西部开发之刑事法治问题研究

西部开发之刑事法治问题研究

西部开发是一项宏伟的系统工程。解决西部问题，不仅仅是区域经济发展问题，还包括民族团结问题和政治社会稳定问题。社会政治稳定是西部开发顺利进行的前提和保障。因此，本文拟对西部开发中常见犯罪的惩治与防范进行探讨性研究，提出相关刑事对策，以期对西部开发之刑事法治建设有所裨益。

一、西部开发之法治选择与犯罪原因分析

西部开发不只是经济的开发，而是社会的全面互动和协调发展。法律制度是决定和保证经济长期稳定协调发展和社会稳定的基础性力量，是根除观念滞后的关键。

（一）西部开发之法治选择

我们认为，西部开发必须选择法治建设主要是基于以下一些理由：其一，加强法治建设是西部开发顺利进行的重要保障。如同波斯纳之说，经济发展如果离开了法治化的轨道，就会因一时的表面繁荣而走向崩溃的深渊。^[1]西部开发作为一项系统工程，不仅要求在经济上取得显著的开发成效，而且在民主政治、法制建设、公民素质、民族繁荣和周边关系等诸多方面要求有一个长足的进展。健全完善的法制体系和公正合理的法律程序是西部经济发展的重要保障。其二，加强法治建设是健全和完善我国法制体系的需要。自党的十一届三中全会以来，我国已经形成了一个以宪法为核心、以基本法为框架的较为健全的社会主义法律体系。这些法律为我国经济发展和政治稳定起到了重要的保障作用。但毋庸讳言，相当一部分的法律法规制定时间较早，不能适应经济的迅速发展和社会形势的变化。对此问题，已经引起理论界和实务界的诸多研究与探讨。^[2]在立法方面，必须使现有法律适应社会经济发展而立、改、废，健全固有的法律体系；在司法方面，必须顺应西部省情公正执法、培植西部的法治意识。

同时，从国内和国外经济发展的比较来看，法治建设是西部经济发展的前提和基础。东部经济的高速发展对西部开发具有深刻启示：改革开放以来，中国东部地区经济的高速发展（甚至可以形容为“腾飞”）不能不归功于两个因素——一是优惠经济政策的引导，一是完备法制的保障。以广东省为例，系列开发法规为经济的发展营造了良好的法治环境。法治经济取得了显著的成效：地区吸收投资比重由“五五”末的45.6%，迅速上升到“六五”末的52.8%，“七五”末的58.1%和“八五”末的62%。^[3]西部要发展，必须形成市场观念，建立市场经济体制。市场经济是法治经济，需要完备的法律制度作为保障。借鉴国外开发落后地区的经验，法治建设亦为西部开发所必需。一国在经济发展的过程中必然存在有先有后的地域不平衡现象。这一点非独中国特有。许多国家在开发落后地区（欠发达地区）的进程中积累了许多有益的经验，其中最为重要的一条是：制定相关法律制度，为开发提供坚强有力的法治保障。如美国的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》（1933）、联邦德国的《联邦区域规划法》（1965）、《投资补贴法》（1969），英国的《特区法案》（1934）、《工业分布法》（1945），日本的《山村振兴法》和《工业再配置促进法》等。这些法律都先后为该国欠发达地区的开发和发展提供了坚实的保障，达到了立法的初衷。立足于我国西部开发的具体国情，借鉴国外的先进立法经验和立法技术，我们认为，西部开发必须坚持经济发展与法治建设同步进行，甚至需要强调法治先行的地位，以便为西部发展营造良好的社会环境。

（二）西部开发中犯罪原因之分析

西部开发中，影响社会稳定乃至诱发犯罪的诸因素包括：

第一，体制转换导致的社会价值观念、道德体系变迁。西部社会限于地理环境的制约，长期处于贫穷、落后、闭塞的境地，许多地方计划经济体制根深蒂固，人治观念盛行。在向市场经济形态的转换中，城市化进程加快，旧有价值观念、社会道德体系遭到破坏，继起的是一个无序的过渡期。一段时期内，旧社会道德规范失律，新道德伦理观念尚未建立。各种思想观念流行，人们多元的价值观念冲突在失范状态下可能导致越轨行为甚至犯罪行为的产生。

