收分数及册报。虽然咸丰九年上谕规定的上、下忙造册报部时间比原来的要晚，但也是在战乱期间一切规章难以尽遵之后不得已的规复措施，同样值得注意。
比较奏销法则始自道光二年(1822年)，该年，因御使刘尹衡的上疏和户部的议奏，道光帝发布上谕:
嗣后实征钱粮，务令扫数完解，并饬藩司随时调查红簿串根，如有银数参差，立即分别参办，至各州县征解银数，着照部议，设立比较之法，于奏销题报外，照例具奏，折内开具清单，明列通省三年比较，如本年额征若干，已完若干，未完若干，积年旧欠若干，本年带征已完若干，未完若干，比之上三年最多最少之数盈或绌，一一注明。[113]
由于当时地丁钱粮征收的拖欠以及奏销的展限，奉此上谕后，户部随即行令各省“将道光元年地丁奏销案内已未完欠数目，补行奏报”，补行奏报亦用“三年比较法”，所以，比较奏销法事实上是从道光元年(1821年)的奏销开始。
根据上揭上谕，可以看出，比较奏销法，事实上包括了“本年额征”钱粮与上三年比较，以及“积年旧欠”钱粮与上三年比较两项内容。现存档案也证实了这一点。如道光二年(1822年)福建的地丁钱粮奏销:
道光二年地丁并升垦起科银1234269两零，除留支各款银200923两零外，截至奏销止，解完司库银840941两零，尚未完银192404两零。
比较嘉庆二十四年分额征地丁银1233654两零，除留支各款银200923两零外，截至奏销止，解完司库银819197两零，尚未完银213533两零，计多完银21744两零。
比较嘉庆二十五年分额征地丁银1234191两零，除留支各款银199770两零外，截至奏销止，解完司库银796752两零，尚未完银237668两零，计多完银44189两零。
比较道光元年分额征地丁银1234193两零，除留支各款银199731两零外，截至奏销止，解完司库银833956两零，尚未完银210505两零，计多完银16984两零。
带征积年旧欠:
道光二年分带征嘉庆二十三、四、五等年并道光元年积欠地丁银704754两零，尚未完银627158两零。
比较嘉庆二十四年分带征嘉庆二十三年积欠地丁银230424两零，截至奏销止，解完司库银58034两零，尚未完银172390两零，计多完银19561两零。
比较嘉庆二十五年分带征嘉庆二十三、四等年积欠地丁银385923两零，截至奏销止，解完司库银61785两零，尚未完银324137两零，计多完银15810两零。
比较道光元年分带征嘉庆二十三、四、五等年积欠地丁银561805两零，截至奏销止，解完司库银67557两零，尚未完银494248两零，计多完银10038两零。[114]
其他各省的地丁钱粮比较奏销大致类似。再举道光五年(1825年)河南的地丁钱粮奏销为例:
谨将豫省道光五年分征解新旧钱粮，比较上三年完欠分数，缮具清单，恭呈御览。
计开:
道光五年分额征解司银地丁银2813448两零，内除各属留支并缓征共银525983两零。实应征解银2287464两零。截至奏销止，已完银2203990两零内，分造入五年秋拨册内道光五年地丁驿站等银1369392两零，造入六年春拨册内道光五年地丁驿站等银695355两零。下余银139242两零，俟入六年秋拨册内造报。
未完银83474两。
计已完九分六厘四毫，未完三厘六毫。
比较道光二年分实应征地丁等银2366250两零，已完九分二厘八毫银2195778两零，未完七厘二毫银170472两，计多完三厘六毫。
比较道光三年分实应征地丁等银2365751两零，已完九分一厘六毫银2167346两零，未完八厘四毫银198405两，计多完四厘八毫。
