论城市少数民族流动人口犯罪及其对策

论城市少数民族流动人口犯罪及其对策

流动人口是离开户籍地跨越一定行政区域，在异地暂住、滞留的人口。对流出地而言，是临时外出的人口；对流入地而言，是临时暂住的人口。基于造成流动人口的二重原因城乡二元经济结构与预期城乡收入差异在短期内无法消除，城乡流动人口的趋势今后仍然会维持一段时间。因历史之故，中国少数民族多聚居在西部欠发达地区、边远山区、农村，伴随改革开放，更多的少数民族进入城市并呈现散居、杂居样态。本文拟从城市少数民族的流动人口现状入手，研究该群体的犯罪态势及其原因，寻求控制此类犯罪的基本对策，为城市少数民族流动人口的权益保障和犯罪控制提出建议。

一、现阶段我国城市少数民族人口流动现状

计划经济体制下，个人被固定在单位的制度框架内，与单位存在较为紧密的依附关系。市场经济体制的改革为个人从身份到契约的转型提供了条件，同时加速了城市化的进程。少数民族人口流动是市场经济不可逆转的趋势，是社会发展和文明进步的标志。^[1]目前看来，少数民族人口的流动加快，由农村流向城市的趋势明显，由西部走向东部的趋势明显。

人口流动的解释学说多种，但关于迁移的理论与实证研究都欠完善。^[2]从目前的少数民族人口流动来看，主要动因是寻求良好的生存就业机会和改善自身的经济状况，也有投亲靠友、升学调动等原因，但所占比例不大。绝对量上，少数民族流动人口在城市少数民族人口中所占的比例不高，文化教育程度低，且从业多集中于商业和餐饮服务业。但伴随市场经济体制的建立和完善，社会开放程度的提高，城市少数民族人口流动加速，比例升高。现阶段，我国的城市少数民族人口流动大略分为四种类型：一是普通务工型。以青壮年居多，一般具有初、高中学历，适应性较强。此类少数民族流动人口进入城市多从事建筑工、搬运工等繁重体力劳动或经人介绍在饭店当服务员或做家庭保姆等。特点是分散，民族特征表现弱，民族意识略浅，权益易受侵犯但常选择退让与容忍，便于管理。以1994年贵州省劳务输出的农村剩余劳动力为例，松桃苗族自治县19万多苗族人口中有4万苗族妇女走出村寨进入劳动力市场，不仅活动于本县、本省，还有数千余人进入深圳、广州、厦门等东部城市。^[3]伴随西部开发和城市化进程的加快，普通务工型流动人口会越来越多。二是特色经营型。一般以新疆的维吾尔族，甘肃、宁夏等地的回族，西藏、四川的藏族、羌族等，多经营烤牛羊肉、卖葡萄干、切糕、拉面等。经营方式上有固定经营，也有流动经营，甚至沿街叫卖。特色经营型的少数民族人口多以数人聚集的方式出现，但仍属于弱势群体，权益受到侵犯时多选择暴力方式直接实施对抗，或者因经营同类行业形成团伙而不便管理。三是盲目流动型。一般文化素质不高，跟随熟人或依靠团伙游历各地，没有正当的谋生手段，往往遇到生活困难时便坑蒙拐卖、偷扒抢劫。此类少数民族流动人口以青少年居多，实施的多为抢劫、盗窃、诈骗等财产犯罪。北京、上海等天桥是他们经常实施犯罪的地方。四是迁徙城郊异地开发型。因为原住地人口与资源的相对不足，少数民族人口向资源相对丰富的城区迁徙，也是形成城市流动人口的一个重要原因。这一类型的少数民族人口一般实现群体的整体迁移，犯罪倾向不明显，能保持原有的民族内习惯法或固有规则的约束力，便于管理。以西部某城市2004年度的流动人口为例，共计40万人，务工人员为22万，占55%；经商人员为7万，占17.5%；服务人员为3万，占9.75%；无正当职业者3.2万，占9.8%。在东部沿海城市化程度更高，第三产业更为发达的城市，流动人口呈现四种类型，分布更为典型。

