张宪伟 秦少军
改革开放以来，云南省依法行政工作紧紧围绕省委、省政府的中心工作，服从并服务于全省工作大局，在探索中发展，在创新中前进。特别是《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)发布以来，在省委、省政府的统一领导和省人大的监督下，紧紧围绕用十年时间基本建成法治政府的目标，高度重视、科学规划、精心组织、完善措施、狠抓落实，依法行政体制逐步理顺，制度建设质量不断提高，行政执法水平和依法管理社会经济事务的能力普遍增强，法治政府建设步伐日益加快，依法行政取得了新的、明显的成效。
一、云南省依法行政工作的成绩
(一)领导重视、组织健全，依法行政工作稳步推进
省委、省政府领导高度重视《纲要》的贯彻落实工作，省政府成立了由省委常委、常务副省长任组长的依法行政工作领导小组，办公室设在省法制办，负责督促和指导全省依法行政工作。全省各地各部门也成立了相应的组织机构，制定了规划，保证了《纲要》的贯彻落实。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)下发后，省政府及时制定了贯彻《决定》的通知，并进行了任务分解和细化。省依法行政工作领导小组办公室不断加强与各地各部门的沟通联系，加大督促检查力度。在各地各部门的共同努力下，全省推进依法行政工作形成了总体协调、不断推进的良好格局。
(二)深化改革、职能转变，依法行政意识不断强化
1.开展行政审批项目清理工作
按照行政许可法的相关规定和国务院、省政府关于行政审批制度改革的要求，云南省于2004年开展了第二轮行政审批项目的清理工作，对省级47个部门上报的1033项行政审批项目进行了清理，其中确认行政许可项目734项，取消和调整190项;2007年开展了第三轮行政审批项目的清理工作，对63个省级部门1268项行政审批项目进行了清理，取消和调整229项;2008年开展了第四轮行政审批项目的清理工作，对58个省级部门1107项行政审批项目进行了清理，取消和调整392项，精简率为27%，对保留和下放的审批项目，压缩审批时限1/3以上的占95%。此外，通过规范行政审批行为，加快全省政务服务中心体系建设，推动政府管理方式向以人为本、便民高效、程序规范、公正透明转变。
2.创新各项政府管理制度，强化自身建设
为了加强全省各级政府自身建设，省政府陆续制定了一系列制度措施:一是为规范政府行为，于2007年制定了《云南省重大资源开发利用项目审批制度》、《云南省重大投资项目审批和核准制度》、《云南省财政追加预算支出审批制度》和《云南省重大决策通报制度》四项工作制度。二是为提高政府的服务水平和行政效率，于2008年在全省推行行政负责人问责办法、首问责任制、限时办结制和服务承诺制四项制度。三是为促使行政权力公开透明运行，从制度上保障人民群众行使民主管理和民主监督的权利，于2009年在全省推行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询制度，其中，省法制办负责全省重大决策听证制度的推进工作。该项制度实施以来，全省共组织各类听证2255次，其中以省政府名义组织听证6次，以省政府部门名义组织听证33次;各州、市、县(市、区)以政府或政府所属部门名义组织听证2216次。各地各部门根据省政府的要求，结合自身实际，建立健全了相关制度。通过加强政府自身建设，全省机关作风明显转变，行政效率明显提高，服务质量明显改善。
(三)突出特色、关注民生，增强政府立法的科学性
1.统筹兼顾，突出地方特色
坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕省委、省政府的中心工作，坚持立法为云南省经济社会发展服务的理念，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务及改善民生方面的立法，强调突出地方特色，注重提高立法质量。2004年迄今，由省政府提请省人大常委会审议通过的地方性法规共64件，省政府制定公布的规章共37件。其中，《云南省艾滋病防治条例》等数件法规为国家相关立法提供了有益的借鉴;《云南省最低工资规定》等10余件法规、规章突出了改善民生、关注弱势群体这个重点;《云南省旅游条例》等若干件法规、规章具有鲜明的云南特色。这些法规、规章的制定，为促进云南省经济社会全面协调可持续发展提供了良好的制度保障。
