宏观调控的法治化运行

（一）宏观调控的法治化运行

众所周知，由于宏观调控行为关乎一国经济的整体发展和运行，是对全局性的经济发展进行的规划、调节和控制，它涉及现实社会中的国民经济整体利益、社会公共利益和每个个体的根本利益，在此意义上，宏观调控常有“一着不慎，满盘皆输”的味道，也正是基于这样的缘由，和所有的宏观调控决策权配置一样，金融调控权应当按照集权的原则进行，而作为行使决策权的主体“只能集中在中央政府，对特别重大的宏观调控措施，决策权则应交由全国人大或人大常委会”，否则，“乡长、村长也可以进行所谓的‘宏观调控’”。^[55]当然，宏观调控决策权集中固然必要而且必须，但宏观调控决策行为遵循集权原则并不意味着宏观调控决策行为本身的正当性得到了证明，那么从主体权力配置的角度而言，作为保障宏观调控行为的“高效、科学、规范”为己任的宏观调控法，能否有所作为？能有何作为？

早在数千年前，古希腊先哲苏格拉底就认为，政治和医术、造船等一样，都是一门具有技艺性的活动，因此，城邦的治理应当由那个具有政治技艺的人来进行。^[56]与其他的社会经济治理行为相比，宏观调控决策行为显然是非常专业化的、具有严格“技艺”属性的行为，就这次金融危机的发生而言，普通大众并不具备宏观调控决策所需要的系统知识，也就很难准确判断当下的经济形势，更不可能预测将来经济形势的变化及其走向，因此宏观调控的决策主体必须包含那些受过系统的专门知识训练的专业人士，专家知识在宏观调控领域应当得到充分的强调。但是，和所有类型的知识一样，宏观调控决策需要的知识是目标/工具理性取向的，它更多的是选择什么样的宏观调控手段、各种宏观调控手段之间如何组合以实现宏观调控目标的问题，比如要化解当前的这场金融危机，作为决策的知识只能保证究竟是优先选择财政手段，还是更多倚重货币手段，是通过补贴来刺激消费，还是通过基础设施的投资来拉动经济增长，拟或它们之间如何组合适用等这些问题，也就是说，专家知识只可能是一种纯粹的技术运用和手段选择，本身不包含价值判断。

但是，仅仅具有技术的支持是不够的，理想的宏观调控决策是所要实现的目标和可以利用的手段共同作用的结果，而实现什么样的目标显然又不是一个纯粹的技术问题。就当下这场金融危机的克服来讲，不论采取什么样的克服手段和路径，其过程的实质无非是一个利益识别、利益选择和利益保护的过程，其中必然包含某种价值知识，“在价值知识方面，专家并没有任何优势。价值问题并不像事实问题那样在大多数情况下有真伪对错的标准，而更多的是个体的偏好或取向问题”。^[57]那么，从主体的角度如何保证宏观调控行为与人们的期待有充分的关联？笔者认为，协商民主理论可以为我们提供一种有益的思路，“我们身处的当下已经进入到了一个多元利益、分散治理与协商民主的时代”，^[58]在宏观调控决策的制订过程中，如果通过商谈、协商方式，让市场主体通过政治参与，提出自己的观点、充分表达自己的诉求并考虑其他人偏好，然后根据条件修正自己的理由，批判性地审视各种政策建议，从而赋予决策的合法性，^[59]笔者认为，协商不仅是一个事实的收集、整理和判断的过程，还是利益协调、共识形成的过程，其实质在于利益相关者的参与，也只有相关主体的充分参与，才能最大限度地确保宏观调控决策的准确性，这对于宏观调控决策行为的正当性基础，无疑具有重要的意义。