少数民族流动人口进入城市，是社会主义市场经济发展的必然，也是经济市场化、政治民主化发展的必然，是民族关系融合的需要。少数民族流动人口对于我国正在完善中的市场经济体制和发展中的民族关系具有良好的正面效果。第一，少数民族流动人口对于城市的快速发展、市场经济的繁荣、市民生活的便捷具有正向功效。少数民族流动人口进入城市，大多进入建筑业、服务业，为城市建设、物业管理提供了很大的便利。根据笔者对贵阳市少数民族务工人群的调查，40%以上的少数民族务工者选择建筑业，45%以上的选择服务业。这与少数民族流动人口的文化素质和谋生技能密切相关。第二，少数民族流动人口对于缩小东西部差距、实现经济全面协调发展和共同富裕目标有利。我国的少数民族大多数居住于西部地区的边远山区、农区、牧区，生产力相对落后，经济上相对贫困，通过移民实现扶贫是一条途径，但在中国人口基数如此之大的情况下并不现实。人口的有序流动有利于促进共同富裕的进程，为西部的经济开发注入发展动力。第三，少数民族流动人口有利于促进民族团结和民族融合，发展新型的平等、团结、互助的民族关系。民族繁荣团结局面的形成有赖于民族之间的多方面交流与沟通。各民族文化具有多样性和差异性，相互交流与沟通能促进理解，增强文化多样性，促进城市民族关系的发展。改革开放以来，各民族基于民族平等关系在饮食文化、服饰文化、语言等方面实现了广泛的交流。以北京的餐饮业为例，各民族饮食都有表现，从南方的傣族、侗族、白族、藏族风味到北方的维吾尔族、朝鲜族、蒙古族风味都在北京能够找到代表性的地点。服饰、音乐（比如新疆的刀郎音乐、侗族大鼓等）都能在各类传媒上发现。历史上的数次民族大融合与文化的繁荣都与民族的迁徙相关。少数民族的人口流动促进了民族文化的传播，最终产生“谁也离不开谁”的效应。

然而，少数民族人口进入城市会给社会造成一定管理上的困难：一是城市管理难度增加。城市具有一定容量，市政设施只能承载有限的人口。进入城市的少数民族流动人口具体表现为三多：无照经营的多，乱摆摊设点的多，违反计划生育的多。当然，这些不仅仅是进入城市的少数民族流动人口造成，但因为少数民族流动人口在管理上的特殊性和复杂性更增加了工作的难度。二是民族关系协调难度上升。民族区域自治是中国的一项基本政治制度，民族区域自治是我国解决国内民族问题的基本政策和国家基本政治制度。^[4]我国的民族区域自治制度是以民族平等和民族团结为总政策而形成的经过历史考验证明成功的制度之一，并为1982年宪法所确认。处于区域自治范围内的少数民族实行民族区域自治，杂居、散居少数民族群众与汉族关系的协调存在许多问题，其文化与汉族的文化、生活习惯存在较大差异，如何协调是令各非民族区域自治的管理部门棘手的问题。

二、城市少数民族流动人口犯罪及其原因

根据对西部某民族资源丰富的城市进行调研，发现流动人口占破获刑事案件中各类刑事犯罪嫌疑人的40%～44%，并长期居高不下，显然，流动人口已经成为威胁社会稳定与城市发展的重要因素。城市少数民族流动人口呈现多、广、散特点，属于弱势群体。处于杂居和散居状况的少数民族人口可能呈现两种犯罪形态：一是主动性地纠集，多呈现群体性特征，比如有些少数民族犯罪分子进入城市后，以具有前科者作为中心，对抗社会；二是被动性地反抗，一般是个别少数民族流动人口受利益诱惑，铤而走险走上犯罪道路。少数民族流动人口进入城市之后一般会面临就业和住房问题，由此引发的“食无定餐、居无定所”的现象常常是引发城市少数民族流动人口犯罪的原因，除此之外，少数民族因风俗习惯、文化差异而犯罪的也不在少数。

