论农村人口流迁的双重作用及其对策

论农村人口流迁的双重作用及其对策

20世纪80年代以来，特别是90年代初，中国数以千万计的农村剩余劳动力，从贫穷落后的农村地区涌向发达先进的城市和沿海地区，形成庞大的流动人口。对此，人们众说纷纭，莫衷一是。经济学家和人口学家们认为这是工业化和现代化的普遍规律，是市场经济发展的必然趋势，这将会极大地推动中国工业化、城镇化、现代化和城乡改革的进程。但也有人认为这是社会治安状况恶化和交通运输超负荷的根源，产生土地抛荒现象，引起农村劳动力素质下降，有害于人口控制，会引发各种“城市病”，造成社会不稳定，对改革和发展产生不良影响。当代中国的农村人口流迁对经济发展和社会稳定究竟会产生什么影响，是有益还是有害?我们认为，农村人口流迁对经济发展和社会稳定具有双重作用。合理的即有组织、有序、有效的人口流迁，极有益于经济发展和社会稳定;只有不合理的即盲目、无序、无效的人口流迁，才不利于经济发展和社会稳定。

一、农村人口流迁对经济发展的双重作用

1.农村人口流迁是经济发展的强大动力

(1)人口流迁有助于市场经济的运行和发展。市场经济是以市场作为资源配置基本方式的经济形式。包括劳动力市场在内的完整统一的市场体系和包括劳动力在内的生产要素的自由流动，是市场合理配置资源的前提。只有实行人口流动，市场配置资源的作用才能真正发挥，劳动力资源才能流向最有价值的使用方面，社会经济资源才能真正做到合理有效配置，市场经济也才能顺利地运行和发展。中国的人口流动促进了全国统一的劳动力市场的形成，为市场配置资源机制的运转创造了条件，使劳动力在城乡之间的流动和合理配置逐步由市场供求情况来决定有了可能。

(2)人口流迁有利于农村经济的发展。长期以来，农业生产一直处于地少人多、人均自然资源占有量严重不足的条件下，农村人均占有耕地面积仅1亩多，劳均面积也只有3亩多一点，大大低于世界平均数。农村剩余劳动力数量庞大，“隐蔽性”失业问题严重，人地矛盾尖锐，土地经营规模狭小，农业经济效率低下，极大地妨碍农村经济的发展，特别需要加速人口流动。实践证明，人口流动对于转移农村剩余劳动力，减轻农村就业压力，缓解人地矛盾，具有很大的作用。例如，1990年四川省有农村剩余劳动力1600万人，当年跨地区流动的劳动力180万人，约占劳动力富余量的11%，近几年外出的农村劳动力更多。

人口流动、农村剩余劳动力的转移，还能给农村经济的发展带来多方面的好处:一是能够促进非农产业的发展，为农村经济的发展提供新的资金来源，壮大农村经济的实力，加快农村工业化和现代化的进程。中国乡镇企业的异军突起及其巨大的积极作用，就是这方面的明证。不仅农村劳动力向乡镇企业的转移，成为农村的致富之路，而且农村剩余劳动力的输出也成了农村积累资金的重要途径。据初步统计，江苏省响水县1991～1993年通过劳务输出，累计获取资金1.2亿元，相当于全县1993年农业总产值的近l/6。1993年全县农村新办12家企业，其中5家是由在外劳务回乡人员集资兴建的。农村种植业、养殖业的部分投入资金，也有许多来源于在外劳务人员的劳动所得(中国民主建国会中央委员会研究室，1994)。二是人口流动是一所没有围墙、不交学费的市场经济的大学校。农村劳动力外流，能够借地育才，低成本高效率地提高农民各方面的素质，为农村经济发展培养大批急需的人才。农民转到非农产业、流到城镇，能够开阔眼界，更新观念，增长技能。既为流入地区的经济发展作出了贡献，又为家乡的经济起飞在资金、技术、信息和人才上作必要的准备。中国农村许多外流的劳动力，后来成为振兴家乡经济的中坚、乡镇企业的骨干。安徽省蒙城县的2.1万个乡镇企业中，由返乡的外出农民创办的达1.2万个，占总数的57%。

