城市少数民族工作的难点及对策——重庆市为例

城市少数民族工作的难点及对策——重庆市为例

张　牛

民族是一个长时间存在的社会历史现象，只要有民族存在就会有民族问题。实践表明，民族问题往往与各类社会矛盾交织在一起，处理得好，对民族团结、社会稳定、经济发展有推动作用；处理得不好，影响社会安定、民族关系甚至危及党的执政基础。特别是与城市发展相联系的城市民族工作，随着我国城市化进程的加快，已经成为民族工作中十分敏感和重要的组成部分。

一、重庆市城市民族工作的现状

重庆是一个多民族的城市，全市有少数民族54个，散居少数民族人口14.36万，主要有回族、蒙古族、满族、朝鲜族、藏族、土家族、苗族等。主城六区（渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸区）少数民族人口22080人，其中渝中区有37个少数民族，共4900多人；沙坪坝区有45个少数民族，共6680多人。在信奉伊斯兰教的10个少数民族中，除乌孜别克族外，其余9个少数民族在重庆市主城区均有分布。

总的来看，重庆市城市少数民族具有民族成分多，社会层次高，代表人士联系广，人员分布大且流动性频繁等特点，由此也决定了城市民族工作的特殊性、示范性和动态性。充分认识城市民族工作的特点和规律，是进一步做好城市民族工作的前提。

近几年来，重庆市各级党委、政府认真贯彻实施国务院《城市民族工作条例》和《重庆市散居少数民族权益保障条例》，注意发现各种矛盾，及时、正确处理突发事件，注重协调各民族关系，努力维护民族团结，促进了城市民族团结进步事业的发展，取得了较好的效果。主要体现在：

1.少数民族政治权利得到充分保障

人事安排是少数民族政治权利得到保障的重要体现之一。重庆市各地区、单位在进行人事安排时，比较注重少数民族人士的代表性问题。如重庆市沙坪坝区安排有二位少数民族干部担任区级领导职务，四人担任处级领导职务。荣昌县有少数民族干部37人，其中，有四人担任镇和部门领导。同时，荣昌县人大、政协在换届、调整时，都十分注意少数民族干部的政治安排。

在注意保障城市少数民族的政治平等权利的同时，各地区、各单位还加强了少数民族干部培养、任用和交流。近几年来，重庆市委派了大批干部和科技工作者到民族地区及少数民族工作任务重的区县挂职，其中就有相当数量的少数民族干部。同时，重庆市还从少数民族地区选调了一批干部到市级部门任职，对推动城市民族工作起到了重要作用。

2.少数民族经济、文化教育事业有所发展

重庆市主城区现有民族中学（西藏中学）、重庆民族职业中学、精一民族小学等民族学校，此外还有具有一定规模的与少数民族密切相关的企业。这些民族学校和企业，都是在党和政府的支持和关注下发展起来的。如荣昌县民族实业有限公司80年代由几万元起家，发展到员工30多人，资产1000多万元，包括有运输部、实业部、清真宰牲场等，为当地经济社会发展作出了重要贡献。

3.少数民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重

尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，注意维护少数民族群众合法权益，是处理好民族关系的重要环节。重庆市对少数民族风俗习惯历来比较尊重，例如：尊重回族等少数民族的土葬习俗，在保护回民公墓等方面做了许多工作。为满足穆斯林群众清真牛羊肉供应，市政府还专门投入300万元，建立了三个清真宰牲场，用于解决清真牛羊宰牲的困难。同时，各地区、各单位对少数民族重大节日都非常重视，一些单位如西南师范大学将11月20日定为“民族团结日”，届时开展各种活动，已坚持20多年。重庆医科大学将3月10日定为“少数民族活动日”，每年紧紧围绕党和国家中心工作和学校发展大局，开展《崇尚科学 破除迷信 反对邪教 健康长寿》、《民族团结是一家 和谐社会靠大家》等鲜明主题的活动，已坚持16年，受到师生员工一致好评。