城市少数民族流动人口犯罪有三个定义词：城市，是从犯罪地理学角度的限定；少数民族，是从犯罪主体民族身份的限定；流动人口，是从犯罪主体的角度加以限定。现阶段的城市少数民族流动人口犯罪，集中了城市犯罪、少数民族犯罪和流动人口犯罪的特征，主要体现为：

1.犯罪性质上，多表现出流窜犯罪，串案现象多。犯罪分子往往“打一枪换一个地方”，不断地变换犯罪地点作案。不仅仅在一个城市变换地点作案，而且常常流窜到不同城市，甚至跨越多个省份，涉及多个城市。在同一城市的犯罪统计中，呈现一个规律：流动人口越频繁，犯罪发生率越高。

2.犯罪类型上，多集中在侵财型犯罪。犯罪多样化是城市犯罪的一个趋势。杀人、抢劫、盗窃、强奸、诈骗、贩毒、卖淫等犯罪类型都有表现，其中尤以盗窃、抢劫、诈骗等侵财犯罪最为突出。比如，1997年某东部沿海城市对外来人员犯罪类型统计中发现，谋财型犯罪204件，占90%。目前各城市的“双抢”犯罪，即“抢劫、抢夺”犯罪较为突出。

3.组织形式上，呈现团伙化向犯罪集团发展的趋势，有的已经形成黑社会性质组织。少数民族内部存在自身独特的文化，民族身份使得同一民族容易纠集起来。这种趋势越来越明显，组织形式日趋严密。诸如西部某城市在2003年初收容遣送的35名少数民族人员，分别由6名老大控制，未成年人实施扒窃，成年人“保驾护航”。未成年少数民族人员承认自己是被成年人拉入组织并专门实施扒窃的。

4.犯罪手段上，作案手段残忍、突发性强。一般随意性强，往往为了抢劫一些小财物动辄杀伤人命，盗窃、杀人、强奸、抢劫等数种犯罪一并实施。许多情形下，会因为一起小口角与同民族或不同民族的人员产生纠纷，进而实施犯罪，更有甚者会引起群体性事件。这是我们需要特别引起注意的。

5.犯罪主体上，青少年犯罪居多，女性犯罪有上升趋势，且文化程度不高。进入城市的少数民族流动人口多为青少年群体，这与中老年少数民族的“恋家”意识相关，走出农村、牧区或山区的多为青少年。这决定了城市少数民族流动人口犯罪主体的主要范围。同时，沿海地区劳动力的需求更多地向女性倾斜，越来越多的女性劳动力进入城市，这一整体比例的提高直接影响到女性犯罪的比例上升。某东部沿海城市的外来人员犯罪统计中发现，文盲占11.24%，小学文化程度占39.33%，初中文化程度占46.07%。

造成城市少数民族流动人口犯罪的原因是多方面的，既有流动人口犯罪的共性原因，也有城市犯罪的地理因素和少数民族犯罪的特殊因素。从城市少数民族流动人口犯罪控制的角度而言，我们不应当忽视三个方面的原因：

第一，大规模的人口流动。要解决流动人口犯罪，必须从城乡二元经济结构和城乡经济差异入手。作为此类犯罪的深层次的原因，只要不存在东西部乃至沿海与内地的巨大经济差距，不存在城乡之间的巨大差距，便不会产生大规模的跨越省境的人口流动。少数民族世居山区、牧区，经济发展相对落后，如果能够振兴当地的县域经济，发展农村、牧区的第三产业，缩小城乡差距、东西差距，便会从根本上减少人口流动，减少犯罪产生。

