国家职能理论

（一）国家职能理论

经济职能是现代国家的重要职能。国家的经济职能是逐步发展并实现的。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能延续下去。”⁽²⁴⁾自由资本初期，古典自由主义经济学盛行，国家远离市场和私人领域之外，调整市场和私人领域的经济权力交由市场主体自由行使。国家奉行“无为而治”的基本思想，市场表现出对国家权力的高度警惕，政府将国家的角色严格限制在作为自由资本主义发展的“守夜人”的范围。此时的自由主义从经济方面对国家的职能定位是政治国家、夜警国家、消极国家、立法国家。当时国家的权力只集中于公共领域，国家的真正职能其实只有一项——政治职能。

19世纪中期，资本社会矛盾加重，国家的经济社会职能逐渐得以发挥。如英国在工业大革命时期，为保护、发展本国经济，开始制定、实施相关的政策法规调整产业结构，国家开始介入社会经济生活。一战后，世界经济危机全面爆发，各主要资本国家国内外矛盾剧烈，政府的管理模式开始向强制干预或高度集中的积极干预转变。国家对经济社会进行积极调节和全面控制，如德国颁布了《煤炭经济法》《钾经济法》，美国罗斯福政府制定《全国产业复兴法》等法律，强制推行国家经济政策。二战后，日本、德国为恢复本国经济，政府强化了对经济引导、促进、扶持的力度，分别出台了日本《机械工业振兴临时措施法》、德国《经济稳定与增长促进法》等。⁽²⁵⁾

1966年德国修订后的《经济稳定与增长促进法》规定：“联邦可以对州和地方的具有特别重要意义的投资项目提供财政援助，如果这些项目对防止总体经济失衡或对在联邦地区协调不同经济力量或对促进经济增长是必要的话。”⁽²⁶⁾这样，人们就可以将“总体经济的平衡”和“增长”视为国家的任务，并将“实施的地区结构政策也视为宪法赋予的使命”。⁽²⁷⁾这表明政府的经济管理职能得到了宪法（基本法）的确认。国家在经济领域的调整职能获得了合法性。资料显示，西方宪政国家的经济职能在这一时期得到了前所未有的扩张。同时，一些国家的宪法还增加了一系列公民的经济、社会和文化的权利。于是，“一种国家通过立法来承担维护和增进全体国民的基本福利的政府形式——福利国家形成。福利国家形成后，过去的政治国家由于经济职能的拓展而变为经济国家；消极国家由于被要求关心公民集体福利而变为积极国家；立法国家由于行政机关职能的扩张演变为行政国家。”⁽²⁸⁾

面对经济结构合理化、高级化的趋势，为扶植、促进经济发展，必须要有统一的管理，要有权威来确保稳定和发展，国家当然成为这一权威。“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。”⁽²⁹⁾国家的介入成为经济社会发展的内在要求。政府通过法律体系和法律机制，直接或间接补贴、信贷活动、提供公共服务等方式影响私人生产。⁽³⁰⁾国家的角色逐渐由消极的“守夜人”转变成为积极的管理者，国家开始担负起宏观经济调控、促进就业、社会保障、保护生态环境与资源、促进社会经济可持续发展等职能。因此，那种有着广泛的积极经济职能的国家类型和学说，是行政法和经济法最先的政治基础，也是促进型法律最先产生的政治理论基础。

积极的福利国家的兴起，使权力的重心由议会转向政府（行政机关），这给自由主义和民主制度带来了挑战。哈贝马斯（Jürgen Habermas，1929—）在研究自由主义法治国家和社会福利国家的关系时指出，“社会福利国家在延续自由主义国家法律传统当中必须对社会关系加以改造，因为它也想维持一种能够包括国家和社会的总体法律秩序。一旦国家上升为社会秩序的支柱，它就必须在对自由主义基本权利作出严格规定之外，明确说明社会福利国家发生之后‘正义’如何实现。”⁽³¹⁾的确如此，福利国家的发展最终走向了以强调法的“国家性”为基调的国家—控制法范式，即国家单中心、单向度、强制性的国家主义管理模式。事实上，僵化的国家管理经常导致治理目标的落空，面对日益复杂的社会环境，国家管理步履维艰。国家主义的法律观和国家管理失灵，在20世纪中后期受到了深刻的检讨。