2.探索规律，完善立法程序
在总结政府立法实践经验的基础上，积极探索建立适应自然规律、经济社会发展规律、党的执政规律和制度建设自身规律的立法工作新机制，努力使政府立法做到事理、法理、情理、条理的有机统一。不断提高公众对政府立法的参与度，注重运用报纸、互联网等媒体和召开立法听证会、管理相对人座谈会等方式，广泛征求社会公众的意见。探索开展政府立法后评估工作，完善立法程序。
3.开展法规、规章和规范性文件清理，维护法制统一
按照国务院的统一部署，多次对现行政府规章进行了全面清理。对涉及行政许可、收容遣送、农村税费改革、非公有制经济发展、突发事件应对等方面的地方性法规、政府规章和规范性文件进行了专项清理。2005年组织全省州(市)政府、各省级部门对现行有效的规范性文件进行了全面清理，清理结果及时向社会进行了公布，其中，清理16个州(市)政府有效规范性文件1201件，省级有关部门有效规范性文件1956件。2006年全省146个县级以上政府和4953个县级以上政府部门开展了对非公有制经济发展有限制规定的文件清理，共清理规章、规范性文件及其他文件231592件，其中政府规章297件，废止3件;规范性文件23689件，废止1189件，修改110件;其他文件207606件，废止383件，修改125件。2007年对655件现行行政法规提出了清理建议，对180件现行省政府规章进行了全面清理。2008年云南省82个县级以上政府和1864个县级以上政府部门开展了有关突发事件应对方面的规范性文件清理工作，共清理3978件，修改116件，废止71件。2009年10月以来，根据省人大常委会的要求，组织省级各行政部门，对省政府提请省人大常委会审议的现行地方性法规进行了全面清理，根据初步清理结果，拟废止地方性法规10件，修订46件。
(四)建章立制、严格规范性文件备案审查，强化抽象行政行为监督工作
云南省在全国范围内较先制定了《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》(省政府令第129号)，严格落实“四级政府、三级监督”的备案工作体制，做到了“有件必备、有备必审、有错必纠”。重点抓好对省政府规范性文件出台前合法性、合理性的前置审查。2005年迄今，对450件省政府规范性文件及相关文件进行了前置审查。同时，严格执行规范性文件登记备案制度，全省州(市)政府及省级部门报送登记的规范性文件760件，对符合条件的667件予以登记备案，进一步提高了规范性文件的报备率、及时率和规范率。对备案审查中发现合法性、适当性方面存在问题的150余件予以完善处理。此外，省法制办还会同省监察厅联合下发了《云南省规范性文件备案过错责任追究规定》，把规范性文件检查纳入年度的执法检查范围，备案责任落到实处，规范性文件审查日趋规范，并取得了明显实效。
(五)理顺体制、规范执法，加大具体行政行为监督力度
一是积极推进相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，不断整合分散执法力量。目前，全省各州、市、县(市、区)正按照《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》(云政办发〔2008〕141号)的要求抓紧进行。
二是全面推行行政执法责任制，认真组织行政执法评议考核。云南省先后制定下发了《云南省推行行政执法责任制的实施意见》、《云南省人民政府行政执法评议考核办法》、《云南省行政执法责任追究办法》、《云南省人民政府对州、市人民政府行政执法评议考核标准》、《云南省人民政府对省直机关行政执法评议考核标准》等规定，全省行政执法单位已基本建立了行政执法责任制。从2005年开始，连续3年在全省开展了行政执法评议考核工作，每年评选出优秀行政执法单位并进行奖励。
三是梳理和公告执法主体、执法依据与执法职责。全省各级政府对行政部门的执法依据与执法职责进行了梳理和公告。其中，梳理了省级57个执法部门的执法依据1603件，实施的行政许可641项、行政处罚3066项、行政强制120项、行政征收37项、其他行政执法行为287项，并通过《云南日报》、云南电子政务网等媒体平台向社会公告。