第二，少数民族文化的差异。各少数民族存在独特的民族文化、风俗习惯、价值观念，比如彝族流动人口中强烈的家支观念和地域观念会有所反映，表现为对同一家支的同胞无原则、无法律观念的支持、袒护。这在藏、羌、回等民族流动人口中也有类似情况。这些基于民族感情而引发的犯罪多是产生犯罪团伙、犯罪集团的重要基础。基于历史、地域等各种因素，少数民族文化与汉族文化存在一定的差异，少数民族流动人口进入城市便会与当地居民产生文化冲突，一旦不能相互理解和宽容便会矛盾激化。因各民族传统文化和风俗习惯的显著差异，城市居民对少数民族流动人口的服饰打扮、语言行为、生活习惯、处世方式等可能产生偏见甚至歧视，对流动人口不接触、敷衍或简单草率地处理，个别地方甚至存在明显的民族歧视，如住宿、就餐等方面。某些旅店往往以“客满”、“另有预定”等借口拒绝少数民族入住，或者对少数民族拒绝打折。

第三，流动人口管理的疏漏。我国正处于社会主义初级阶段，东西部差距、沿海与农村的差距在短期内不可能完全填平。当少数民族公民离开原住地涌入城市，势必形成流动人口。城市流动人口是人口学的目标，最基本的特征是没有所在城市的户口。我国现行的户籍制度将城市居民分为两类：市民和非市民居民。市民是指具有本市城市户籍的人，非市民居民是指居住在城市辖区但没有本城市户籍的人，包括常住人口与流动人口。因为各种制度条件的限制，非市民居民在所在城市不能实施选举权和被选举权，不能享受市民福利、补贴和社会保障，不能享受城市的各项公共设施。流动人口被视为城市的“二等公民”，这主要是既往的二元制户籍制度造成。存在流动人口这一特殊群体，势必产生管理的需要。但是，许多城市更倾心于城市硬件建设而忽视城市制度建设、城市管理完善等各项软件的完备。流动人口聚居地往往成为治安的“死角”，少数民族流动人口因风俗习惯和文化差异更常常为城市管理部门所忽视。比如，北京的“新疆村”，过去尽管常常为城市管理部门视为重点，但治安仍然不容乐观。

三、城市少数民族流动人口犯罪之对策

消灭犯罪是不可能的目标，控制犯罪是现实的任务。控制城市少数民族流动人口的犯罪要从犯罪特征与犯罪原因来把握，注重流动人口的特质、少数民族的文化差异，同时关注城市犯罪的地理因素。

（一）加快经济发展，缩小城乡差距、东西部差距

经济发展是解决一切问题的基础。为何存在流动人口，为何少数民族公民会离开原住地到异地，为何会产生流动人口犯罪，其深层次的原因都是经济上的欠发达。正在实施的西部开发战略和东北振兴战略是正视这一差距、承认这一差距并试图改变这一差距的战略。党的十六届三中全会明确提出五项统筹：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。^[5]其中，城乡发展、区域发展是阻碍我们实现共同富裕的首要的两个问题。只有经济发展到一定程度，物质生产力发展到一定水平，犯罪才可能逐渐减少；只有城乡差距、区域经济发展达到略为相同的水平，人口才不会出现大规模的“谋生型”、“逐利型”流动，流动人口也不会因无法生存而走上犯罪道路。

（二）尊重并维护少数民族的风俗习惯与合法权益

少数民族犯罪的特征是文化、风俗、习惯影响到犯罪，比如“放火烧山”被认为是一种正常的生产方式；食物禁忌被认为是神圣的信仰，“抢亲”、“游方”、“背马”都被认为是合法合理的生活方式。^[6]根据上海市民委课题组《关于影响民族关系问题的调查》提供的材料：引发影响民族关系事端的各种因素中，清真供应问题、少数民族流动人口问题、新闻出版物中出现伤害民族宗教感情的作品问题占据前3位。^[7]因此，尊重少数民族的风俗习惯和维护少数民族的合法权益是减少城市少数民族流动人口犯罪的一个重要应对措施。