4.少数民族生活得到照顾

重庆市有关方面依照法律法规对少数民族实行了特殊照顾，如按照重财行〔1994〕103号文，对回、维吾尔、东乡族等食清真饮食的少数民族职工给予每月14元的伙食补助，对城市少数民族考生在高招时给予适当（加分）的照顾等。

同时，一些地区还在探索城市少数民族社区服务路子，保障城市少数民族流动人口的合法权益等方面做了大量的工作，对促进重庆市城市民族工作和民族团结进步，对全市的经济社会发展起到了十分重要的作用。

二、城市民族工作存在的主要问题及原因

1.一些干部对城市民族工作重要性认识不足

鉴于重庆城市少数民族呈散居性的特点，城市民族工作在有的地方被有意无意地忽视。如有的民族工作干部联系民族同胞比较少，情况也不大熟悉，有的甚至还很不了解。有的干部认为，城市民族成分多，又较为分散，情况复杂，工作天然就不好搞。甚至认为搞得好是特例，搞不好情有可原。还有人认为民族工作抓分散的不如抓聚居的，聚居问题集中，容易把握，容易出成绩；分散的民族工作零零星星，见不到什么成效。甚至个别地区的统战干部还说出这样的话：“猪肉营养丰富，有的少数民族不吃猪肉是缺乏科学知识的表现，要加强对少数民族这方面的教育”等等，由此造成对城市民族工作重视不够，工作力度不够，措施不力。

2.城市少数民族流动人口管理工作存在缺陷和空当

社会经济发展、西部大开发的机遇，使得重庆市少数民族流动人口呈逐年上升之势。少数民族人口的流动，给城市带来新的变化，加速了各民族文化交流，推动了城市经济进步。但也由于各民族文化的差异和冲突、流动人员总体素质较差、对城市管理不熟悉以及一些地方政府重管理轻服务、对流动人口的管理责任不明、主次不分、任务不清和粗暴管理等原因，引起了一些新的矛盾和问题。

整体上看，少数民族流动人口在城市中处于社会的底层，生活质量很低，不能充分就业，对其法律方面的保障也非常不足，成为事实上的弱势群体。

也有个别不法商贩与少数民族中的闲杂人员混杂一起，打着经商的旗号，从事违法犯罪活动，如从事“制假”、“贩假”等非法经营，以及“盗窃”、“抢劫”、“抢夺”等，给城市的工商、税务、社会治安造成极大的压力，影响到社会稳定。

3.法律法规不够完善

改革开放以来，重庆市基本形成了以贯彻宪法、法律、行政法规、地方性法规为主，辅以政府规定等行政措施的城市民族法制框架。但也存在明显缺陷：第一，对城市少数民族权益的保障在法律条文上比较分散，还不成系统。第二，法律法规对城市少数民族权益的保障都是从原则上规定，缺乏具体的操作性。如《城市民族工作条例》、《重庆市散居少数民族权益保障条例》中使用“应当……”、“可以……”、“适当照顾”等主观性较强的概念比较多，缺乏客观的可操作性的标准。第三，对城市少数民族的界定及适用范围不明确。如流动少数民族人员的权益是否应该纳入条例保障，至今还比较模糊。第四，计划经济体制下制定的《城市民族工作条例》随着市场经济体制的建立和完善，原先的一些保护和扶持对象，已经失效或消失。如许多原有的国营清真企业改制转行，已不复存在。

4.管理协调机制面临挑战

各方协调、共同管理是城市民族工作突出特征之一。但在这方面的工作还有所不足，表现在组织机构不够健全、运行机制不够完善和合理、工作方法不够创新等。

社区理应是城市民族工作的基层组织，但目前重庆各社区尚未设立民族管理机构，造成民族问题反映不灵或处理不及时。

一些部门成员只从自身部门职能出发做工作，忽略了维护民族团结的基本任务。协调民族关系是民族工作部门的主要职能，但少数民族成员分布在各单位各行业，即使城市少数民族流动人口，其所从事的职业亦有所不同，分属不同部门管理，有的还归多个部门管理。如从事商贸活动的少数民族成员，要服从工商、城市、税务、交通、公安、卫生等多部门的管理，而且这些管理又是在不同职能与不同层面上进行，每一部门都只能处理自己职权内的那部分。任一环节处理不当，都会影响到民族关系。

