行政调解的概念和特征

一、行政调解的概念和特征

行政调解，是指在诉讼外由行政主体，包括行政机关或者法律法规授权的组织主持的，以国家政策、法律和公序良俗为依据，以双方当事人自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的一种方法和活动。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。因此，人民调解、行政调解、司法调解是我国三大调解制度，共同构建了我国的“大调解”工作格局。

从我国调解制度的体系来看，虽然三种调解制度各有区别，但都能体现出对一定范围内社会矛盾进行的干预，只是干预的表象不一样。法院调解是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人在自愿合法的基础上，经过平等协商达成协议，从而解决纠纷的一种方式。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，人民调解员通过调停说和，从中斡旋，解决纠纷的一种活动。行政调解、司法调解、人民调解的共同点主要有：

第一，都是通过争议当事人之外的第三者作为调解人来调停斡旋，解决当事人之间争议或纠纷的一种活动。行政调解的主持人是行政机关和一些法律法规授权组织，法院调解的主持人是人民法院，人民调解的主持人主要是人民调解委员会。

第二，调解都必须坚持自愿原则。行政调解是在当事人自愿的原则下，行政主体依法对行政相对人之间以及行政主体和行政相对人之间发生争议后进行的有一定法律效力的调解。对于司法调解，我国《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上分清是非，进行调解。”对于人民调解，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条、《城市居民委员会组织法》第十三条均规定，村民委员会和居民委员会根据需要设立人民调解委员会。人民调解同样要遵循合法和自愿原则，不能依主观意志随意调解，或强制性达成协议。

第三，调解的前提都必须是查清事实、分清责任，调解的内容均不得违反国家有关政策和法律。不管是行政调解、司法调解还是人民调解，调解方在调解过程中都不能采取不适当的手段，违反国家有关规定，应当在查清事实、分清责任的基础上对相对方之间的纠纷进行调解。

行政调解、司法调解、人民调解的区别主要有：

第一，调解的主体不同。行政调解的主体是特定的国家行政机关和一些法律法规授权的组织。法院调解的主体是人民法院，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院进行调解，可以由审判人员1人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。”人民调解的主体是人民调解委员会，人民调解员既可以是专职人民调解员，也可以是政府机关工作人员、律师及其他社会团体的工作人员。第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解是诉讼外的调解，而司法调解属于诉讼中的调解。第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民事案件和刑事自诉案件，以及刑事附带民事诉讼案件。行政调解的范围从现在的法律法规来看，大多局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿或补偿的数额争议这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。而人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都可以通过人民调解加以解决。第四，调解协议的效力不同。司法调解协议一经送达即生效，具有和判决一样的法律效力。当事人就算反悔也无权再向法院起诉。而行政调解虽具有一定的约束力，但无法律上的强制力，调解协议的实施过程中，当事人拒不履行的，行政机关不得采取强制措施。至于人民调解，主要依靠当事人自愿来履行，不具有法律上的强制性，一方如反悔，另一方有权向人民法院提起诉讼。

因此，通过上述对行政调解、司法调解和人民调解的比较，行政调解具有如下显著特征：

第一，具有与行政管理相关的权威性。行政主体负责管理国家的政务，体系庞大，涉及经济社会发展的方方面面。即便行政调解再强调居间调停的属性，一方面，由于行政主体行使行政权，纠纷当事人自然对行政主体产生敬畏心理;另一方面，行政主体掌握着众多行政资源，可以通过行政指导等方式对当事人施加影响。因此，在行政调解中，当事人可能相互妥协，更容易达成协议。在实践中，就经常出现这种情况，同一种民事纠纷，在司法所由人民调解员调解，当事人互不相让;到了派出所，人民调解员在警察的配合下，当事人便能很快达成调解协议。当然，权力往往具有两面性，它既能让当事人产生敬畏之心，也会导致当事人产生抗拒乃至不信任心理。正是由于手中的权力和行政资源，行政主体在调解过程中，可能会采用明示或者暗示的方式，影响纠纷当事人，以利于达成调解协议。这会给当事人产生心理压力，导致其违心接受调解，而不是出于自愿，这是行政调解必须格外要注意的问题。

第二，具有更强的专业性和技术性。随着高新技术的应用和经济社会的快速发展，诸如专利、著作权、商标等各种新型纠纷不断出现，给行政调解工作带来了新的难题。行政主体工作人员长期从事行政管理工作，具有丰富的管理经验和技术，能够在纷繁复杂的新型纠纷中及时找到症结，可以对当事人提出更有针对性的调解意见，有利于当事人接受并达成协议。这正如长期从事审判工作的法官，在案件中能够抓住争议的焦点，如庖丁解牛一般，及时引导当事人解决纠纷一样。相对于人民调解员和法官而言，行政主体工作人员具有更高的专业素质和更丰富的行政管理经验，能够更快捷、更准确地帮助当事人解决各种专业性和技术性较强的纠纷，这是他们的比较优势。

第三，行政服务更具有主动性。行政调解有助于行政主体积极主动实施行政行为。行政调解不仅在最低要求上完成对纠纷的解决，还在更高层次上，使政府行为脱离单纯为维护既定秩序服务，进一步采取积极主动的方式，建立一种既为法律所允许，又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，从而使行政主体在更全面、更彻底的意义上履行自己的职责。这种由被动消极行政行为向积极主动行政行为的转变，恰恰反映了现代行政精神的基本要求。