人大组织建设若干问题的初探

南京市人大常委会研究室

加强区镇（街）人大组织建设，是巩固基层国家权力机关基础、加快地方民主法治建设的重要保证和迫切需要。为全面贯彻中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》和江苏省委、南京市委有关实施意见的要求，今年4月，南京市人大常委会会同市编办开展了专题调研，重点就解决区镇（街）人大机构设置、人员编制等方面存在的问题向市委提出了建议。6月份，市委常委会议和市编委会议研究通过了关于加强区镇（街）人大工作机构设置和人员编制的有关事项，就规范和统一区人大及其常委会工作机构、科学确定区人大机关编制等提出了明确意见。根据市委要求，市人大常委会带领市委办公厅、市编办等部门再次深入各区开展督查，推动基层人大组织建设得到切实加强。

本文试结合调研、督查中了解的情况，围绕人大组织建设中的编制、机构、人员等几个主要问题开展初步研究和探讨，希冀为进一步夯实基层人大组织基础、加强区镇人大工作和建设提供有益参考。

一、关于区人大机关编制

编制是组织建设的重要因素，编制的数量实际上代表着可供分配的人、财、物等行政资源。区镇人大组织建设薄弱，首先源于编制数量的严重短缺。在我市，一些区人大机关编制总额较少，占编情况普遍，对人大机关正常运转和人大常委会依法履职造成了较大影响。调研中发现，我市编制数量最少的2个区各只有11个编制。有的区编制总数不少，但占编情况严重，有4个区在编制被占用后，可用人员编制不到10人。由于有机构无编制，全市有9个区的28个工作委员会是只有一名主任或副主任的“一人委”，这样的配置是难以胜任新形势下人大工作的。

区人大机关编制不足有其客观原因。一是受限于编制总量控制。出于减少行政成本和社会负担的考虑，党和国家一直对地方行政编制实行严格的总额控制。在此延伸效应下，地方往往把有限的编制资源更多向管理任务重、治理矛盾多、考核压力大的部门或机构倾斜，一定程度上忽视了人大机关等不处于经济社会发展“一线”、管理考核任务相对不重的部门。二是受限于基层治理特点。由于民主法治建设相对滞后，县级人大常委会在基层治理体系中尚未完全彰显其应有地位和作用，基层治理更多还是依赖党委决策、政府执行的“短、平、快”体系，未将人大组织建设摆上重要位置。县级人大常委会没有立法职能，也导致增加人大机关编制缺乏缘由。三是受限于干部转任制度。把到龄的党政机关领导转任到人大工作，仍然是基层干部安排中的通常做法。这些转任过来的领导同志，有的占据了人大机关本就不多的编制，使人大“官多兵少”矛盾更加突出；有的人事关系虽保留在原单位，但也容易将自己看作是人大的“临时工”，把到人大工作作为退休前调整身心、节奏的“缓冲期”，履职热情不高。

随着民主法治加快推进，由于县级人大机关编制短缺而直接或间接造成人大职能“虚化”的问题，已经不容忽视。本文认为，按照从易到难的顺序，可以从三个方面逐步化解编制不足问题。

首先，要保证基本编制。区人大机关承担着服务保障四套领导班子之一的重任，理应配备合理编制，保障领导机关的正常运转。我市经过测算，规定各区人大机关编制数一般应为18人以上，人口总数超70万的区应为20人以上；据此，两个编制只有11人的区都要增加至18人。

其次，要保障实际编制。由于编制总额被严格控制，目前普遍大幅增加人大机关编制的可能性较低，现实途径是通过落实省、市委文件关于编制单列的要求，释放编制空间，解决人大机关进人难问题。我市已经明确，由党政部门转任人大工作的领导不占人大机关编制，已经占编的原则上在换届时予以消化，新转任到人大工作的一律不再占编。这就为补充工作人员、消除“一人委”现象奠定了坚实基础。