(3)人口流迁促进城镇化和城市经济的发展。由于城市工业化进程的加快和沿海发达地区经济的迅速发展，需要补充大批劳动力，人口流动正适应了这种需要。人口大量流向城镇，扩大了城镇劳动力的来源和商品的市场需求，能够满足城镇经济对劳动力的需要，刺激城镇商品生产和商品流通的发展。人口流动特别是迁移，提高了城镇化率，推动了城镇化的发展。人口的大量流入，会给城镇造成巨大的压力，从而迫使城镇加快住房、交通、通讯、水、电、气等基础设施的建设，促使城镇医疗卫生、文化教育事业的尽快发展。中国深圳经济的腾飞、上海浦东的开发、北京面貌的巨变，没有哪一项成就能够离开外来“民工”的作用。特别是在中国的大中城市，由于居民文化素质和生活水平的提高，人们不愿干脏、累、重、收入低的工作，正是由于有“民工”拾遗补缺，才使城市得以正常运转。流进城市的农村劳动力在市政建设、第三产业、环境卫生、家庭服务等行业中逐步取代城里人，成为这些行业的主力军，为城镇经济的繁荣和发展作出了不可缺少的重大贡献，也给当地居民提供了生活和工作上的许多便利。

(4)人口流迁增加农民的收入，提高农民的生活水平。农村人口的流动，农业剩余劳动力的输出，大幅度地增加了农民的经济收入，成为一部分贫困地区脱贫致富的重要途径。1992年，四川、江西、湖北、湖南、安徽、河南等省外出农民共为各省创造了250亿元劳务收入(骆友生，1994)。江苏省响水县1993年输出民工近4万人，占农村剩余劳动力的40%以上。按每个劳务人员年纯收入2000元计算，全县累计年收入增加约8 000万元，农村人均纯收入增加186元，相当于新开40万亩荒地，新办8个年利润1 000万元的工厂。目前全国外出农民工若按6 000万人、人均年创收1 500元计算，即可为农民增加收入900亿元。

(5)人口流迁加快二元经济向现代化经济的转变。中国是典型的二元经济结构的国家，要实现现代化，就要使二元经济转变为现代化经济，实现这种转变的核心问题则是农村剩余劳动力向非农产业的转移。只有通过人口流动，使农村劳动力大量转向非农产业，才能迅速发展现代经济部门，提高整个国民经济的效率;也只有农业劳动力大量流出，才能促进农业向大生产发展和集约化经营转化。这样，全民的物质文化生活水平才能迅速地提高(吴敬琏，1994)。总而言之，只有人口的合理流动，中国经济才能真正实现现代化。

2.农村人口流迁对经济发展可能产生的不利影响

农村人口流迁促进经济发展是以人口的合理流迁为前提的，如果人口盲目、无序、无效地流迁，则可能给经济发展带来各种消极影响:

(1)人口流迁可能对农村经济发展产生副作用。首先，人口流动可能使农村人才流失，劳动力素质下降。农村流出的大多是年轻力壮、文化程度比较高、技术能力比较强的劳动力。优秀人才外流，农村劳动力老龄化，妇女化，儿童化，或多或少地会对农村经济的发展产生不利影响(辜胜阻，1993)。其次，由于农业生产经营的比较收益较低，种田既辛苦，收入又少，外出打工收入高，还能见世面，因此有些地方出现大批劳动力外出打工，土地撂荒，影响了农业生产的发展。最后，伴随着人口流动的非农化和城镇化的发展，会吸纳部分农村资金，可能在一定程度上减少农业资金的投入，也不利于农业生产的发展。

(2)人口过度流入大城市会带来“城市病”。人口流动和城镇化的国际经验表明，农村人口过量地流入大城市，会产生“城市病”，从而严重影响城市经济的健康发展。“城市病”的具体表现主要有:居住条件恶化、卫生状况极差、社会秩序混乱、交通堵塞、环境污染、疾病流行、贫富两极分化、大片的贫民窟、大量的失业流浪者、过高的犯罪率等。由于农村人口过多、过快、过猛地流入大城市，使中国部分大城市也出现了类似“城市病”的现象。少数大城市已经出现外来人口聚居区，这些外来人口聚居区的生活条件一般不太好。比如，北京一直是缺水城市，由于近年来人口总量不断增加，供水形势日趋严重。在一些外来人口聚居地区，自来水已成滴流。外来人口聚居区普遍存在环境卫生脏、乱、差的问题，严重损害了部分地区的环境质量(孟学农，1994)。这种情况值得我们高度警惕，必须采取有效措施实行疏导和管理，使农村人口有组织、有序、有效地流动，以免“城市病”在中国发生。