平行协调与被动协调突出。平行协调指的是平行部门之间的协调。民宗部门不是其他部门的领导机关，因此在协调中常处于被动的地位。被动协调是指事情已经陷入僵局，在难以处置的情况下才让民宗部门参与或介入的协调。在少数民族心目中，民族宗教事务委员会是维护其合法权益的，有事常提出找民宗委解决。政府执法部门在此情形下也希望民宗委能出面协调。由此民宗委常常是处于被动地位。

三、关于进一步做好城市民族工作的建议

以指导、协调、服务为核心的城市民族工作，是构建和谐社会的重要环节，涉及的方面和部门很多，可以说是一个复杂而庞大的系统工程。处理任何矛盾，都有一个抓“牛鼻子”的问题。“牛鼻子”抓住了，困难和问题就迎刃而解，反之，可能花了大力气，仍不能解决矛盾和问题。为进一步做好城市民族工作，我们提出如下建议：

1.加强党的民族政策的宣传

实践证明，正确的认识是做好工作的前导，而正确的认识又来自于对党的政策的正确理解。认识正确，城市民族工作就可能做得有声有色，相反，工作就会停滞不前、步履维艰。因此，为提高各级领导和人民群众对民族工作重要性的认识，首先应加强马克思主义民族观和党的民族政策的宣传和教育。

——在政府机关和企事业单位定期举办民族常识讲座，在城市各类学校特别是中小学开设民族常识课，将国家和本地出台的少数民族政策法规收集整理印制成册，赠送到机关、街道、社区、学校、少数民族代表人士等单位和个人。适当时可在商业中心地区开展维护民族团结宣传活动，对全体市民进行“三个离不开”的教育。

——在电视、报纸等媒体开设专栏、专刊，对广大公众开展民族团结、各民族共同发展的宣传，使全社会形成支持、关心和尊重少数民族，保护少数民族合法权益的良好风尚。

——由市统战部、民宗委发文，在各级党校进修班、民族干部培训班中，将民族团结进步课程列入必修的教学内容。

——每年确定一个月（如6月份）为“民族团结进步月”，届时开展各种活动，使民族团结进步观念深入人心。每四年召开一次民族团结进步模范表彰会，对在民族工作中做出重大贡献的单位（含社区）和个人予以表彰，被表彰的个人享受市劳动模范待遇。

2.设立城市民族工作领导小组

城市民族工作这个庞大的系统工程能否有效地运行，指挥所的设置至关重要。依据上海、南京等地的经验，中心城市应成立民族工作领导小组。这个小组由市委组织部、统战部、市民宗委、市公安局、工商局、税务局等涉及民族管理协调工作的相关部门组成，小组的主要负责人由市分管民族工作的市委常委和副市长担任，小组的具体成员是各地区及相关部门的“一把手”，小组办公室设在市民宗委，由市民宗委主任担任办公室主任。如此，可有效改善平行协调的被动状况，形成党政领导重视、各单位积极参与、各司其职、相互协调的城市民族工作新格局。小组实行议事制度，每年议事1—2次。特殊情况下可随时召开协调会。

3.成立城市少数民族联谊会

经验表明，充分发挥少数民族代表人士的作用，是搞好城市民族工作的重要环节。少数民族联谊会是党和政府联系少数民族的桥梁和纽带，又是党和政府民族工作的助手，是少数民族自我管理自我教育的好形式，可以起到党政部门难以起到的作用。例如每当发生民族纠纷时，由本民族的代表人士出面做工作，比汉族干部做工作可以收到更好的效果，因为他们最了解本民族成员的性格、特点、心态和要求，更容易将工作做到当事人的心坎上，也就能更有效地解决问题。

