依法治国与行政法治

一、依法治国与行政法治

（一）法治理论在西方的发展

行政法治原则

法治的理论在西方源远流长，有文字可考的历史肇始于古希腊先哲柏拉图和亚里士多德。在《理想国》中，柏拉图极力推崇“贤人政治”，即推举大智大慧的哲学家为国王，对臣民进行统治，是最理想的国家制度。他认为法律是维护正义的手段，它为人所用，而不是用来制约哲学家（统治者）。但是“贤人政治”的理想幻灭后，晚年的柏拉图开始认识到法律在国家生活中的重要作用。他认为政治学研究的是“公共的善”，而人的本性就决定了个人只关心自己的利益。因此如果要在一个国家中实现“公共的善”，就不能单靠哲人智者的说教，而需要一套强有力的法律制度来完成这项任务。然而，他最终的结论依然是，法律只是在“贤人政治”难以实现的情况下的次优选择，在他的哲学体系中还没有树立起法律至上的观念。

对柏拉图思想进行批判并发展的是“吾爱吾师，吾更爱真理”的亚里士多德。他以正义论为指导，阐明了法治的重要性及其涵义。他认为法治的意义在于两个方面：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”从实质上看，法律必须是“良法”，以正义为最高原则；从形式上看，法律必须有普遍的效力，可以适用于不同的人。同时亚里士多德崇尚法治，认为法律是多数人经过深思熟虑后制定出来的，具有较大的正确性；法律不受个人感情因素的影响，具有公正性；此外法律是经常反复适用的规则，具有稳定性。因此法治优越于个人统治，应当成为治理国家的基础。

在经历了中世纪这样的神学至上的黑暗时代后，资产阶级启蒙思想家又利用法治的口号为实现自己的政治纲领而摇旗呐喊。他们的观点与古代的法治思想一脉相承，并在新的时代背景下有了进一步的发展。他们将法治与自己的政治主张（比如君主立宪、民主共和、三权分立等）联系在一起，从而更具有革命性和现实性。在资产阶级革命胜利后，他们又依靠国家政权的力量，颁布一系列法律来确认和充实法治原则。如1791年法国宪法规定，法律为民众制定，法律必须成文、明确、简洁，法就是“写下来的理性”。

当代西方国家的统治理论又有了新的发展。由于“福利国家”制度的产生和推广，对于它和法治之间的关系的争论又被提上了日程。福利国家意味着国家对社会和经济进行了全面的宏观调控。基于此种必要，国家的权力，尤其是行政权的范围空前扩大，有人认为，这样的趋势造成了对法治的严重威胁。而目前日趋尖锐的问题是如何在行政权扩大的今天继续保障法治，实现自由与民主，即实现哈耶克所描述的理想状态：“某些福利国家的目标是可实现的，同时又会对个人自由丝毫无损。”因此福利国家并没有否定法治，而是在新的时代赋予法治新的内容。

（二）依法治国理论在中国的提出

法治理论对于我国社会主义现代化建设具有极大的意义和作用，现行宪法关于“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的确定却经历了一个漫长的过程。在过去的几千年的封建专制社会中形成的人治传统根深蒂固，在制度层面和文化层面对社会的发展都造成了巨大的阻力。新中国建立以后，党和国家领导人也曾多次提出要重视民主法制建设，但由于缺乏制度保障，最终导致了十年“文化大革命”的爆发，给国家和人民带来了深重的灾难。党的十一届三中全会以后，总结了过去的经验教训，痛定思痛，充分意识到社会主义民主法制建设的重要性。党的十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出，“文化大革命”的根源在于“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜的现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。这些论断深刻地揭示了过去体制上存在的弊端。因此，“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一，建国以来没有重视这一任务成为‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。”

随着改革开放朝着纵深方向发展，作为社会上层建筑的民主法制建设也在逐步推进。邓小平同志曾多次谈到社会主义民主与法制建设的重要性，而民主与法制辩证关系的理论以及在社会主义现代化建设中的作用的理论也在实践中不断成熟。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，并在1993年宪法修正案中明确写进了“国家实行社会主义市场经济”。过去那种依靠行政命令来管理的计划经济已同改革开放和社会主义现代化建设的发展不相适应，代之而起的是以法律所确认的以平等财产权、自愿交易权、安全的诉权和规范的管制权为内容的市场经济体制。为此，我国大力加强了经济立法以及与经济建设相配套的其他部门法的制定，使原来很不完善的法律体系逐渐得到补充和完善，将法制建设推向了一个全新的阶段。