民族自治区域中，少数民族的风俗习惯与合法权益在聚居状态和自治条件下能得到很好的尊重和维护，但在散居、杂居状态下，少数民族合法权益常常受到侵犯，这是引发少数民族流动人口犯罪的重要原因。应当承认，我国为维护城市少数民族合法权益做了不少工作，并取得了相当大的成就：（1）充分保障少数民族的政治权利，设置专门的民族事务机构并配备相当的民族干部，少数民族和汉族一样平等地参与国家事务和城市事务的管理；（2）关注城市少数民族的教育，加大政策支持和资金投入；（3）尊重风俗习惯、宗教信仰以及语言文字，出台各种政策措施和相应的规定以全面保障少数民族保持其风俗习惯和宗教信仰的权利及使用本民族语言文字的权利，例如对清真食品的生产、加工与管理十分重视。但是，大量的城市少数民族流动人口尚未真正纳入城市民族工作范畴中，表现为缺乏少数民族流动人口的数量统计，流动人口的就业、居住、子女教育普遍存在问题，工作停留在事后调节和管理上，缺乏流动人口管理与权益保护的有效机制。^[8]这一评价是中肯的。

基于这种状况，笔者以为：关键在创建良好的法治环境，健全民族法制，切实执行民族法律。1984年我国颁行了民族区域自治法，民族区域自治法是我国宪法之下与刑法、民法等相平行的基本法。在实行十余年之后，我们在2001年适应民族区域自治的情况对民族区域自治法进行了局部修改。一定意义上讲，我国已经由宪法——民族区域自治法——自治条例或单行条例构成较为完善的民族法律体系，但民族区域自治立法的规范性和可操作性的专门法律、实施法律的具体措施以及自治条例和地方性法规都很欠缺，尤其针对杂居、散居少数民族的法律极为欠缺。如何保障杂居、散居少数民族成员的权利，根据不完全统计，已经有广东省、河北省、湖北省、湖南省、辽宁省、重庆市等省市出台了散居少数民族权益保护法。全国人大民族委员会1986年开始起草《散居少数民族权益保障法》，至今尚未出台，不能不说是民族法律体系的一个缺憾。具体就城市民族工作而言，1993年国务院颁布实施的《城市民族工作条例》是中国第一部专门为城市民族工作而制定的行政法规，共有30条。继之，各省市制定实施办法。城市民族立法涵盖面广，但条文较少，原则性规定多，配套性、可操作性不强。因此，完善城市民族立法需要注意的问题包括：（1）立足于民族平等，解决现实问题如就业、住房、子女受教育等；（2）与自治条例衔接，出发点是构建民族法律体系以保护少数民族合法权益。

（三）建设并完善城市社区，加强流动人口管理

社区是现代城市的微观单位。适应“单位人”向“社会人”的转变，以公众参与为基础和保证的犯罪预防思想成为我国现代刑事政策的主流，社区必将成为新世纪中国犯罪预防的基地，在犯罪预防中居于基础性地位。^[9]对城市少数民族流动人口进行有效管理，必须对流动人口有一个基本的统计，并在流入地与流出地之间建立有效的沟通渠道，有效地利用社区的管理模式和民族的固有组织，促进流动人口的有序化。

少数民族流动人口管理的基础是流动人口的登记制度。它要求在各地民委的领导下，各区、街道工作人员登记居住在本辖区的少数民族人口，以备实施跟踪和动态管理。^[10]目前的可行性措施是：在民族事务局的领导下，通过民族事务局下属的各区、乡、街道办事处的工作人员对居住在辖区的少数民族流动人口进行登记，实时报告本辖区少数民族流动人口的状况。

流动人口的管理必须由流出地与流入地加强协调与合作，加强工作的统一管理。流入地的政府对民族工作不熟悉，对民族风俗习惯不了解，处理相关民族问题时缺乏知识背景，需要流出地地方政府的合作。^[11]流出地的地方政府应当将流出人口作为带动本地经济发展的重要群体，不能推给流入地政府不管。两地的合作主要在流动人口信息、管理；流出地对流动人口开展相关的法制、政策、秩序方面的教育工作；流入地则在具体的技术培训、管理中发挥作用。应当承认，流动人口的管理现阶段职责权限不清，必须扭转由公安一家唱独角戏的局面，并完善各类配套法规，保证足够的经费和人员。