(3)人口盲目无序流迁可能会打乱社会经济生活的正常秩序。近几年，中国每年春节前后数以千万计的民工流动，使本来已经超负荷的交通运输更加拥挤不堪，影响了社会经济生活的正常运转，不利于国民经济的健康发展。缺乏信息的盲目流动，还使部分民工徒劳往返，遭受很大损失。在某些城镇的流动人口中，无照经营、偷漏税甚至暴力抗税，以及生产假冒伪劣商品问题严重。1993年北京外来人口中发生暴力抗税案件11起，甚至发生税务人员被打伤、执勤车辆被捣毁的严重事件。有些地区的外来人口已形成犯罪团伙、帮派势力。据北京市丰台区调查，由外来人口经营的368种服装商标，90%以上是假冒的。人口流动还增加计划生育工作的困难，不利于人口控制。

二、人口流迁对社会稳定的双重作用

人口流迁的合理与不合理对社会稳定也有双重作用，并间接地对经济发展产生积极或消极影响。

1.人口流迁有助于保持社会稳定

(1)合理的人口流迁能够促进经济发展，为社会稳定提供坚实的物质基础。经济的持续发展和人民生活水平的不断提高，是保持社会稳定的经济基础。如果经济持续衰退，人民生活水平不断下降，必然引起广大群众的强烈不满，产生严重的社会冲突，甚至可能酿成剧烈的社会动乱。人口流迁促进经济发展，经济发展有助于社会稳定，社会稳定又有利于经济发展，合理的人口流迁能够形成这种良性循环。

(2)合理的人口流迁能够有效地解决农村剩余劳动力这个具有爆炸性的社会问题，为社会稳定消除隐患。中国农村存在数以亿计的剩余劳动力，如何使这些劳动力顺利地转移出去，是中国现代化面临的最艰巨的任务，已成当务之急。农业是国民经济的基础，农民问题是中国社会的最大问题。如果农业不稳，农民问题不能妥善解决，社会必然也不稳。假若不能实现农村剩余劳动力的有效转移，势必严重影响农村经济的发展，滞缓农业现代化的进程，使农业劳动生产率低下，人地矛盾更加尖锐，农民生活更为清苦，结果必将动摇农业这个基础，引起占全国总人口80%的农民的不满。这是极其危险的经济政治局面，会给社会稳定带来灾难性后果。只有通过合理的人口流动，才能有效地转移农村剩余劳动力，为保持中国的社会稳定消除最大的隐患。

2.人口流迁可能给社会稳定带来不良影响

(1)盲目无序的人口流迁会使社会治安状况恶化。据有关部门提供的资料，中国一些地方的社会治安状况不太好。首先，犯罪率呈上升趋势。全国刑事犯罪案件1982年是50多万起，1992年是154万起，1993年已达161万起。这些治安问题同人口流动的盲目性，特别是社会管理机制不健全有很大关系。根据对刑事犯罪的统计，广东流动人口犯罪占总犯罪率的80%，是全国最高的，而且大案基本上是流动人口所为，上海约占总犯罪率的70%。流动人口犯罪越来越突出，严重影响社会治安，成为一个不容忽视的问题(牟新生，1994)。

(2)盲目无序的人口流迁会影响城镇的社会生活安定，会产生影响城镇社会稳定的不利因素。如使城镇基础设施不堪重负、住房更加紧张、乱搭乱盖、挤占街道现象严重、环境卫生状况恶化，不仅民工的衣、食、住、行得不到保障，而且严重影响城市居民的正常生活，引起市民的不满，加剧市民与“流民”的对立情绪，形成不安定因素，引发社会成员之间的冲突。