1997年党的十五大正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并在1999年将其写进了宪法，从而得到国家根本大法的确认。用“法治”代替过去的“法制”，表明了光有健全的法律制度是不够的，还必须真正树立起法律的权威，将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。这是近二十年来我们对社会主义法治的认识不断深化发展的结果。

十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和意见的改变而改变。”依法治国，必须以坚持党的领导为前提，这也是实现社会主义法治的根本保证，是我国社会主义法治的重要特征。而且，该论断还指出了法治是民主的根本保证，也是我们防止再犯像“文化大革命”那样的严重历史错误的保证。因此，依法治国必须把坚持党的领导，发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党和国家的基本路线贯彻实施。江泽民同志指出：“实行依法治国，建设社会主义法治国家，是一项复杂的社会系统工程，在立法、执法、司法和普法教育等方面都有大量的工作要做，需要付出艰苦的努力。”我们坚信在党的领导下，坚持不懈地努力实施依法治国方略，必将开创中国历史的新篇章。

（三）依法治国与行政法治的关系

1.依法治国是行政法治的前提。依法治国是由我国社会主义的本质要求所决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。而人民管理国家的形式是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会———即通过国家权力机关行使立法权、任免权、决定权和监督权。而全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，则是人民意志的集中体现，是人民管理国家的主要形式。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，是根据法律制定的具有普遍效力的法律文件。它们同法律协调一致，并起到实施和补充法律的作用。因此，自上而下的多种法律形式的健全完备，是人民当家作主得以实现的前提和基础。而只有依照法律来实施各项行为，才能够保证人民的意志在社会生活的各个操作层面得到落实，从而真正体现我国的国体，发挥社会主义制度的优越性。由此可见，我国的依法治国方略，其性质与资产阶级国家的法治是存在本质区别的。法律是实现人民意志的途径，因而依法治国，是与人民的利益紧密相连。此外，依法治国还有极其重要的社会意义，它是社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的标志，是国家长治久安的根本保障。

依法治国能够有效地协调国家利益和人民利益，而国家与公民个人的关系（即权力与权利的关系）则是法律上的一个重要问题。国家权力来源于人民，权力是权利的特殊表现形式。因而国家机关都必须在人民的授权范围内行使权力，而不能侵犯公民的权利和自由。所谓在人民授权范围内行使权力，即在依据人民意志制定的法律范围内活动，不得享有法律以外的特权。划定国家公共权力和公民个人权利之间的界限，是依法治国首先需要解决的理论问题。只有这样，才能使得公民享有广泛的权利和自由，而这一切都需要法律加以确认和保障。行政法是规范国家行政权行使运作的重要法律部门，其内容核心在于国家行政权与公民权利的关系，必须以依法治国的方略为指导。没有依法治国，也就没有行政法治。

依法治国为行政法治不仅提供了理论支持，还创造了现实条件。法治国家是社会各个方面在法的规范下相互协调的一个有机整体。依法治国作为统领全局的治国方略，要求社会生活的每个重要环节都实现法治，从而为行政法这一领域实现法治提供了良好的环境。比如，依法治国要求国家权力机关增强其职能，强化对行政机关的监督和授权；审判机关保障司法公正，正确审判案件尤其是行政案件，从而对行政机关行为的合法性实行事后监督；通过制定新闻法、出版法等法律，以保障公民的权利和自由，限定行政机关的权力范围；通过一系列经济法、社会法规范行政机关在社会经济管理领域中的职能，使其真正发挥服务社会、造福人民的作用。所有这些，在我国社会主义现代化建设进程中都得到了印证。今后在依法治国的方略指导下，行政法治建设必将得到长足发展，社会主义民主将不断地完善。