第二，人治观念的盛行和腐败的泛滥。西部长期处于计划经济形态控制下，人治观念深入人心，人们在处理事务、解决纠纷时都诉求于政策力量，对法制存在排斥心理。人治观念和非讼心理的形成导致西部法治观念难以生成。西部腐败现象具有不同于东部的特征，且较东部具有更为严重的危害性。腐败在西部不再是一个表层现象，也不局限于道德范畴。西部开发中，腐败成为一种体制性腐败。在巨大的利益驱动下，将导致一大批党政干部陷入腐败浊流，借“开发”之机行腐败之实。这一点应引起党和政府的高度重视。

第三，西部开发中蕴含的巨大商机是激发贪利性违法犯罪滋生的原因之一。改革开放以来，我国采取的是一种“向东倾斜、梯度推进”的非均衡发展战略。^[4]在“梯度推进”非均衡战略指导下，各类投资向东部倾斜，中西部地区投资逐年减少：“六五”时期（1981—1985年），东部地区国有单位基本建设投资占全国国有单位基本建设投资比重达47.7%，比“五五”计划时期上升5.5%，“七五”计划时期（1986—1990年）上升到52%，“八五”计划时期进一步上升到55%。1995年，东、中、西部地区投资比重为55.4%、24.26%、14.42%，东部地区为西部地区3.84倍。^[5]西部大开发的方针政策制定后，投资倾斜力度势必加大对这片曾经荒芜的土地的资金注入。开发中蕴含的巨大商机诱惑的不仅仅是“唯利是图”的合法商人，而且许多不良因素势将诱发贪利性违法犯罪的产生。

第四，西部开发涵盖广西、贵州、云南等10省市区。民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区显著特点之一。民族关系问题是西部地区最敏感的社会政治问题之一。随着东西部发展差距的不断扩大，西部地区群众心理失衡加剧，加之民族风俗民情多样化问题处置不当，旧社会遗留问题的存在和国外敌对势力的煽动，都可能引发新的民族矛盾，带来民族纠纷，产生社会不稳定因素。

第五，西部大开发过程中，随着公路、铁路、民航、水利、电力等大批基础设施重大骨干工程项目的上马，农业结构要调整优化，工业要加快调整改组和改造步伐，旅游业等第三产业要大力发展。昔日“孔雀东南飞”，今朝“孔雀西部飞”、“民工家乡回”。庞大的“经商潮”、“民工潮”形成巨大的人口流动，流动人口给社会各方面造成巨大的压力，引发系列危机。如不妥善处置，势将产生违法行为乃至犯罪，危及社会治安。

二、适应开发进程，有力打击各类犯罪

犯罪是社会的肿瘤。西部开发中产生的大量违法犯罪势将严重危害开发的顺利进行。这些违法犯罪主要表现在以下这些领域：基础设施建设、资金运用、生态环境保护、知识产权保护和国家安全等。为此，我们必须针对开发中常见的不同犯罪，正确而合理地运用刑罚，予以有力惩治。

（一）严厉打击基础设施建设领域的多发犯罪

中国有句俗谚：要想富，先修路。实际上，这反映的是经济发展必须以基础设施建设为龙头。基础设施是地区经济发展的“瓶颈”，理应成为地方政府投资建设的重点。当前，发生在基础设施建设领域的犯罪数不胜数，“豆腐渣”工程垮掉的不仅仅是工程本身，还有决定工程上马和招投标的官员。震惊中外的重庆市綦江虹桥垮塌惨案便是一起典型的官员收受贿赂导致工程质量不合格的案件。^[6]中国刑法典在基础设施建设领域确立的罪名包括：工程重大安全事故罪、教育设施重大安全事故罪、重大责任事故罪、非法转让、倒卖土地使用权罪、串通投标罪等。围绕这些罪名，可能涉及的还有官员的贪污受贿等腐败行为。对此，中国刑法典专门设立专章即第八章“贪污贿赂罪”加以惩治和防范。基础设施建设领域的犯罪危害的是西部开发的基石和“瓶颈”，必须严厉打击方能有效保证开发的顺利进行。