由此观之，宏观调控决策权不仅仅是一个集中行使的问题：决策过程必须有专家的参与以选择最优的调控手段和方案，同时还需要一定程度的大众参与来保证调控目标与市场需求、与民众期待不至于发生严重的偏离，进而增加宏观调控决策在实施过程中的被接受程度——无论如何，宏观调控决策都是而且只能是“人”的事业，宏观调控决策主体的优化对于宏观调控行为的“科学、高效和规范”具有不可或缺的意义，这才是宏观调控法在主体领域的重要内容。事实上，通过法治化的方式来优化宏观调控的决策主体已有较为丰富的立法实践——比如在德国，枟德国经济稳定和增长促进法枠就明确规定，“在联邦政府设立国家经济增长委员会，其构成人员包括：①联邦经济部长和财政部长；②每个州的一名代表；③四名来自乡镇和联合乡镇的代表，代表的人选由联邦参议会在社区最高联合会推荐的基础上决定。”，其职责之一，是“实现本法目标的一切经济政策措施”；^[60]在美国，“行政机关在公布拟议的规章（其实类似于宏观调控决策的制定，因为宏观调控决策常也是以‘抽象行政行为’的样式来展现的，笔者注）之前，要设立一个由受管制的企业、商业行会、公民团体及其他受影响组织的代表与行政机关专家组成的协商委员会”；^[61]我国的枟中国人民银行货币政策委员会条例枠也规定，“为实施宏观调控而建立的商议制协调机制的一个典型是央行的货币政策委员会”，其人员构成包括“中国人民银行行长、国务院副秘书长、国家发改委副主任、财政部副部长、中国人民银行副行长、统计局局长、外汇管理局局长、银监会主席、证监会主席、保监会主席、银行业协会会长和金融专家组成。”^[62]笔者认为，在我国枟宏观调控法枠的制定过程中可以此作为经验或参考，将宏观调控决策主体的人员类型、比例等内容用立法的方式固定下来，尤其明确专家和利益代表的地位和作用，在确定宏观调控价值和目标选择情境中，“扩大大众参与以促进正当性，而在技术手段领域，强化专家理性以增强规则制定的理性化，”而“当务之急”，则在于“使过分集中的行政权力回归大众以及提升行政过程的专家理性”。^[63]

宏观调控的实施是宏观调控决策的自然延伸，两者对于宏观调控目标的实现具有不言而喻的重要性：决策行为决定着一国宏观调控的方向和性质，但是没有得到实施或者没有得到正确实施的宏观调控，自然也就无法达到宏观调控的预期效果。我国有学者在论及宏观调控执行权行使时，认为宏观调控执行权应该“按照分权的原则来配置”。^[64]这种论述无疑是正确的，但如同决策权集中不能解决宏观调控决策行为的正当性一样，宏观调控执行权的“分权”运行并非是保障宏观调控行为“高效、科学、规范”的充要条件，甚至不是最重要的条件——因为如果宏观调控决策权因其重要性只能配置给中央政府或全国人大及其常委会的时候，宏观调控的分权实施便是一种必然。笔者认为，宏观调控的实施无非就是对宏观调控决策贯彻落实，那么贯彻实施过程中的顺畅与有序，便是衡量宏观调控实施行为是否“高效、科学、规范”的首要标准，而这才是法律对宏观调控实施行为发生作用的着力点，而这也构成了宏观调控实施法治化的基本内容。当然，通过法律保障宏观调控实施行为“高效、科学、规范”的内容有多种，限于篇幅，本文论述不可能全面展开，但笔者认为，实施中的“一致行动”原则尤为重要，特别是在我国特殊的国情和体制之下，因此本节的论述也以此展开：首先对“一致行动”原则的重要性进行论述，然后对“一致行动原则”的内容进行简要交代。

宏观调控是从全局的、长远的、宏观的角度，对一国经济形势予以判断后做出的主动干预和调整。毋庸置疑，“长期”“全局”利益不可能和“局部”“短期”利益具有始终如一的同向性，尤其是在我国，地区发展不平衡，经济运行的状态常表现出局域性的特征，就经济发展的具体情况而言，“当一个国家的整体经济形势过热或者过冷时，很可能局部地区的经济并非如此。因此当中央政府采取宏观调控时，一些地方政府很可能认为不符合本地经济的情况或者不符合本地利益”^[65]现象在我国表现得尤为明显。而且，我国中央和地方的财政分权体制，决定了上述利益类型在我国更多的时候它们以相互偏离的面目呈现。更为严重的是，我国这种经济样式和政府官员的晋升激励机制又使得我国地方政府常常以发展本地经济为己任——“在中国的激励结构中，政府控制权的增大具体地表现为两个方面：一是官阶的上升；一是地方政府的财政分权的经济激励。而从政府控制权收益的角度出发，财政分权激励可以理解为一种政府官员的横向‘自我晋升’激励，传统的晋升激励可以理解为纵向晋升激励。”^[66]正是基于这样的缘由，有学者认为我国地方政府具有“法团”特征——“在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，笔者称之为地方法团主义……笔者所说的地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司”。^[67]