2.行政法治是依法治国的关键环节。行政法治是行政法的基本原则，是法治理论在行政法这一重要法律部门的体现。它是指导行政法的立法（立、改、废），指导行政机关坚持依法行政、从严治政必须遵循的基本准则。依法治国必将渗透到各个法律部门之中，行政法治则是依法治国这项巨大工程中的一个不可缺少的子系统。同其他法律部门相比，行政法在实施依法治国方略中的作用尤为突出。

第一，行政权在国家权力中的重要地位，决定了行政法治是依法治国的关键。国家立法机关制定法律，审判机关通过对具体案件的审理和判决来维护法律的权威。而行政机关则是经常性地执行法律的机关。根据现代国家权力分工的原则，立法机关不能自行执行法律；而人民法院必须有具体案件才能对法律进行适用。相比之下，行政机关适用法律的范围更广泛，更具有操作性和实践意义。依法治国，不仅关系到法律制定的完备，更关键的是体现人民意志的法律能够在社会生活中真正得到实施并发挥其积极作用。因而，要实现这个环节，行政权的合法、适当的运用必不可少。从这个角度来看，行政权起到了中介的作用，是理论指导实践的物质载体。行政机关通过抽象行政行为，对法律进行补充和细化，从而使之更具有操作性；通过具体行政行为，有效地实施法律，从而产生积极的社会效果。这是法治国家内在的必然要求。因此，要实行依法治国就必须充分认识到行政权在运作时的主动性和对社会进行管理的积极意义，切实保障行政权有效合法的实施，维持国家机器正常、健康的运转。

由于近代以来，社会关系日趋复杂，行政权涉及的范围也急剧扩大。在这种情况下，行政权的内容已经几乎无所不包，部门行政法体系也变得越来越细致和完备。传统的一些领域，比如治安管理、交通管理、民政事业等等，仍然随处可见行政权的影子。而且，由于行政权更加直接地介入到公民的日常生活当中，又出现了许多积极行政的领域，即行政权被用来主动为社会谋福利，而不是固守传统的消极管理和制裁违法行为的模式。其具体表现如近年来理论界提出的所谓行政合同、行政指导。这些行政权的运用形式都极大地扩大了行政法的适用范围。行政权的运用得当，不仅是行政机关内部的问题，而且对整个社会都有重要的影响。而依法治国既然是通过法律管理国家事务，管理经济文化事业和社会事务，就应当重视行政权的作用。

第二，行政权是实现依法治国过程中亟待规范的关键问题。在国家权力中，行政权处于相对特殊的地位。由于行政权是执行法律的权力，它必须遵从法律，但又有相对的独立性，在一定程度上可以自由发挥作用。于是行政权与立法权、司法权相比，便具有了自由裁量性、单方意志性、效力先定性和法定强制力等特征，更容易越出法律限制的范围而对民主制度造成威胁。行政权运用的目标在于对国家事务和社会生活进行有效的管理，而为实现其目标，行政权特别讲求效率。有时候为了效率往往会损害法治，侵犯公民的权利和自由。比如为效率需要而产生的首长负责制，如果没有民主制度的约束，就很容易造成“一言堂”、主观主义、官僚主义的作风，甚至蜕化成专制独裁，滋生贪污腐败的丑恶现象。

我国从旧社会脱胎而来，人治的传统以及行政执法过程中的主观随意性极为普遍，而这与依法治国的精神是相抵触的。这些落后现象的存在，是我国法治建设进程的巨大障碍。要彻底根治这些弊病不是一朝一夕的事情，需要以社会文明的推进和法治环境的净化为条件，包括政治、经济、法律、文化等各方面都必须齐头并进。而法治则是今后发展方向的指针，为清除人治传统提供了具体的方法和目标。依法治国方略不仅要求人民大众遵守法律，更应当要求国家机关及其工作人员依法办事，在国家行政管理中必然是要求行政机关和国家公务员做到依法办事。

依法治国运用到行政法的领域，便表现为依法行政，实现行政法治。2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，基本实现建设法治政府的目标。它将我国的国情及当前的政策与人类社会朝着民主、法治方向发展的普遍趋势有机地结合起来，从而保证我国法治建设的发展方向。

从行政机关在国家行政管理中运用行政权的要求上看，行政法治原则可以分为行政合法原则、行政适当原则和行政公开原则三个方面，以下分别予以阐述。