（二）刑法应介入开发资金运用的规范

当前，在加大西部开发力度的大趋势下，西部经济启动基金匮缺。资金不足成为制约西部发展的瓶颈。在力倡西部开发的今天，必须营造良好的投资环境以拓广投资渠道、规范资金去向。西部经济发展条件先天不足，目前国内外投资资金的注入只会着眼于长远的战略考虑，短期行为难以获得高额回报。只有通过完善投资立法，营造一个稳定的法治环境，消除地域间的壁垒，确保国内外资金安全，才能吸引和调动人们去西部“冒险”。对于拓宽投资渠道，主要是依靠经济法的推动作用；对于规范资金运用，便需要刑法的介入以确保资金的有效运用。

目前，西部开发中涉及资金运用的犯罪主要是资金的挪用和侵占。以扶贫资金的挪用为例，它是以有限的财力、物力解决群众温饱，各级政府不得侵占、挪用。然而，在西部部分省区，“吃财政饭”严重，普遍存在挪用扶贫资金发放工资的现象，甚至个别地方挪用扶贫资金大兴土木、超标购车等。国家政策倾斜过程中，大量的政府资金投入会由政府运作，尽管存在《招标投标法》可以规范，《政府采购法》也在拟定之中，但对政府官员利用政府采购贪污和挪用建设资金不能起到足够的威慑作用。中国刑法典对贪利性犯罪规定了职务侵占罪、挪用资金罪和挪用特定款物罪；针对国家工作人员的特殊身份，中国刑法典特设“贪污贿赂罪”一章（包括15条12个罪名），以强化对国家工作人员利用职务便利侵占、挪用国家资财的行为的打击与防范。

（三）加强生态环境保护领域的刑法保护

从西部十省市自治区面临的情况来看，西部开发必须采取三大战略：知识战略、人才资本开发战略和可持续发展战略。可持续发展是一种“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”的战略，是本世纪四大挑战之一。^[7]从西部开发的现状看来，资源浪费、环境破坏现象不断发生，水土流失严重，土地荒漠化加剧，矿产资源掠夺性开采，物种生存条件恶化，教训十分深刻。中国国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，强调必须加强生态环境保护和建设，要求采取“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”等政策措施，推进西部开发。对于西部开发中严重破坏生态环境的犯罪，应当合理运用现行刑法典，做好各项环境保护法和环境保护政策的后盾。

中国现行刑法典第6章第6节“破坏环境资源保护罪”以8条共规定14个罪名。诸如重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪规定严重污染环境的行为构成刑事犯罪，形成对环境污染犯罪的有力保护；非法占用耕地罪规定滥占耕地、造成耕地大量毁坏的行为构成犯罪；非法采矿罪和破坏性采矿罪要求对开发中违反矿产资源法规无证开采和破坏性开采造成资源严重破坏的行为追究刑事责任；盗伐林木罪等罪名规定对破坏森林资源的行为予以刑事制裁。具体运用刑罚手段时，必须把握四个原则：发展经济与保护环境相协调；现实性与超前性相统一；借鉴国外先进经验和从我国实际出发相结合；明确与适度相结合。^[8]我们必须注意合理运用刑罚手段，有计划地、合理地开发和利用资源，以避免资源浪费和生态环境破坏。否则，不仅仅是我们后代不能实现可持续发展，不久的将来我们便可能尝到资源匮乏和环境破坏的恶果。