上述副作用与中国经济管理制度不完善，对流动人口的疏导、管理不够有关。通过制度创新，加强疏导、管理，使人口流迁走向合理化，人口流迁的副作用会大大减少。

三、农村人口合理流迁的对策

实现中国农村人口的合理流迁，我们认为应采取以下对策。

1.走以农村城镇化为主的农村人口多向分流的道路

在强调多向分流的前提下，以农村城镇化、工业化、非农化作为安置农村剩余劳动力的主渠道。这里可以设想以下六条渠道:(1)通过增加土地复种指数，发展生态农业、立体农业、精细农业，增加劳动和资金的投入，提高土地生产率。(2)通过改造低产田，加强农田水利建设，将一部分农业劳动力转移到农业基础设施和整治国土的建设中去。(3)通过进一步推进农村非农化，特别是加强以农业产前、产中、产后服务为特征的农村第三产业的发展，将一部分劳动力就地转移到非农产业中去。(4)通过农村城镇化，推进农村劳动力向小城市、县城和中心镇转移，使农村工业化与城镇化同步发展。(5)建立大城市劳动力市场调节体系，引导农村剩余劳动力向大城市有序流动，以补充大城市某些就业岗位的空缺。(6)通过政府和民间多种渠道，开拓国际劳务市场，扩大劳务输出。

2.采取“离土又离乡、进厂又进城”的工业化和城镇化同步发展的方式

目前，在农村城镇化与非农化问题上有两种意见:一是主张城镇化必须与非农化协调一致。这种观点认为城镇是现代非农产业的地域载体，城镇化必须以非农化为基础。非农化在一段时间内必须走向城镇化，离开了城镇化的非农化在一定条件下对社会经济发展是不利的。另一种观点认为，中国农村的非农化不一定要与城镇化结合，可以走无城镇化的工业化、非农化道路。这种观点的理论依据是:(1)西方发达国家已出现了城市人口向非都市地区扩散的郊外化和逆城市化运动，已经由人口集中走向人口分散，中国可以直接将农村剩余劳动力就地安置，不必再走发达国家所走过的弯路。(2)国际经验表明:人口的城镇化会带来“城市病”，中国应力图避免“城市病”，走无城市化的工业化道路。(3)拉丁美洲一些国家虽然有较高的城市化水平，但经济发展水平并不高。农村人口大量地流入城市，不仅使其农业的发展受到影响，而且在城市形成了大量的贫民窟和非正规部门。城镇化的高速发展，并没有带来经济的现代化。(4)中国中心城市对人口的吸纳能力非常有限，一些城市对现有人口都不堪重负，因此，中国必须通过“离土不离乡”的乡镇企业，来控制农村剩余劳动力向城市的迁移。

笔者是第一种观点的持有者，主张中国农村非农化向一定的地理区位适当集中，扭转目前城镇化严重滞后的局面，以保证非农化同城镇化的相对同步协调发展。其理由是:(1)西方发达国家走过了一条人口分散—集中—再分散的城市化道路。但这种人口的再分散并不意味着经济的再分散，且第三阶段的分散并不等于第一阶段的分散。发达国家的再分散是建立在通讯和交通高度发达基础上的，而且非农产业的现代化水平很高。虽然一部分工业在向非都市地区扩散，但从整体上看，其非农产业仍处于集中态势。不走弯路的理论主张实际上是一种超阶段论，而这种超阶段实践将会付出巨大代价。(2)发达国家在城市化初期确实出现过许多“城市病”，但随着社会经济的发展，这些“城市病”有缓和的趋势。中国大城市处于饱和状况也是事实，但我们可以通过加快城市建设(建新城区)来推进农村人口向城镇的转移。(3)20世纪70年代和80年代的分散的农村工业化只是一种合理的过渡模式，不应作为目标模式。中国农村工业化、非农化的目标模式是要逐步向城镇化发展。应该看到，“离土不离乡，进厂不进城”的分散的工业化道路在苏南这些交通发达、小城镇密集地区是合理的，这种道路在经济发展的初期也有其历史必然性。但也应看到，分散的工业化道路在生态环境、耕地资源和经济效益方面付出了巨大代价。有关研究表明，由于乡镇企业过于分散，用地规模增加了1/3，能源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20%～30%，行政管理费用增加了80%，人力资源增加了1%～2%，最终表现为资金利润率比相对集中降低20%左右，并对农业规模经济和集镇建设造成空间上的困难。(4)非农产业不同于农业的根本性特点是，农业可以分散，非农产业、特别是现代非农产业需要集中。空间上的集中会产生规模经济和集聚效益，而非农产业和人口向一定的空间范围的集中就形成了城镇化。