最后，要逐渐增加编制。从长远看，无论是从理顺组织关系还是提升履职实效的角度，人大机关编制都应当不仅仅是办公室、研究室等办事机构的编制，而是应当把各专门委员会和工作委员会包括在内。各专门委员会和工作委员会是协助人大及其常委会履职的重要业务部门，是人大机关的重要组成部分。通过适当增加编制，把各专门委员会、工作委员会负责人的人事关系转入人大机关，有助于稳定人心，形成合力，提高基层国家权力机关的整体效能。我市有的区这次在重新核定人大机关编制时，就把各专门委员会和工作委员会的主任、副主任囊括在内，并拟为人大机关增加10个编制。虽然只是个例，但在今后的改革中，地方党委和机构编制部门应更加重视将编制资源向人大机关倾斜，尽可能使转任到人大工作的党政领导实现身份上的转变并提升履职动力。

二、关于区人大及其常委会机构设置

长期以来，县级人大之间普遍存在机构名称不统一、设置不规范等问题，给各地各级人大常委会及其工作机构上下级之间、平级之间相互联系、交流、学习等带来不便，影响着各级人大常委会工作更好开展。从我市调研情况看，一是名称不规范。各区人大工作委员会的称谓缺乏统一规定，各自为战，“五花八门”。如区人大常委会民族宗教侨务工作机构，在我市至少有3个不同名称。二是个数不统一。我市11个区中，4个区有6个工作机构、2个区有7个工作机构、2个区有8个工作机构、3个区有9个工作机构，即使是户籍人口数相似的区，工作机构数量也不尽相同。在办事机构方面，大多数区只设有办公室，1个区单独设立了研究室，2个区是研究室和办公室合署办公。三是落实有差异。在落实中央和省、市委文件的过程中，最初大部分区拟设置8—9个机构，还有3个区拟设10个以上。此外，由于11个区原先都设有内务司法工作委员会，在如何处理与新设立的法制委员会关系上也做法不一。有的区拟合署，有的区拟分别单设，还有8个区人大甚至没有计划设内司委，致使市、区两级内务司法工作面临困境。

造成机构设置混乱的原因是多重的。一方面，是由于法律缺乏统一规定。虽然2015年修改的地方组织法新增规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”但是常委会工作机构的名称依然无法可依。另一方面，是由于人大上下级关系具有特殊性。上下级人大之间是法律上的指导与监督关系，不是领导与被领导关系，上级人大无权对各区人大机构设置提出硬性要求，下级也无需套用上级人大的机构设置模式，而是自行提出设置方案报上级人民政府审批即可。

由于机构设置直接关系人大及其常委会的履职重点、资源配置等，应当结合人大工作需要，按照精简、统一、效能的原则，统筹考虑、有所侧重、稳妥推进县级人大机构设置。

一是要完善制度，统一要求。各省、设区的市要依据中央和地方党委文件要求，结合本地实际，对县级人大常委会各工作机构的数量、名称、职能等提出指导性意见，为基层人大提供依据。比如，我市明确各区人大及其常委会的机构数量统一为7—9个，避免因拟设机构过多而造成机构冗余、职能分散等新问题；同时，按照与上级人大保持基本一致的原则，统一规范区人大及其常委会办事机构、工作机构的种类和名称。

二是要分类指导，因地制宜。由于各地的城市化水平、人口结构和管理对象不尽相同，在统一要求的同时，也要考虑地区差异，防止“一刀切”。比如，涉农的区人大常委会应单独设农业和农村工作委员会，不涉农的区就无需设置。少数民族人口多、宗教场所多、涉侨涉台事务多的区，可设民族宗教侨务台湾事务委员会，事务少的可将相关职能并入其他委员会。此外，我市考虑到各区内务司法和预算监督工作的重要性，明确区人大法制委和区人大常委会内务司法工委合署办公，区人大财经委和区人大常委会预算工委合署办公，同时可以分别单独设立职数。

三是要突出重点，有所创新。机构建设的主要目的是优化整合资源，推动管理体制机制创新，为服务人大履职提供有力保障。经过与市编办多次磋商，这次我市在市委实施意见中，终于把各区设立研究室作为一项硬性任务落实下去，取得了人大组织机构建设的新突破。从工作实践看，在区县人大单设研究室，既有利于贯彻落实党的十八届三中全会精神，推进新形势下人大制度理论研究和基层实践创新，又有利于健全人大办事机构，更好为常委会履职提供文稿起草、调查研究、决策参考等服务，同时为实现上下机构衔接，加强省、市人大研究室系统的建设、联系和指导提供了必要载体。