（四）适应开发需要，关注知识产权领域的刑法保护

知识产权保护是知识经济时代对于刑罚的必然要求。知识经济，根据联合国经济合作与发展组织1996年报告，是指建立在知识与信息的生产、分配和应用之上的经济。西部开发不能走劳力密集型的道路，必须跟上知识经济时代的步伐。知识经济时代必须加大对知识产权的保护力度，刑法作为后盾立法应当对商标权、专利权、著作权和商业秘密等知识产权做出规定。

中国刑法典专设“侵犯知识产权罪”共7个条文7个罪名对知识产权犯罪做出了专门规定。诸如假冒商标罪、销售假冒注册商标的商品罪和非法制造、销售非法制造的注册商标标示罪对违反商标管理法规严重侵犯商标权的行为需要追究刑事责任；假冒专利罪规定对违反专利法规严重侵犯专利权的行为需要追究刑事责任；侵犯著作权罪和销售侵权复制品罪规定对违反著作管理法规侵犯著作权的行为予以刑事制裁。如此等等，形成了保护知识产权的严密刑事法网，逐步实现了同世界知识产权保护制度的接轨。^[9]随着我国加入世贸组织，知识产权的保护力度尚需加强。西部开发过程中，如不关注知识产权的保护（尤其是刑法对知识产权领域的介入——有力打击侵犯知识产权犯罪），我们在国际竞争领域势必将受到严重的教训。

（五）注意民族问题，加大危害国家安全犯罪的打击

我国自古以来就是一个多民族国家。民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区的显著特点之一。^[10]如何协调民族关系、维护少数民族利益和民族地区稳定是开发民族地区、发展民族经济的必然面临的问题。民族关系问题是西部地区最敏感的社会政治问题之一。只有谨慎处理好民族关系、顺利解决民族问题，才能持续稳定地推进西部开发，促进西部经济发展。对于开发进程中制造民族矛盾、破坏民族团结的犯罪要及时打击和预防，同时对于利用民族矛盾挑起民族分裂、危害国家安全的犯罪要保持警惕，有力打击。

中国刑法典对于危害国家安全和涉及民族问题的犯罪向来较为重视。刑法分则第一章“危害国家安全罪”以11条共规定了12个罪名，涵盖背叛国家、分裂国家、武装叛乱暴乱、颠覆国家政权、投敌叛变、间谍、资敌等行为。刑法分则第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”以3个条文3个罪名（煽动民族仇恨、民族歧视罪，出版歧视、侮辱少数民族作品罪，侵犯少数民族风俗习惯罪）规定了侵犯少数民族正当合法权利的犯罪行为，为维护少数民族的正当权利提供了刑法保障。对于民族地区发生的危害国家安全犯罪和涉及民族问题的犯罪的司法处理，注意一要及时二要准确。涉及少数民族犯危害国家安全的犯罪的，尚需贯彻中国政府在处理少数民族问题上的一贯刑事政策——“两少一宽”，即对少数民族犯罪分子要少捕少杀，在处理上一般要从宽。^[11]西部开发进程中，必须贯彻“两少一宽”的刑事政策，及时处理涉及民族的犯罪和危害国家安全的犯罪。

三、实施综合治理，有效预防犯罪

“最好的社会政策，即最好的刑事政策”。^[12]因此，防范西部开发犯罪需要着眼于西部开发实施的宏观环境拟订有针对性的社会对策。必须抓住根本层次的问题，处理好决定法治环境建设的关键因素，为西部开发营造一个良好的法治环境。

（一）弘扬奉献精神和法治观念

我国是社会主义国家，社会主义精神文明建设的核心之一就是弘扬奉献精神。只有弘扬奉献精神，让社会各个领域涌现更多的王进喜、孔繁森、李素丽，才能完成西部开发的宏伟事业。在治国上，选择政策还是法律，1999年修改宪法时将“依法治国”写进宪法，这标志着整个国家治理观念的变化。奉法律为圭臬，可以防止人亡政息、一事一治的断裂局面。西部开发作为一项系统工程和长期任务，法治观念的贯彻和奉献精神的弘扬都是治本层面的任务，需要长期坚持下来，才能对西部开发产生效应。