在笔者看来，在宏观调控的实施过程中，我国经济体制和经济发展状态决定了地方政府官员有着多重目标和激励，比如财政目标、政绩目标、辖区居民压力，等等，这些都可能对宏观调控实施行为产生影响，而要完成这些目标，地方政府官员无疑会优先考虑地区的，短期的经济效益，在对中央宏观调控的贯彻执行上，政令不畅、宏观调控执行过程的阳奉阴违、被扭曲现象便时有发生，“当中央政府实行扩张性的宏观调控政策时，地方政府会积极配合；但当中央政府实行紧缩性政策时，地方政府就不愿配合，甚至消极对待，出现‘上有政策，下有对策’的现象。”^[68]尤其是当中央从宏观的角度以某个地区或产业的产出为代价扶持另外一个地区或产业的发展时，一些抵制表现更是在所难免，“由于地方政府的逆向反应，即当地方政府预期到经济将出现紧缩时，为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间，往往会在经济上进行最后的冲刺，导致中央的宏观‘微调’收效甚微。”^[69]

由此观之，在我国，地方政府和产业部门有足够的动力在宏观调控的实施过程中对抗中央政府的宏观调控决策，因此确保政令畅通、国家宏观调控贯彻执行中的顺畅和有序，通过法律制度来化解和消除这种危险，无疑是宏观调控法在宏观调控行为执行领域的首要使命，此乃宏观调控法中的“一致行动”原则，其具体内容，德国枟德国经济稳定和增长促进法枠中已有明确的规定：“本法第1条的目标受到威胁时，联邦政府提供区域组织、行业工会和企业协会会同时采取一致行动（协同行动）方向的数据以实现本法第1条规定的目标。这种方向性数据尤其包括对出现危机目标情形时整体经济间的相互依存性的说明。”^[70]笔者认为，宏观调控实施过程中各个执行机关能否做到“一致行动”，是宏观调控实施行为通畅和有序的主要衡量标准，也是宏观调控行动得失成败的关键所在。我国在宏观调控法的制订中，应当借鉴德国的经验，将各部门、各地区在宏观调控实施行动中应当遵循的基本原则和“一致行动”的基本要求，用立法的形式固定下来，避免宏观调控实施过程中各自为政情形的发生。

需要说明的是，笔者强调通过立法的方式保证宏观调控实施过程中的一致行动，并不意味着笔者认为宏观调控决策行为具有完全意义上的正确性——和所有的政府经济行为一样，宏观调控决策当然会受到各种主客观因素的影响和制约，比如决策主体因受到私利的影响和利益集团的“俘获”而使得决策的公共性受到影响；决策主体的理性有限、知识不足，无法“知道并根据社会成员的偏好而考虑到社会制度所必需的境况的所有细节”，^[71]等等，但这不是对宏观调控拒绝执行或者修正“执行”的理由，因为后者显然隐含着更大的危险和弊端，“两害相权取其轻”，用立法的形式规定宏观调控实施的一致行动原则，显然是更为优胜的策略和选择。另外需说明的是，宏观调控的“一致行动”并不意味着宏观调控决策不可以对不同产业、不同地区“区别对待”，也不是说“一致行动”要求所有的宏观调控执行机关必须“做同样的事”，“一致行动”原则只意味着宏观调控实施主体不得对宏观调控决策拒绝执行或者“变相”执行，比如为了克服这次金融危机，我国政府不可能要求不同产业、不同地区的受控主体同样或者同时行动，而只能是针对不同产业、不同地区的具体情况作出了不同的公共建设投资计划，发展策略和扶持计划，此时，“一致行动”就意味着，执行机关应按照决策“做好自己的事”，将决策充分、完整的贯彻执行下去，进而形成合力，保证国家宏观调控目标的实现。