3.设置“门槛”以调节流量和流速，实行渐进式转移

对于中国的大城市，既不能堵住农民进城，也不能“打开城门”让农民完全自由地流入，而应设置一些“门槛”条件，调节农民进城的流量和流速。

第一，采用经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的社会综合方案，以保证人口向大城市的有序流动。(1)经济导向。农村人口城镇化面临的最大约束是资金。实行经济导向就是要鼓励进城的农民到城市投资。(2)人口素质导向。应优先让有较高文化程度的农民和具有从事非农产业经验的农民进城。(3)社会规范导向。例如，限制违背计划生育政策的人进城，可以有效地鼓励农村居民节制生育，把人口城镇化同人口控制结合起来，限制有犯罪前科者进城，有利于城乡社会秩序的好转。实施上述综合方案，既可以解决目前城镇化所面临的困难，也可以推进农村人口的现代化乃至整个社会的现代化，可谓一举多得。

第二，要逐步淡化城市偏向。政府所制定的投资、税收、价格、社会福利等政策，在城市和农村之间要逐步消除现存的城乡壁垒，淡化城市偏向。

第三，通过上岗前的职业教育，提高转移劳动力的素质，以满足农民城市化的需要。

第四，通过一系列过渡环节，实行分阶段的渐进式转移。农村剩余劳动力的转移过程需要相当长的时间，需要经过几个步骤。在地域范围内，可以让农民先在村办企业兼业，然后到镇，再到小城市，后到中等城市乃至大城市就业。在产业范围内，可设想农民先在传统手工业就业，然后再到现代化的非农产业就业。这种渐进性的转移过程，意味着农村劳动力有一个由兼业化到专业化的过程，农村非农产业有一个由分散到集中、由小到大的过程，农民生活方式有一个由农村文明向城市文明过渡的过程。作为农村劳动力转移的目标模式，农村剩余劳动力必须实行彻底的转化:居住地由农村到城镇，身份由农民到市镇居民，职业上由兼业式的两栖人口到专门从事非农产业，且离土又离乡的非农产业劳动者。但这一过程需要一系列过渡模式。

4.加强政府宏观调控，减少人口流动的盲目性

在利用市场机制配置现存的丰富的农村劳动力资源的过程中，政府必须加强宏观调控，提高农村剩余劳动力转移与流动的组织化程度，把分散的农户同统一有序的劳动力市场有机地联成一体，减少人口流动的盲目性，保证劳动力转移的有序性。

根据中国农村和城镇的流动人口现状，迫切需要从以下几个方面入手加强劳动力市场体系和宏观调控体系建设:

第一，大力发展多种形式的职业介绍机构。要让官办和民办的各类中介组织充分发挥作用，开展信息、培训、咨询、职业介绍等系列化服务，使分散的小农户同大市场联结起来。

第二，逐步推进市场信息网络建设。在着力抓好地区性、区域性农村剩余劳动力市场建设的同时，要促进全国统一市场的形成，建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心。

第三，加快市场规则的建设。要防止市场垄断、歧视、非公正交易、侵犯自主交易权利和人身权利、契约权利等不正当行为。

第四，加快农村剩余劳动力宏观调控体系的建设。加强政府对市场的预测、规划、调控、立法、监督，使劳动力转移走向制度化、规范化。

第五，对跨区域农村剩余劳动力的流量、流速、流时、流向开展预测工作，运用宏观调控手段进行预告和疏导，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。

第六，发展城市的民间房地产业，提供大量价格低廉、适于农民居住的房屋，为农村剩余劳动力转移创造良好的环境。

参考文献

中国民主建国会中央委员会研究室．跨世纪的工程．北京:民主与建设出版社，1994:143．

辜胜阻．非农化及城镇化理论与实践．武汉:武汉大学出版社，1993．

(原载《中国人口科学》1995年第4期，英文稿发表于Chinese Journal of Population Science，Volume 8.Number1，1996，与辜胜阻教授合著)