四是加大行政执法监督检查力度。每年编制并组织实施省政府年度行政执法检查计划，加大对社会热点、难点领域执法的监督检查力度。制定并认真执行了《云南省人民政府关于规范行政权力加强行政执法监督工作的通知》，建立了行政执法案卷评查办法等四项制度。积极探索行政执法个案监督方式，强化了监督实效。
(六)定纷止争、化解矛盾，行政复议工作再上台阶
一是完善行政复议制度，规范行政复议行为。制定了《云南省行政复议规定》、《云南省行政复议证据规则》、《云南省行政复议听证规则》、《云南省行政复议案件集体讨论规则》、《云南省行政复议法律文书格式和发文字号规则》、《云南省行政复议档案管理规定》、《云南省行政复议基础工作和案件办理质量责任办法》和《云南省行政复议工作人员守则》，明确了行政复议机关、行政复议机构和行政复议人员的具体责任，进一步规范了行政复议人员的职务行为，把行政复议工作的评查结果纳入领导目标责任制考核体系。
二是畅通行政复议渠道，积极受理案件，不断提高办案质量。积极探索行政复议与行政诉讼、信访工作联动机制，及时引导当事人采取行政复议途径解决争议。2004年至今，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请7283件，其中受理6292件，占86.3%;审结5994件，占92.8%。坚持能受理就受理的原则，注重实地调查，引入专家咨询机制，推行公开听证和集体讨论制度，复议案件质量得到不断提高。对复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼的比率全省约为30%，法院维持率在90%以上。积极运用调解、和解方式解决行政争议，2008年至今，全省各级行政复议机关通过和解、调解方式结案的行政复议案件分别为11件和22件。
三是强化行政复议指导监督，不断加强行政复议能力建设。各州(市)均成立了行政复议办公室，并配备了专职行政复议人员。印发了《云南省人民政府关于加强市县政府行政复议和行政应诉工作的通知》，建立了行政机关负责人出庭应诉和参加复议听证制度。省人大和省政府分别对全省贯彻实施行政复议法及其实施条例进行了专项检查。通过检查，督促全省各级行政机关认真执行行政复议法及其实施条例，积极解决州(市、县)政府行政复议工作存在的突出问题。
(七)政府法律顾问制度得到完善
省政府于2004年决定成立省政府法律顾问室，与省政府法制办合署办公。省政府已先后聘任了三任法律顾问，共聘任各类法律专家25人次。除省政府以外，17个省级部门聘任了法律顾问、3个省级部门设立了法律顾问机构，16个州(市)政府中有11个已设立法律顾问机构，129个县(市、区)政府有34个设立法律顾问机构，各级政府及部门聘任法律顾问1270人。政府法律顾问在政府立法、重要合同审核、行政复议案件处理、规范性文件制定、行政审批制度改革等方面提供了许多有价值的法律意见，在各级政府及其部门依法决策、依法行政、依法办事方面发挥了重要作用，有效提高了政府决策的科学性。
(八)重视宣传、加强培训，行政执法人员水平大幅提升
全省各级政府有关部门采取举办师资班、业务培训班、干部专题研讨班等形式，认真抓好《行政许可法》、《纲要》等法律法规、规范性文件以及行政执法、行政执法监督的学习、培训工作。开展了《公众参与政府决策问题研究》等政府决策项目的研究，在云南省电子政务网、云南省政府法制信息网及时发布全省依法行政工作动态，利用《依法行政简报》、《云南政府法制》等载体为全省提供交流工作的平台。通过宣传培训，各级领导干部和行政机关工作人员依法行政意识明显增强。
二、主要体会和存在问题
(一)主要体会
回顾总结过去的工作，我们深切地体会到，推进依法行政工作，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，紧紧围绕省委、省政府的中心工作，不断解放思想、开拓创新，把法治政府建设贯穿到立法、执法、守法、监督、民主科学决策等各个环节和领域。
必须坚持以科学发展观为指导。科学制订规划和年度计划，周密组织实施，把握重点，渐次推进，才能取得实效。必须围绕中心，服务大局。这是推进依法行政工作的重要内容，也是建设法治政府的基本要求。
必须坚持解放思想，开拓创新，积极主动地研究新情况，形成新思路，提出新措施，解决新问题。在创新中完善，在创新中提高，在创新中发展，使我们的工作与时俱进，紧跟时代步伐。
