宏观调控法的概念和特征

第一节　宏观调控法的概念和特征

著名经济学家哈耶克曾经指出：“一个功效显著的市场经济，乃是以国家采取某些行动为前提的；有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益；而且市场经济还能容受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。”⁽¹⁾看来就连哈耶克这样的自由经济主义大师也对“政府干预”给予了高度的关注。现代市场经济的发展表明，目前世界上没有任何一个国家对本国宏观经济运行是听之任之的，各国政府都在不同程度上对本国的宏观经济进行着一定程度的干预，只是各国干预的范围、重点、形式、手段、方法等有所区别。我国作为一个“后发型国家”，改革开放以来的实践告诉我们，宏观调控职能发挥的优劣对于我国经济是否能够平稳运行起到至关重要的作用。党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，市场经济同时也是法治经济，宏观调控理应纳入法制化的轨道。特别是我国当前正处于由计划经济向市场经济过渡时期，特别需要运用宏观调控法律手段来干预经济。因此，有必要对宏观调控法的概念、特征、体系及基本原则等内容进行深入探讨，以便更好地完善我国的宏观调控法律制度。

一、宏观调控法的概念

（一）宏观调控与宏观调控理论

宏观调控是指国家为弥补“市场失灵”而采取的各种经济政策的综合，其通常是对市场经济的运行从总量上和结构上进行调节和控制，以调节社会经济结构，保证国民经济的持续发展。经济政策是政府指导和影响经济活动所规定并付诸实施的准则和措施，通常包括货币政策、财政税收政策、价格政策等。在市场经济条件下，宏观调控的主要目标是：保持经济总量基本平衡，物价总水平基本稳定，国际收支平衡，经济稳定发展等。宏观调控的要素一般由宏观调控的主体、宏观调控的客体、宏观调控的目的和宏观调控的方式构成。

宏观调控理论是由英国著名的经济学家凯恩斯在20世纪30年代提出的。凯恩斯主张，在现代资本主义条件下，市场机制已不能充分发挥作用，国家应当运用财政政策和金融政策对经济实行全面干预和调节。1936年，凯恩斯发表了他的代表作《就业、利息和货币通论》，标志着其国家干预理论的正式形成。该理论的具体内容主要表现为以下几类宏观经济政策理论：经济增长政策理论、稳定物价政策理论、反经济周期政策理论、就业政策理论、资源管理和保护政策理论、国际经济政策理论。这些理论是制定和实施宏观调控法的主要理论依据。

第二次世界大战以后，西方经济学家根据实践的发展不断修正和完善凯恩斯的宏观调控理论。尽管“凯恩斯主义”还存在着很多缺陷，但他所提出的国家干预理论，对所有实行或者将要、正在建立市场经济体制的国家都有着不容忽视的借鉴作用。

（二）宏观调控法

为确定国家在进行宏观调控中各主体之间的权利义务关系，保障国家宏观调控目标的顺利实现，必须制定相应的法律，即宏观调控法。宏观调控法是指调整国家对宏观经济进行调控过程中所发生的社会经济关系的法律规范的总称。宏观经济是指整个国民经济或国民经济总体及其经济活动和运行状态，如总供给和总需求；国民经济的总值及其增长速度；国民经济中的主要比例关系；物价的总水平；劳动就业的总水平与失业率；货币发行的总规模与增长速度；进出口贸易的总规模及其变动等⁽²⁾。

宏观调控法的调整对象是宏观调控关系。宏观调控关系是指国家对国民经济总体运行进行调节和控制过程中所发生的社会经济关系，如收入分配政策的制定和实施过程中所发生的关系，价格政策的制定、执行和检查中所发生的经济关系，对社会产品和国民收入进行分配和再分配过程中所发生的经济关系。

宏观调控关系的主体具有特定性。由于宏观调控关系产生于国家调整宏观经济的过程中，所以国家就成为宏观调控关系的特定主体，即无论何种类型的宏观调控关系，其中一方主体必然是国家。宏观调控关系具有总体性和全局性的特点，它是国家为了实现总供给与总需求的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，在对国民经济总体活动进行调控和控制过程中所发生的社会经济关系⁽³⁾。因此，宏观调控关系不仅涉及国民经济的生产、分配、交换、消费各个环节，而且还与国民经济系统中各地区、各产业的经济活动有着密切的关系。

由于市场有其自身无法克服的局限性和缺陷，如市场的外部性效应问题、收入分配不公问题、市场不能提供或只提供极少的公共产品等，这些问题仅靠市场的力量是无法解决的，只有依靠国家干预经济，才能防止“市场失灵”。因此，宏观调控的出现也就成为历史发展的必然趋势。为了树立和维护政府干预经济的权威，确保政府的宏观经济政策能够起到实效，需要制定和完善宏观调控法律制度。宏观调控法是一部确认国家宏观调控权的法律制度。

需要指出的是，政府干预市场也存在一些缺陷，也会出现“政府失灵”，如“权力寻租”现象、政府官员容易滋长官僚主义作风等。这就需要用法律手段去规范政府干预市场的行为，防止政府失灵。因此，政府的宏观调控权也必须受到法律的约束。宏观调控法是政府干预经济时必须遵循的法律。可以说，宏观调控法也是一部规范国家宏观调控权的法律制度。

因此，宏观调控法的本质就是确认和规范政府宏观调控的法律制度，这与经济法的本质——确认和规范政府干预经济之法是一致的。经济法产生的理论基础应是“市场失灵”理论和“政府失灵”理论。经济法不仅要确认适度的和合理的政府干预，更重要的是要防止和禁止不必要的和不合理的政府干预。在宏观经济领域内，宏观调控法一方面要保障政府宏观调控的顺利进行，另一方面，要规范政府干预经济的权限、范围、程序等内容，从而实现政府干预经济的法治化。