社区化管理是现代城市的成功管理模式，它倡导服务、参与型的管理思想，引入民间社会组织对社区进行管理。通过城市社区为流动人口提供服务和安全保障，增强其社区意识，引导少数民族流动人口参与社区建设，从而与现代文明发展相协调。北京和上海已经在社区建设上取得了一定的成功。管理过程中，引入法制打击违法犯罪的同时保障少数民族的合法权益。条件成熟，可以对自然形成的少数民族聚落予以行政上的承认，^[12]类似北京海淀区批准“新疆村”。

少数民族的固有组织可以较好地维护民族的自身秩序。民族区域自治中，一般要求利用民族固有组织以维护民族地区稳定。比如，彝族的家支、侗族的房族、瑶族的油锅等。^[13]少数民族流动人口进入城市后，同一民族之间的固有关系依然存在，并且围绕这种关系形成核心人物。比如，北京甘家口一带的“新疆村”，就有“村长”。通过这些少数民族的内部组织，对少数民族流动人口的犯罪进行有效的控制。

国家统计局的数据显示：中国城市化已进入加速发展期，城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。2003年，中国共有建制市660个，其中直辖市4个，副省级城市（计划单列市）15个，地级市267个，县级市374个。同年，中国总人口为12.9亿，其中市镇人口为5.2亿。伴随城市化进程的加快，越来越多的少数民族流动人口进入城市将是一个发展趋势。城市少数民族流动人口犯罪将成为威胁城市治安，妨害民族关系的障碍，我们必须加强这方面的研究与工作，才能促进中国的城市化进程有序化和民族关系的和谐发展。

（本文系2004年7月18～20日在国家民委民族问题研究中心、中山大学主办的“城市化进程中的民族问题”研讨会上的主题发言稿。在这次研讨活动期间，本人被中山大学聘为人类学系兼职教授）

【注释】

[1]刘培芝：《对协调城市民族关系问题的几点思考》，载《民族工作研究》2003年第6期。

[2]周大鸣编著：《都市人类学》，中山大学出版社1997年版，第184～200页。

[3]周竞红：《少数民族流动人口与城市民族工作》，载《民族研究》2001年第4期。

[4]王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第3页。

[5]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

[6]吴大华：《民族法律文化散论》，民族出版社2004年版，第460～479页。

[7]邓行：《少数民族流动人口权益保护初探》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2002年第3期。

[8]周竞红：《少数民族流动人口与城市民族工作》，载《民族研究》2001年第4期。

[9]李伟：《社区：21世纪中国城市犯罪预防的基地》，载《福建公安高等专科学校学报》2003年第2期。

[10]韩敏：《少数民族流动人口与城市民族工作》，载《理论月刊》2003年第12期；邓行：《少数民族流动人口权益保护初探》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2002年第3期。

[11]比如，南方某城市公安机关对一贩卖随身携带的管制刀具的藏族青年进行治安拘留，引发其同伴数十人静坐上访要求放人，后经多方协调，才妥善化解矛盾。刘培芝：《对协调城市民族关系问题的几点思考》，载《民族工作研究》2003年第6期。

[12]城市少数民族聚落的形成，可以因世居、民族工作机关设立、民族教育发展、民族地区政府设立办事机构、特色旅游景点、进城经商等形成。李德洙主编：《都市人类学与边疆城市理论研究》，中国民航出版社1996年版，第307～311页。在我看来，进城少数民族流动人口只要遵守国家政策法律，自然形成民族聚落，都是允许的。

[13]吴大华：《中国少数民族犯罪问题及对策研究——以贵州世居少数民族为视角》，中国社会科学院2004年版，第190～192页。