必须不断提高行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政观念、能力和水平，才能使依法行政从理念转化为自觉行动，把依法行政的要求贯穿于行政管理的全过程，切实解决经济社会发展中的矛盾和问题。
(二)存在问题
在肯定成绩和总结经验的同时，我们也应当清醒地看到，我省依法行政工作与推进依法治省的要求相比，与经济社会发展的需要相比，还存在不小的差距，主要体现在:
一是对关系依法行政工作全局的问题思考不深、研究不透，依法行政理论储备不足，理论对实践的有效指导作用还没有很好发挥。全省各级政府推进依法行政工作的进展不平衡，一些地方和部门的领导干部依法行政的自觉性还不够强，行政管理缺位、越位、错位的现象时有发生。
二是在政府立法中，部分经济发展急需特别是土地、矿产资源管理以及房屋拆迁补偿等热点、难点立法项目还没有及时修订;立法协调机制还不够健全，有的法规、规章因部门意见分歧太大而迟迟不能出台或者出台后效果不理想;立法听取意见机制还不够完善，不同利益主体之间的利益博弈还不够充分;政府立法的公众参与度还不够高，意见采纳情况的反馈机制还不够健全。
三是行政执法程序还不完善，规范行政执法的措施不力、方法不多。备案审查力量不足，重备轻审的现象依然存在;行政复议体制、机制不够完善，对违法的或者不当的行政行为的纠正力度还不够大;行政执法监督功能尚未得到充分发挥。
这些问题的存在，制约着全省依法行政工作的有效推进，也影响到全省建设法治政府和构建和谐社会目标的实现。
三、新形势下云南省依法行政工作的总体思路和主要措施
今后五年，云南省依法行政工作的总体思路是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以贯彻落实《纲要》为主线，紧紧围绕全面推进依法行政、建设法治政府的目标，努力为经济社会全面协调可持续发展创造更加良好的法治环境。着力抓好以下几项重点工作:
(一)继续完善立法工作制度，不断提高政府立法质量
1.科学制订立法规划和计划
要增强政府立法计划的科学性、针对性和可行性。在制订五年立法规划和年度立法计划时，要对每个立法项目的必要性进行充分论证，要把引导、促进和保障经济社会又好又快发展急需解决的制度问题作为政府立法的重点，着力加强有关深化改革、促进发展、加强社会管理、保障和改善民生、维护社会稳定、保护生态环境等方面的立法。
2.完善公众参与立法机制
进一步完善公众参与机制，健全政府立法公开征求意见和听证制度，推进专家咨询论证制度，探索建立意见采纳和处理情况反馈、重大事项集体合议等制度。在立法工作中，要深入实际、深入基层、深入群众，拓宽听取意见的渠道和途径。
3.改进政府立法工作机制
对事关全局、涉及人民群众重大利益的政府立法项目，对涉及多个部门或者部门意见分歧较大的立法项目，应当由政府法制机构组织起草。建立健全政府立法争议协调机制，推行政府立法后评估制度，研究建立政府立法后评估标准和信息收集系统，完善政府立法后评估工作机制和评估方法，努力探索政府立法“立、改、废”有机结合的新机制。
(二)提高行政执法效能
1.进一步完善行政决策制度
认真总结实践经验，巩固和完善“法治政府”、“责任政府”和“阳光政府”各项制度推行以来所取得的成果。不断完善行政决策制度，规范行政决策程序，把公开听取意见、专家咨询论证、合法性审查、集体讨论决定，作为必经程序加以规定，完善违法决策责任追究制度，明确责任追究形式。
2.继续推进行政执法体制改革
要研究建立行政执法级别管辖制度，减少行政执法层次、适当下移行政执法重心。已经实施相对集中行政处罚权的地方，进一步探索延伸相对集中行政处罚权的领域。一个行政机关设有多个机构执法的，合并组建综合执法机构，全面推进综合行政执法。探索开展相对集中行政许可权工作，为改革和创新行政许可制度积累经验。完善行政执法协调配合机制，提高行政执法效能。
3.全面落实行政执法责任制
进一步落实行政执法责任制，认真研究完善行政执法主体和人员资格制度，切实解决行政执法人员资格条件、资格确认程序、执法证件管理和对行政执法人员的监督管理等问题，提高行政执法人员素质。完善行政执法责任追究制度，对行政执法机关及其执法人员的执法情况进行评议、考核，明确执法人员不当执法的责任追究形式。评议、考核结果要向社会公布，并作为行政执法人员奖惩、晋升的重要依据。
