宏观调控法的地位和基本原则

第三节　宏观调控法的地位和基本原则

新中国建立后，我国长期实行计划经济体制，国家几乎垄断了所有的经济生活，在那时政府的权力是异常强大的。改革开放后，我国开始了经济体制改革，逐渐注重发挥市场调节的作用。党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，并提出了加快宏观调控法制建设的任务。

一、宏观调控法的地位

宏观调控法是指调整国家对宏观经济的总体运行活动进行调节和控制过程中所发生的经济关系的法律规范的总称。宏观调控法与市场管理法有诸多不同。比如说二者的调整对象不同，如前所述，宏观调控法的调整对象是国家对宏观经济的总体运行活动进行调节和控制过程中所发生的经济关系，即宏观调控关系，其作用领域为宏观经济领域；而市场管理法的调整对象是国家对市场进行管理过程中所发生的经济关系，即微观管理关系，其作用领域为微观经济领域。因此，宏观调控法的调整对象是有一定范围的，即宏观调控法只调整宏观调控关系，而不调整其他类型的经济关系。

但二者也有着不容忽视的共同点。市场管理法和宏观调控法都是政府对经济的干预之法，都是国家依法干预经济的法律手段。虽然法学界对经济法调整对象的观点至今不统一，但是经济法将宏观经济调控关系和市场管理关系作为其调整对象，已成为我国法学界近乎一致的认识。从这个意义上，经济法调整的经济关系主要包括宏观经济管理关系和市场管理关系两大类。⁽¹¹⁾因此，我们认为宏观调控法应当纳入经济法的范畴。市场经济规律表明，由于市场有其难以克服的盲目性、自发性和滞后性等缺陷，单纯依靠市场机制难以保证宏观经济的持续、快速、健康发展，国家有必要通过经济、法律和必要的行政手段，对宏观经济依法进行调控。

我们认为，宏观调控法的地位应这样表述：宏观调控法是与市场管理法并列的部门经济法。

二、宏观调控法的基本原则

宏观调控法的基本原则是宏观调控本质属性在法律技术要求方面的体现，也是宏观调控法价值的具体反映，是指导宏观调控立法的基本思想。⁽¹²⁾宏观调控法的基本原则应贯穿于宏观调控立法、执法、司法的全过程，对于宏观调控的法治化具有指导作用。

在经济法学界，许多学者对宏观调控法基本原则都提出了自己的观点。有的学者提出四原则说，认为宏观调控法的原则为平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则和统分结合原则⁽¹³⁾；有的学者提出五原则说，认为宏观调控法的原则为总量控制原则、间接调控为主原则、协同调控原则、集中统一调控权原则、政府的调控行为规范化和约束原则⁽¹⁴⁾；还有的学者提出新的五原则说，认为宏观调控法的原则为资源优化配置原则、总量平衡原则、间接调控原则、统一协调原则和宏观效益原则⁽¹⁵⁾；有的学者则提出了六原则说，认为宏观调控法的原则为间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定性与灵活性结合原则。⁽¹⁶⁾

我们认为，宏观调控法的基本原则应包括如下内容。

（一）尊重市场原则

社会主义市场经济体制要求市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化。因此，宏观调控的首要价值和目标是要弥补市场缺陷，防止“市场失灵”。我们应当将国家宏观调控的范围严格限制在市场管不了和管不好的领域，即宏观调控的领域应该严格地局限于市场机制失灵的领域。宏观调控的目的不是要取代市场，而是要消除“市场失灵”给市场机制有序运转所设置的障碍，使市场机制发挥最大效用。因此，市场经济条件下的宏观调控不能再像计划经济时期那样主要采取强制干预和直接参与投资经营活动的方式，而应以市场调节为基础，在尊重、利用市场规律的前提下，对市场主体给予指导、鼓励、帮助和服务，使市场主体的交易活动符合宏观经济政策的要求，从而推动社会经济的和谐发展。

（二）调制主体授权与限权并重原则

由于市场有其自身难以克服的弱点和消极方面，如外部性问题、信息失灵、社会分配不公平等，因此加强政府对宏观经济的调控是十分必要的。但要使政府的宏观调控行为能够真正发挥实效，就必须从法律层面对政府的宏观调控行为加以确认和保障，使政府在行使宏观调控权时有法可依。因此，宏观调控法必须依法树立和维护政府行使宏观调控权的权威。