比较道光四年分实应征地丁等银2531884两，已完九分一厘二毫银2309127两零，未完八厘八毫银222757两，计多完五厘二毫。
旧赋项下:
道光五年地丁奏销成例，册报带征嘉庆二十三、四、五并道光元、二、三、四等年地丁等银878225两零，内除沙压地亩并未届征限共银511060两零，实应征银367165两。截至奏销止，已完银219071两，分别入于道光五年秋拨及道光六年春秋拨册内。
未完银148094两。
计已完五分九厘七毫，未完四分三毫。
比较道光二年地丁奏销册报，应带征嘉庆二十三、四、五并道光元年等年银278544两，已完七分二毫银195438两未完二分九厘八毫银83106两，计少完一分五毫。
比较道光三年地丁奏销册报，应带征嘉庆二十三、四、五并道光元、二等年银368268两，已完五分三厘九毫银198618两，未完四分六厘一毫银169650两，计多完五厘八毫。比较道光四年地丁奏销册报，应带征嘉庆二十三、四、五并道光元、二、三等年银564322两零，已完六分三厘三毫银357518两，未完三分六厘七毫银206805两，计少完三厘六毫。[115]
由上可见，比较奏销法的内容是大致相同的，只有表述的差异。此后，道光六年(1826年)，户部又议准:“各省征收新旧钱粮比较分数，自道光五年为始，均于奏销截数后开单奏报，并颁清单式样。”[116]从而使比较奏销进一步规范。
咸丰年间，由于战乱的原因，三年比较奏销之法恐怕难以实行，在《地丁题本》中，我们看到了“请免开列比较”的奏请。[117]
到同治年间，“比较奏销法”有变化，先是用三年比较奏销法，如同治《户部则例》所载:“州县实征解银数，恭疏题报外，仍于具奏折内开具清单，明列通省三年比较，本年额征若干，已未完若干，比之上三年或盈或绌，一一注明，以备核查。”[118]但随后改为仅与上年比较，我们在同治八年(1869年)浙江的地丁钱粮奏销中，看到了这种变化。[119]光绪年间的比较奏销，也同样是仅与上年比较。[120]
上、下忙分别奏销与比较奏销，是原有年度奏销的重要补充。同时，我们也应该看到，此两项奏销制度的实行，是清代中期地丁钱粮征收普遍拖欠情势下的必然产物，其目的是在于及时掌握不同时期、不同年度的钱粮征收情况，并试图藉此加强对有关官员征收钱粮的考核。
除了“上、下忙造册”和“比较奏销法”外，也还有其他一些奏销措施出台，并形成新的制度。如雍正年间以后，在八旗与绿营中实行“红白事例银”制度，红白事例银的发放与造报，也专门有《红白奏销册》。[121]又如雍正年间实行“耗羡归公”后，至乾隆五年(1740年)，上谕始要求各省“将一年之内额征公费完欠杂支同余剩未给各数目，逐一归款。……俱于岁底将一切动存完欠各数，及扣存减半平余银两，造册咨送户部核销”[122]。这应该看成是随着形势的变化或新事项的出现对奏销制度(奏销类项)的完善或补充。
清代后期，由于咸丰、同治两朝的动乱，正常的奏销制度遭到了破坏，在破坏的同时，也有所整饬，如上揭咸丰九年上、下忙造册的规定即是一例。
到光绪年间，作为整顿财政秩序的一环，奏销制度又有一个规复的过程。在这一过程中，户部与臣僚都有所条陈，在吸纳建议的基础上，奏销制度在规复的同时，也有所更改。
光绪元年(1875年)，御史余上华奏称:
国家岁入，自有常经。从古圣王临御，未有不量入为出而能裕经费之源者。近自军兴以来，用兵二十余载，以致帑藏空虚，迥异往昔。中外用款，支绌日甚。臣思户部为天下财赋总汇之地，若不及早理其源二节其流，诚恐泄沓日久，支撑愈难。虽经臣工迭次奏请，至今出纳各款仍未确切筹维，拟请饬下部臣，将按年岁入正项地丁、盐课、关税以及续征津贴、捐输、厘金、洋税各杂项，共有若干，开具简明清册，其有不能指定确数之款，亦可比较数年，酌中核计，并有该部堂官督同各司官，将按年实用京饷、廉俸及陵寝要工、神机营兵饷为一款，各省应留俸饷、杂支为一款，各省旗、绿各营额设官兵俸饷为一款，各省练军、防勇应支饷需为一款，西北两路征兵应拨饷需为一款。以上各款，总计实出若干，亦分晰开具简明清册。与入款互相比较，实亏若干，应如何酌量撙节，先事绸缪之处，由该部妥协综合，汇总开单具奏，以备查考。至各项用款，该部有疑难不能遽定者，不妨约举大概，据实奏明，请旨定夺。如此通盘合计，先事确有持循，将来庶无贻误。再，财用等事，在部臣亦经悉心筹画而行，查各省往往延不登覆，以致岁入各款久无确据，并请饬下户部，于行查事件，该省逾限不覆，即行指名严参查处。[123]
由于此前钱粮奏销的不能按时进行，以致“岁入各款久无确据”，“出纳各款仍未确切筹维”，因此有各类钱粮分款奏销的建议。该年，御史王兆亦奏，“各省总未将收支细数按年报部”，军需及各项用款也未及时奏销，要求加以整理，奉上谕:“国家财赋，岁有常经，现在各省军务虽平，而饷需尚虞缺乏，库款支绌时形，尤宜量入为出，全局通筹。着户部会计各省地丁、盐、漕及厘金、捐输等项，除蠲缓外，合(核)明每岁出入之数，以入抵出，倘有不敷，应如何补救之处均着悉心妥议，毋得徒托空言。并着各省督抚饬令藩司查明各该省现存厘卡地方共有几处，先行报部，并将各省收支细数按年造册核销。如仍任意迟延，即由该部指名参处。至军务已平各省，其军需销款尤不得浮滥支销，并着户部查明各省情形，分别立限截止。其内外各衙门承办物料例价，着即查明，一律改归旧制，概不准于例价外稍有浮多。”[124]这里的重点是整饬奏销秩序。
光绪六年(1880年)，户部奏称:
严核各项奏销，以地丁为大宗。例载，凡奏销限期，该督抚照依限定月份，于是月底具题册结，随本送部。若因公不能依限，准其奏展，无故逾限者议处。司道府州县卫所官先已违限，查明据实开报吏部，分别照例议处。其奏销后续行报解者，仍准照例报部，分别扣除免议各等语。定例极为严密。乃行之既久，渐行弛懈，各省册结，未能依限到部。到部以后，会同核议，送改事故，翻译清文，辗转耽延，经年累月。甚或题本缮齐后，接到外省扣除免议减议咨文，又须行知更改，一员改毕，一员又来，往往因一县一州致稽通案。经征各官，习知题覆需时，其应得处分，业已设法规避。未完款目，仍未能年清年款，于国课实有妨碍。欲除积弊，不得不思所变通。应请自此次奏准后，所有钱粮奏销，各依定限，令各该督抚一面具题，一面先将未完一份以上各员名开具简明清单，专折奏报，由部核定处分，先行具奏。仍各于题本内将业经具奏各员声明备核。间有未能依限具题省份，此项专折，仍应按限入奏。其有具奏后续完者，准其续行奏请，归本案开复。此外盐课、漕项，凡经手钱粮，如报销有关处分者，一律照此办理。庶经征人员知所儆惧，而帑项不致虚悬矣。[125]
此奏一方面在于指摘钱粮奏销不能依限进行，在奏销过程中，又存在着规避处分的弊端，以致经征钱粮不能年清年款。另一方面，要求在钱粮奏销依限进行的情况下，与对官员的处分结合起来，经征钱粮未完一份以上，须开具简明清单，专折奏报，由户部核定处分。[126]
光绪七年(1881年)给事中张关准奏称:
