完善行政听证制度推进法治政府建设

三、完善行政听证制度推进法治政府建设

行政听证与依法行政的要求相契合，它能保障行政机关在公正的程序内公正合理地作出行政决定，保障相对人的合法权益。从武汉市的听证实践看，行政听证的这些作用还没有充分体现出来，一些因素还制约着其进一步发展。存在的问题主要有:

第一，听证代表的产生与构成上的局限性。由于缺乏统一的听证规则，听证会代表遴选标准不明确，听证代表大都是听证主持机关自主选择的，并不十分关注参与人与听证事项的利益关系，与听证事项有利害关系的听证代表从范围上看，不很全面，从数量上看，在整个听证代表中并不占多数。如在2004年12月武汉市公交管理部门举行的公交线路调整听证会上，听证代表官多民少，13名代表中有12人职务为局长、主任、院长、书记、经理等，这样的代表外出公干多有公务车，不能代表乘公交车出行的市民。

第二，听证会代表难以对听证事项提出实质性抗辩意见。听证代表来自社会的各方面，其个人专业背景知识呈现很大的差异性，对听证事项涉及的问题，在认识上未必准确，在意见表达上流于泛泛。特别是在价格听证会上，由于普通消费者代表处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开辩论，一些听证会流于形式。

第三，听证会对行政决定的影响难以评估。在行政处罚、行政许可等具体行政行为的裁决性听证中，听证会形成的案卷材料根据法律的规定，具有证据效力，行政机关必须据此作出行政行为。但在价格听证、建设项目听证等决策型听证中，对听证笔录和听证纪要的法律效力法律并没有明确规定。正是由于听证案卷材料对行政机关决策缺乏拘束力，一些听证主持机关对于听证笔录进行取舍，并没有把听证笔录作为决策依据，使得一些行政决策听证背离了其制度设计客观、公正的初衷，听证实施的效果与人们对其美好的期望之间形成了巨大落差。

在行政听证实践中，上述问题的存在，已经影响到听证制度效果的实现。究其原因，既有制度本身不完备不具体的因素，也与处在法治政府建构过程中的整体社会环境息息相关。行政听证可以说是我国社会转型时期法治政府建构的一个微缩舞台，透过这个窗口，人们能够洞悉法治生长的艰难历程和未来志向。⁽⁷⁾也正是基于此，完善行政听证制度，并让其健康运行，实际上就是法治政府的建构过程，是实现政府管理制度创新的一个平台。结合武汉市的听证实践，应从以下几个方面完善行政听证制度:

一是健全听证代表遴选机制。在决策型听证中，通过什么方式让什么人参加听证会，是保证听证健康运行的前提。以“什么方式”选听证代表关乎程序正义，要打破目前由听证机关主导选择听证代表的倾向，而要建立一种由社会团体、中介组织与行政机关双向互动、共同协商遴选的互动机制，达到以社会自治制约行政权恣意行使的目的；“让什么人”参加听证会，则涉及听证代表的具体资格条件，是实体正义。目前一些听证代表提不出实质意见或说些言不由衷的话，或与代表的知识局限性有关，或与代表的利益立场有关。因此，遴选代表要考虑代表的广泛性、代表性、专业性和独立性，使听证会产生实质性抗辩，真正成为“高于过招”的格局。

二是完善听证抗辩机制。行政听政的过程就是各方代表利用背景知识和所掌握的信息围绕听证事项进行辩论和质证的过程，因而听证代表对信息的掌握是否全面和真实就成为听证会能否取得实效的关键。信息对称，有利于听证中话语权的平等。如果相对人没有获取到信息，没有足够对称的信息，不能运用这些信息，那么听证会也就成了信息发布会，对行政行为的合法和公正也就发挥不了作用。听证实践也已证明信息的不对称已经成为听证会公平进行的极大障碍，因而要进一步科学、合理配置听证各方主体的权利和义务，通过加重听证主持机关的职责和听证申请人的义务、赋予听证代表更多的权利来扭转双方信息不对称的局面，使听证会形成合理的抗辩机制，保证听证的公正进行。

三是提升听证案卷的法律效力。作为记载听证会代表陈述意见的重要法律文件——听证笔录能否作为行政机关最终作出决定的重要依据甚至唯一依据，将直接影响到听证的实际效果。如果不作为依据，听证会就会失去民众的信任而蜕变为一种法治的摆设。事实上，无论是英美法系还是大陆法系的国家和地区，无不确立了听证案卷的排他性规则，即听证笔录是行政机关作出决定的重要依据。对于我们这样一个正在推进法治政府建设的国家来说，确立听证笔录的法律效力无疑具有重大的意义。

【注释】

(1)刘道筠，中南民族大学法学院。

(2)章剑生主编:《行政程序法学》，中国政法大学出版社2004年版，第177页。

(3)转引自张正钊、韩大元主编:《比较行政法》，中国人民大众出版社1998年版，第567页。

(4)资料来源:《长江日报》2005年11月4日。

(5)《武汉市城市供水条例》规定自来水公司可在6%～12%的利润率范围内确定水价。

(6)参见苏永华、张乐克:《武汉水价拟每吨涨四五毛，听证会上代表质疑》，载《楚天都市报》2005年11月23日。

(7)参见章志远:《价格听证困境的解决之道》，载《法商研究》2005年第2期。