为此，各城市特别是中心城市应该成立市级“城市少数民族联谊会”。这个联谊会是由各民族中有影响的代表人士组成的以增进民族团结、促进各民族共同进步共同繁荣为宗旨的民间社团组织，具有统战性、群众性、联谊交友性的特点，其基本社会功能是：

（1）举办联谊活动，畅叙民族情谊，以进一步增强民族团结；

（2）进行党的民族政策法规宣传和教育；

（3）组织民族节日活动；

（4）组织各民族的文化交流；

（5）协调民族关系。

联谊会定期开展活动，并指导区县（市）及高校、大型企业的少数民族联谊会的工作，由此形成城市少数民族联谊网络。

4.构建民族工作四级网络

构建这个网络的基本原则是:

（1）将城市民族工作的重点放到基层；

（2）用制度等方式加强政府与少数民族之间、政府与少数民族民间社团之间、政府内涉及民族管理各相关部门之间的相互联系；

（3）实现城市民族管理网络化与社会化。

这个网络的组织形式是：

市民族宗教事务委员会→区民族宗教处→街道民族宗教科→社区民族宗教办公室

——社区民族工作的主要内容是：

（1）宣传贯彻落实党的民族政策，进行“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族相互离不开”的教育，促进民族团结；

（2）开展增强民族团结进步的活动，增进各民族之间的了解；

（3）将少数民族的优秀文化纳入社区文化，丰富社区文化活动内容；

（5）帮助少数民族成员解决具体困难。

——在实际操作中，街道民族宗教科可与社区管理科实行两块牌子一套人马，但社区则应由一名负责人分管民族工作，并由专职（或兼职）的民族工作者负责民族宗教办公室的工作。

——在少数民族相对集中的主城各区、高等院校、各大企业、机关建立由多民族成员组成的“少数民族联谊会”（或民族团结促进会）等组织。

——设立民族信息网页，实现民族管理网络化。网络化可以使少数民族的基本情况、变动情况、需要解决的问题、突发事件等迅速地、准确地、敏捷地反映，以便相关部门及时进行处理。

5.健全和完善法律法规

——各地尽快出台《城市民族工作条例》，以及与此相配套的少数民族流动经商人员管理条例、少数民族进城务工人员管理条例等法规。在法规中应有违法惩治的条款，以增强法规的操作性和有效性，使管理协调工作有法可依、有章可循。同时，还应该制定相应的制度加强监督。

——制定适合新形势下民族工作的规范性文件，指导基层开展工作。如，制定《〈城市民族工作条例〉实施办法》，《关于加强民族工作的意见》、《民族工作细则》等，将民族工作纳入法制化轨道，使基层工作人员有章可循，便于操作。

6.建立健全民族工作的若干制度

这些制度至少有：

（1）民族工作领导小组成员单位的例会与协作会议制度；

（2）社区民族工作目标考核制度；

（3）统战部、民宗委与少数民族民间组织（如民族联谊会）的联系制度；

（4）党委、政府与少数民族代表人士联系制度；

（5）党委、政府对城市少数民族贫困人口扶持制度；

（6）社区与少数民族流动经商人员联系制度。

7.加强对少数民族流动人口的服务和管理

对少数民族流动人口，不能简单地当作一般的流动人口看待，要注重其特殊性，对其民族生活习惯和宗教信仰，应当充分尊重。

——加强流出地与流入地城市政府间的有效协调与合作，特别是两地公安机关的协作，共同做好工作。据了解，目前一些民族工作任务重的内地城市采用聘请民族聚居地公安部门来本地城市协助工作的办法，以加强对流入地少数民族人员的管理与服务，实践证明是行之有效的办法，建议借鉴效仿。

——对临时性流入城市从事经商、打工的少数民族成员的管理协调工作，可采用两种方式：一是在主城各区设立少数民族联系点，加强和他们的联系；二是与流出地实现对接。即发现临时性成批来渝经商、打工的少数民族成员，可与流出地的相关机构联系，了解其基本情况，针对具体情况予以处理。

——在主城各区专设二、三个地段，为少数民族流动人口经商的地段。