户部总握利权，凡内而近畿，外而直省，苟凡仓库、钱漕、关税、盐课、厘金、捐输，有一不归于度者，皆其专责。诚得人而理之，亦何至富有天下而时形拮据乎!康熙朝，国家多事，帑藏不充，世宗宪皇帝即位之初，特简怡贤亲王总理户部，综核详明，剔除积弊，不数年间，海内丰盈，库储充溢。迨乾隆朝，屡兴大役，军需浩繁，度支未闻匮乏。成效共睹，所宜永远遵守毋愆忘也。自粤匪构乱以来，各省督抚因时因地每有便宜陈奏，朝廷往往曲为允从，部臣亦破例议行。原以时局多艰，不得不稍通权变。今海宇安亦有年矣，乃各省疆臣积渐成故，各存意见，或专擅利柄，或徇庇私人，浸浸乎视定章若弁髦，而部臣亦玩愒因循，巧为避嫌，工于卸过。
因此，提出“军饷由部核实”、“厘金由部综核出入”、“盐务由部经理”、“用款先由部议、督抚不得擅专”四条建议，该归并的归并，该清理的清理，一切出入用款奏销，皆由户部掌握。[127]
光绪八年(1882年)奏准:
本年八月以后，各省报销，或半年奏报一次，或一年奏报一次。上半年者，限本年十二月到部，下半年者，限次年六月到部，一年者，限次年八月到部。不准经年累月汇案造报。[128]
奏报办法，表现出灵活性，奏报时限，也与清前期有别。光绪十年(1884年)，户部奏称:
查乾隆九年，大学士鄂尔泰等议复御史范廷楷条奏会计钱粮出入，始定为自十年起，每年将各项奏销，再行通盘核算，另造黄册，汇总具奏一次。二十四年，复经大学士傅恒等奏准，每年汇奏出入，其中额征地丁等项，一切动用细数，均于奏销案内按款核题，而汇奏之时，又复缮写清单，已属详明，另造黄册应行删除。其由臣部支给银两，另有银库造册进呈等因，历经照办，每年只将各省地丁、常税、盐课三项由部汇开出入大数，列单陈奏。……自咸丰、同治年来，各省出入迥非乾隆年间可比，近来岁入之项，转以厘金、洋税等为大宗；而岁出之项，又以善后、筹防等为巨款。若照常年汇奏成案办理，均未列为出入，实不足以尽度支之全。且近年各省奏销迟延，即常例地丁等项出入册籍，亦多造送不能齐备，当经行查各省，令其将地赋漕盐关厘各项出入数目，无论已报未报，均按光绪六、七两年收支数目，开具简明清单，于九年底送部，以便核计。嗣因届期，仍多未覆，复于上年奏明，督饬北档房司员先行跟接光绪八年奏过六年份出入成案，就各省藩司及漕、盐、关、厘各处报部有案可稽者，一面详算，造简明出入清册，于开年后，赶紧缮妥呈进，并请旨通饬各直省，仍遵前咨，迅速奏咨覆部，以凭考察。倘所覆仍未详备，俟清册进呈后，再奏定格式，颁发各省。嗣后即可每年遵依造报，以凭汇核。……臣部为钱粮总汇之区，从前出入均有例额，入款不过地丁、关税、盐课，兵饷、存留、协拨数事，耗羡数端，出款不过京饷，纲举目张，最为简括。乃自军兴以来，出入难依定制，入款如扣成、减平、提解、退回等项，皆系入自出款之中，而出款如拨补、筹还、移解、留备等项，又皆出归入款之内。头绪，造报不齐，汇覆良非易易。今查此次所办册籍，系敬遵《钦定大清会典》及《皇朝文献通考》内原分门类，参酌近年情势纂定。以地丁、杂赋、地租、粮折、漕折、漕项、耗羡、盐课、常税、生息等十项为常例征收，以厘金、洋税、新关税、按粮津贴等四项为新增征收，以续完、捐输、完缴、节扣等四项为本年收款。排比核列，以见一年入数。除去蠲缓未完各数，通计实入共银八千二百三十四万九千一百七十九两八钱六分二厘零。……以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支，以勇营饷需、关局经费、洋款、还借息款等四项为新增开支，以补发旧欠、预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为批解支款。排比核列，以见一年出数。除去欠发未报各数，通计实出共银七千八百十七万一千四百五十一两六分七厘零。……臣部于此次奉旨后，赶紧颁发册式，通限令各省除例办奏销册籍均照旧按年造送外，其此项会计出入，亦即跟接造报八、九两年简明清单，于光绪十一年开印前后咨送到部。其十年份以后会计出入清单，均令按年造送，于次一年封印前后到部，不准延宕。如迟至封印尚有不到者，臣部即照拨册逾限例将该管司道指名严参。[129]