政府权力法定是现代法治社会的基本要求。一方面，宏观调控手段的运用必须严格限定在市场机制不能有效发挥作用的领域，政府的宏观调控行为应作为市场调节的补充手段而存在，决不能干预或者破坏市场规律的作用。因此，需要宏观调控法来规范政府行使宏观调控权的范围。另一方面，国家的宏观调控职能主要是通过政府实现的，而政府作为一个有限政府，同样存在着“政府失灵”的现象，如“权力寻租”、过度干预、政府运行效率低下等。因此，在依法树立和维护政府行使宏观调控权权威的同时，还要依法约束政府的宏观调控权，使政府的宏观调控行为在法定权限范围内依法定程序实施，并特别禁止政府在未经法律授权的情况下以行政手段实施宏观调控。

（三）宏观经济效益原则

宏观经济效益原则是指宏观调控法的制定和实施必须以提高全社会的宏观经济效益为出发点和归宿。由于宏观调控的调整对象是整个宏观经济的运行状况，因此宏观调控法的实施目标就在于推动宏观经济整体效益的提高。国家引导促进的主要着眼点和目的是社会经济的宏观结构和总体运行，所实施的措施重在影响社会经济的全局，而不仅仅触及某些局部和个体。⁽¹⁷⁾宏观经济效益体现的是宏观经济的良性运行和整体效益，而不是市场主体的直接经济利益。但这并不是说，宏观调控法与市场主体的利益毫不相关，完善的宏观调控法的实施机制可以促进形成良好的宏观经济运行状况，而宏观经济的平稳运行是每一个谋求发展的市场主体所不可缺少的外部条件。

判断一项宏观调控措施是否恰当，应当以是否能够促进宏观经济利益为标准。因此，政府需要充分把握宏观经济的运行态势，通过运用恰当的宏观经济政策调节宏观经济的结构和运行，使宏观经济能够协调、稳定和发展。

（四）统一协调原则

宏观调控事关国民经济运行的大局，必须统筹兼顾、合理安排。因此，宏观调控的决策权必须由较高层次的国家机构来行使，如有关财政货币政策的制定、基准利率的确定和重要税种、税率的调整，必须依法由中央政府集中行使，但地方政府也应有一定的调节自主权。十三届四中全会决定明确指出，宏观经济调控权必须集中在中央；我国国家大、人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观调控政策，制定地区性的法规、政策和规则；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动。从这一文件中，我们可以看出，宏观调控权应是中央政府的职能，各级地方政府只有本地区的经济调节权，这是保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一的需要。正如邓小平同志所指出的：“宏观管理要体现在中央说话能够算数。”“实施积极的财政政策，通过增加债务、扩大赤字来调控经济，主要是中央政府的职责，各级地方政府没有这个职责，不能层层扩张，否则，势必造成经济秩序混乱，影响结构调整与升级的进程，加重财政负担。地方的职责主要是落实配套资金，管好、用好中央转移到地方的支出，使积极的财政政策发挥最大效益。”⁽¹⁸⁾

我们认为，中央可以赋予地方政府一定的自主权，如省级政府在不违背中央宏观调控政策的前提下，在报经国务院审批后，可以制定本行政区域内的经济发展政策、规划，从而促进本地区社会和经济的协调发展。特别需要指出的是，由于我国地域辽阔、人口众多，特别是经济发展还很不平衡，在宏观调控这一问题上，地方必须服从中央的统一指挥，各级地方领导干部必须有大局观念，要防止和克服狭隘的地方主义思想。

（五）平衡优化原则

宏观调控法的目标就是要保证经济总量的基本平衡，即社会总需求和社会总供给之间的平衡，以及经济结构的优化。经济总量的平衡是经济结构优化赖以实现的前提，经济结构优化是经济总量平衡赖以实现的基础。“只有总量平衡，国家调整产业结构的决策才能不受物价波动的干扰而合理和准确，从而使经济在良性循环的状态下进行；只有结构平衡，才能使产业结构、产品结构与社会的需求结构相适应，从而使总量平衡得以长期地维持。”⁽¹⁹⁾

（六）社会公共利益原则

宏观调控法的宗旨应是维护社会公共利益，促进宏观经济的良性运行和社会的协调发展。因此，宏观调控法应是一部保障社会公共利益之法。一般来说，宏观调控法不能直接干预市场主体的“私权”，表面看上去似乎与市场主体的关系不大，但其所实现的价值目标则可以使每一个市场主体获益。“国家宏观调控过程中所涉及的利益已不是某一特定主体的具体的个体利益，而是超过某一特定主体的具体个体利益之上，但又与每一特定主体的个体利益相关的共同利益，这种由国家公权力协调的总体性利益，具有鲜明的公共性，它要求每一个市场主体或某一局部法群主体，必须对其利益作出必要的让步。”⁽²⁰⁾