我们相信，在社会主义市场经济条件下，宏观调控法可以发挥政府干预这种手段的长处，促进政府依法实施宏观调控，推进政府调控的公开化、法治化、规范化、公正化，从而实现社会整体利益的协调和社会经济的均衡发展。

二、宏观调控法的特征

宏观调控法除具有法的规范性、概括性、国家强制性和权利义务性等一般特征以外，还具有自身的特征。

1．调整范围的整体性

这一特点主要是由宏观调控的目标所决定的。我国宏观调控的目标是要保持国民经济总量的基本平衡，即社会总供给和总需求之间的平衡，以此促进经济结构的优化，推动国民经济持续、稳定、健康地向前发展。由于国家宏观调控的目标是宏观和总体性的，因此，作为宏观调控法律保障的宏观调控，其着眼点也就放在了国民经济总体是否能够平稳运行上。换句话说，宏观调控法是以整个国民经济运行中所发生的各种宏观调控关系为调整对象的，如国民经济和社会发展计划的制订、执行和监督检查中所发生的经济关系，财政税收经济关系，国民经济结构关系等，都带有全局的性质。它不像某些具体的经济法律制度只调整个别领域、个别层次具体的经济关系。可以说，宏观调控法就是通过对国民经济的整体调整，以期达到宏观经济良性运行、持续发展的目的。

2．调整手段的综合性

由于国民经济是一个庞大、复杂且多层次的经济系统，要想保证国民经济持续平稳运行，就需要运用多种措施和手段对国民经济进行调整。这些手段主要包括计划、价格、税收、财政、金融等措施。这些调控手段往往需要相互渗透、相互配合、相互作用，才能收到良好的效果。

3．法律体系的庞杂性

我国至今没有形式意义上的宏观调控法，但实质意义上的宏观调控法却在国家的经济生活中发挥着重要作用，这些法律由调整特定领域的宏观调控关系的法律规范构成的。在我国的宏观调控法律体系中，既有表现为法律的，如《中华人民共和国价格法》；又有表现为行政法规的，如《金融违法行为处罚办法》；还有表现为部门规章的，如财政部颁布的《中华人民共和国发票管理办法》；此外，还有众多的地方性法规和政府规章等。因此，我国的宏观调控法律体系呈现出体系庞大、立法层次多样的特点。

4．主体间权利义务的不对等性

宏观调控法的主体可以分为两类：调控主体和调控受体。调控主体是指拥有相应调控权利的政府组织或经法律特别授权的特定社会机构，其可以借助法律赋予的调控权利要求受控主体承担有关的受控义务。而调制受体主要是指不特定的从事市场交易行为的主体。一般来说，调制受体只能接受这种法律措施及其所带来的法律后果。如国家通过财政、税收政策对不同地域、不同部门和不同阶层之间的经济利益的调整，受控主体只能接受这种调控措施及其所带来的法律后果。当一个人向国家缴纳了一定数量的税款后，不能要求获得对等的权利。⁽⁴⁾因此，在宏观调控法律关系中，调控主体的权利要多于调控受体的权利，调控受体的义务要多于调控主体的义务，二者的权利义务存在不对等性，这与民法中权利义务相一致的特点有很大区别。但不能认为在宏观调控法律关系中，调控主体仅享有权利不承担义务，调制受体仅承担义务不享有权利。马克思曾经指出：“没有无权利的义务，也没有无义务的权利。”受控主体在宏观调控法律关系中也有其权利。有学者指出，受控主体在宏观调控中的权利，主要包括四个方面：一是参与权；二是监督权；三是获得赔偿权；四是求偿权。⁽⁵⁾

5．调控方式的间接性

党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这一文件指出：转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行。宏观调控是对市场的宏观调控，而不是直接作用于具体的市场主体和个别的市场事务，宏观调控是通过调控市场进而调控市场经济，市场是宏观调控的中介，宏观调控必须通过市场利用市场，而不能逾越市场排斥市场，否则就不是宏观调控而是直接的市场干预。这种通过市场中介的宏观调控只能是一种间接的调整方法。⁽⁶⁾

我国政府不能再像计划经济时期那样直接干预企业的生产经营活动，而应更多地采取经济政策间接影响市场主体的行为选择，从而对国民经济进行调节和控制，这些政策包括价格、税收、信贷、金融等。这就要求政府：一是要减少和规范行政审批，完善经济调节职能，提高宏观管理水平；二是要完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥各种经济杠杆的调节作用。国家通过经济政策间接调控宏观经济关系，这一特点有别于经济法的另一重要部门法——市场管理法的调控方式，市场管理法通过赋予政府职权直接依法干预市场主体的交易行为，从而维护公平的交易秩序。

6．较强的政策性

一国的市场经济模式以其经济政策和经济手段为表现形式和典型特征，而经济政策、经济手段与宏观调控法是不可分离的，前者的有效运作必须由后者提供法律保障，同时，前者的法制化构成了后者的重要内容。⁽⁷⁾宏观调控的目标是要保证经济总量的基本平衡，即总供给和总需求之间的平衡，从而保证国民经济的平稳运行。这种政府干预理论可以通俗地表述为“经济发展热的时候泼冷水，冷的时候添把柴，逆水行舟，熨平波动”，即所谓“相机抉择”的宏观经济政策。⁽⁸⁾因此，当国民经济的运行状况呈现出不同的态势时，国家就必然运用不同的宏观调控政策对国民经济进行调节和控制。宏观调控政策是宏观调控法的指南，宏观调控法是宏观调控政策的法制化。因此，我们在研究一国的宏观调控法时，必须研究该国曾经使用过的宏观调控政策，否则就无法真正掌握该国宏观调控法的全貌。