此奏很长，但却非常重要。除了缕述奏销制度的变迁外，重点在于说明，自咸丰、同治以来，各省出入非乾隆年间可比，不但出入款项不同，而且奏销也特别混乱。整顿奏销制度，一方面是要求按时造报，另一方面，也是更为重要的，“遵《钦定大清会典》及《皇朝文献通考》内原分门类，参酌近年情势”[130]，规定了新的奏销内容和奏销格式，“以地丁、杂赋、地租、粮折、漕折、漕项、耗羡、盐课、常税、生息等十项为常例征收，以厘金、洋税、新关税、按粮津贴等四项为新增征收，以续完、捐输、完缴、节扣等四项为本年收款”。“以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支，以勇营饷需、关局经费、洋款、还借息款等四项为新增开支，以补发旧欠、预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为批解支款”。从而使光绪中后期的奏销有案可循，渐次走向了正规。另据刘岳云所列《光绪岁入总表》，亦是从光绪十一年(1885年)起始，岁入项目分为地丁、杂赋、租息、粮折、耗羡、盐课、常税(以上常例)、厘金、洋税(以上新增)、节扣、续完、捐缴(以上无关岁额)诸项。[131]刘岳云所列《光绪岁出总表》，同样是从光绪十一年(1885年)起始，岁出项目分为陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、采办、织造、公廉、杂支(以上常例)、勇饷、关局经费、洋款(以上新增)、补支、预支、解京各衙门经费诸项。[132]基本上与光绪十年岁出岁入整顿条例吻合。当然，在实际执行中，地方上是否一切按清廷的要求办理，仍存在着疑问。刘岳云在编《光绪会计表》时曾云:“各省款项，或此有彼无，或此分彼合，或名异实同，由各省情形不同，办理因之有别。”又云:“各省比较多少数目，或合七八年计之，或合三五年计之，或仅列一二年。因各省奏销，或到或未到，故不能画一。”[133]这些不同和不能划一，也正意味着晚清的奏销虽然屡经整饬，仍然存在着问题。
光绪三十年(1904年)，上谕:
方今时事多艰，民生重困，而官吏壅弊，下情不通，甚至地方钱粮浮收中饱，以完作欠，百弊丛生，大负朝廷恤民之意。着各省督抚将各属经征钱粮限五个月内开列简明表册，该州县钱粮正额若干，现在实征若干，向系收银者，注明每赋一两正、耗各收银若干，或系收钱折银，或系收银元作银，均注明每银一两折收若干。每漕粮一石收本色者，户、耗各收米若干，收折色者，每石收银若干。此外有无陋规、杂费，逐一登明，据实声叙。各令和(合)盘托出，不准含混遗漏。俟该省奏报到后，着户部核对，由政务处刊入官报，俾众共知，藉以察官方而通民隐。[134]
此谕一方面要求各省征收钱粮开列简明表册上报，将征收款项和折征情况一一注明，由于银、钱比价的变动，以及新式银元的发行与流通，也一并注明银元与银两的折征比例；另一方面，要求刊入官报，将赋税征收公开化，以使奏销走向规范、公开的轨道。似乎已经受到了西方预算公开的影响。
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