4.健全行政执法机制
推行行政裁量基准制度，各地各部门要按照《云南省人民政府关于规范行政权力加强行政执法监督工作的通知》(云政发〔2007〕162号)规定，对行政裁量权予以细化。建立行政指导、行政规划、行政奖励等制度，发挥非强制性管理手段在政府工作中的作用。继续完善行政执法经费保障机制，监督实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，确保权力与利益彻底脱钩。
5.完善行政执法程序
依法对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范。研究建立行政执法监督检查制度，对行政执法监督检查的权限、方式、文书格式等作出明确规定。完善行政执法调查取证制度，对调查取证的主体、手段、方式和程序等进行细化。
(三)加强规范性文件监督管理工作，切实维护法制统一和政令畅通
继续强化规范性文件出台前的合法性和合理性前置审查工作，建立健全规范性文件备案情况报告制度、登记制度、公布制度等，形成比较完备的备案管理流程，提高备案管理水平。建立受理公民或者其他组织对规范性文件提出审查建议的工作机制。健全“四级政府、三级备案”的规范性文件监督体制。建立健全规范性文件定期清理制度，清理结果要及时向社会公布。
(四)加强行政复议工作，完善行政复议各项制度
不断加强行政复议能力建设，加强行政复议指导工作，畅通行政复议渠道，完善行政复议案件审理方式，充分运用调解、和解方式解决行政争议，积极探索行政复议案件简易审查方式和网上受理方式，研究相对集中行政复议审理权。实行案件流程管理制度，严格案件审理期限，提高办案质量和工作效率。建立和完善行政复议案件备案制度、行政复议工作人员资格管理制度和培训制度，认真执行行政机关负责人出庭应诉和参加复议听证制度，完善行政复议责任追究制度，严格追究行政机关不履行行政复议职责的责任。
(五)加强和推进政府法律顾问和依法行政研究工作，充分发挥专家学者的作用和法制理论成果的指导作用
进一步开展对全省政府法律顾问工作中的机构设置、聘任情况、经费保障等情况的调查研究，分析推进政府法律顾问工作中存在的主要问题，拟订加强全省政府法律顾问工作的指导意见，推动政府法律顾问工作不断发展。同时，要积极开展依法行政理论研究，总结政府立法、行政执法、法制监督等各项工作的实践经验，探索依法行政工作的规律。充分发挥专家学者的理论研究和政府部门的实务研究优势，做好两者的有机结合，切实提高依法行政研究的理论水平和解决实际问题的能力。
(六)认真履行职责，全面提升依法行政的水平和能力
1.加强政府内部层级监督，创新层级监督体制
健全和落实重大行政处罚备案、重大行政许可备案、重大行政强制备案、重大行政复议案件备案和行政执法监督督办制度，强化上级行政机关对下级行政机关具体行政行为的监督。各级政府法制机构要切实履行行政执法的综合监督职责，积极探索层级监督的新方式、新机制，提高监督的实效。
2.建立领导干部学法制度和任职前法律知识考试制度
坚持领导干部带头学习法律法规，采取多种形式组织本地区、本部门的学法活动。继续推行领导干部任职前法律知识考试制度。坚持把依法行政知识列入行政机关工作人员培训内容，并纳入公务人员录用考试、资格考试的范畴。
3.建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度
完善政府目标考核管理办法，把依法行政情况作为各级政府目标考核和向组织人事部门反馈情况的重要内容。依法行政情况考核不合格的，责令限期整改。完善行政机关工作人员考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关人员的重要内容。
4.不断提高行政执法人员的水平和素质
随着依法行政进程的不断推进，要切实加强各行政执法部门的组织建设、思想政治建设、业务建设和作风建设，不断提高执法人员特别是领导干部的政治素质、业务素质和实际工作能力，努力健全干部培养机制。积极探索行政执法人员培训新模式，采取多种形式加强对行政执法人员的培训。努力打造一支勇于任事、善于开拓、敢于拼搏的创新型行政执法人员队伍。
(作者单位:张宪伟，云南省人民政府;秦少军，云南省人民政府)
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