（二）加强民族团结，妥善处理民族问题

西部地区为少数民族聚居区，“西进”运动中牵涉少数民族问题难以避免。作为一项经济振兴计划，西部开发计划的启动会触动社会的方方面面。触点超越经济的范畴，对开发地区人们的观念、思想、政治、文化、社会生活产生巨大影响。但区域开发必须因地制宜，尤其是在少数民族地区实施开发计划。少数民族地区的经济发展必须尊重民族习惯、照顾少数民族文化传统，不能以行政命令伤害民族感情，影响社会稳定。为避免产生民族矛盾，引发民族纠纷，西部开发应严格遵照宪法、民族区域自治法以及民族区域自治条例、单行条例的规定，保障少数民族风俗习惯，切实帮助民族地区因地制宜地脱贫脱困，实现经济发展。

（三）健全立法体系，加大反腐力度

西进运动中，伴随的巨大利益诱惑将诱发腐败现象的产生。如果不予防范和整治，腐败浊流会湮没整个西部开发进程。应当承认，反腐败立法体系尚不完善，立法技术失之粗糙。需要制定的反腐败法律法规包括：惩戒型，如反贪污贿赂法；监督型，如政务监督法；预防型，如财产收入申报法，政府采购法等。立法的道路漫长，司法的实现更是充满荆棘。在反腐倡廉的司法过程中，有法不依、违法不究的现象相当普遍。同时，我国现行监督机制体系健全但监督不力，主要在于法律监督机关地位不高。要抵制体制性腐败，必须隆升法律监督地位，强化法律监督，形成对腐败的有力制约。法治精神的建构，法制观念的强化是反腐倡廉的必备前提。

（本文系2001年7月在贵州省法学界第二届法学论坛上的演讲稿，并于2003年3月为贵州松桃苗族自治县和沿河土家族自治县作专题报告，后收入《贵州法学论坛》第二届文集，贵州人民出版社2001年8月版）

【注释】

[1]Richard·A·Posner，A Economic Approach to Law Studies，1973，p.382.

[2]西南政法大学主办的《现代法学》开辟专栏，展开对西部开发法制建设的研讨；在全国政协九届三次会议上，李雅芳同志提出第74号提案，即建议“制定《中华人民共和国西部开发法》”，以规范西部开发。

[3]费洪平：《中国区域经济发展》，科学出版社1998年版，第355页。

[4]梯度发展战略在国家宏观调控体系健全、宏观调控机制完善、配套方案兼备的条件下，具有一定的合理性和必要性。但市场经济条件下宏观调控机制不健全、配套方案不完善，便可能导致“先富已富、后富难富”、东西部差距逐步扩大，区域经济差距达到警戒线局面：1978年，东、中、西占全国GDP比重为52%、31%、17%，到1997年则变化为61.46%、23.74%、14.8%。目前，全国近600个贫困县（综合贫困目标）90%以上集中在中西部。徐逢贤等著：《跨世界难题——中国经济发展差距》，社会科学文献出版社1999年版，第147～150页；张敦富主编：《区域经济开发研究》，中国轻工业出版社1998年版，第186页。

[5]徐逢贤等著：《跨世界难题——中国经济发展差距》，社会科学文献出版社1999年版，第147～150页。

[6]《法制日报》1999年4月4日；《中国律师报》1999年4月16日。

[7]中国科学院可持续发展研究组：《2000年中国可持续发展战略报告》，科学出版社2000年版，第13页。

[8]杨春洗、向泽选、刘生荣著：《危害环境罪的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第22～31页。

[9]黄京平主编：《破坏市场经济秩序罪研究》，中国人民大学出版社1999年版，第593页。

[10]吴宗金著：《民族法制的理论与实践》，中国民主法制出版社1998年版，第124～125页。

[11]肖扬主编：《中国刑事政策和策略问题》，法律出版社1996年版，第261～264页。

[12]转引自马克昌主编：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版，第2页。