四是要理顺关系，提高效率。机构设立以后，职责划分要科学合理，真正做到职权明确，责任清楚，形成既分工负责，又紧密配合的组织架构。在新设立的两个专门委员会中，由于县级人大没有立法权，法制委如何定位是一个重要课题。本文认为，法制委员会的职责应当至少包括：协助人大及其常委会对宪法、法律、法规在本行政区域内贯彻实施情况开展监督、检查；研究和拟定有关依法治区（县）方面的议案；加强与政府法制部门、司法行政部门以及法检两院等的联系，牵头组织有关依法治区（县）议题以及相应的调研视察、执法检查、专题询问等活动；牵头组织规范性文件备案审查工作；负责配合上级人大及其常委会做好立法项目征集和法规起草、论证、审议、评估等环节工作，收集和反映本地提出的立法建议等。这样既可以体现其新的职能特点，又保留了一定监督职能，避免因为区一级没有立法权而沦为“空架子”。考虑到基层立法活动主要是被动式开展，以及部分区的备案审查职能仍保留在办公室，因此，与内司委合署办公的法制委，可以在工作起步阶段，仍以原内务司法职能为主；上级人大要加强指导，帮助其找准定位、积累经验，逐步实现机构的全面运转。

三、关于常委会组成人员结构

地方人大常委会是集体议事、集体决定问题的机构，其组成人员配备结构的科学性、合理性直接影响地方人大常委会整体效能的发挥。如果组成人员结构不优、能力不强，即使把人大机构编制建设完备，人大常委会职权也很难行使到位。对照省委26号文件提出的相关要求，我市各区在组成人员结构上仍有提升空间。一是平均年龄偏大。特别是担任组成人员的区人大常委会主任、副主任及各工作机构负责人，往往任满一届就要退休，能够连任两届的组成人员较少，导致换届时产生“大进大出”现象，影响了人大工作连续性。年龄偏大的同志较多，从搭配领导集体的角度来说，也不利于发挥各个年龄层次的优势和功能，提升常委会议事和决策的效能。二是代表范围不广。组成人员中来自党委部门、人大机关、群团领导等管理者阶层的代表比较多，来自工农阶层、知识分子阶层、经营管理者阶层的代表相对较少，导致在讨论决定区域内重大事项时民主基础较为薄弱。三是知识结构单一。主要是精通法律、财经、城建、环保等方面的专业人才较少，面对一些专业性较强的议题，难以发表深层次、实质性的审议意见，对“一府两院”及有关部门难以起到有力的监督和指导作用。四是专职化率较低。虽然近些年我市各区人大常委会组成人员的专职比例已逐步提高，但总体上仍与中央和省委要求存在差距。一些兼职委员事务繁忙，“分身乏术”，难以保证履职时间，影响了人大工作深入开展。

由于人民代表大会每年的会期较短，人大常委会实际上行使着地方权力机关的大部分职权，因此选优配强常委会组成人员，对于加强基层人大工作和建设至关重要。

一是适当增加组成人员名额。要落实新修订的地方组织法关于“县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至二十七人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过三十五人”的要求，足额配备组成人员，条件允许的地方，应尽可能按照最高标准配备。

二是把好“入口关”。党委组织部门要改进提名推荐环节，在充分听取人大党组意见、广泛酝酿协商、深入考察研究的基础上，提出常委会组成人员的提名人选，切实从源头上把好组成人员的素质关、结构关。特别是到了县一级，更加要注重提高来自基层一线的委员比例，使组成人员更好代表和反映各阶层人民群众的意志。要重点配备一些精通法律、财经、城建、环保等方面知识的委员，努力实现老、中、青合理搭配，使组成人员的知识结构、年龄结构更好适应日益复杂的地方经济社会管理事务。要建立和落实任期制度，一般情况下常委会组成人员必须任满一届，减少一些委员因到龄或调整到“一府两院”任职而不得不辞职的情况。

三是探索设立“专职委员”。这里指的专职委员不等同于驻会委员，其一般不担任人大机关的行政职务，主要时间和精力都用于从事人大工作的研究和常委会议题的准备工作。早在十多年前，全国和部分省、市就对设立专职委员进行了探索。1998年上海市第十一届人大常委会选举原华东政法学院孙潮教授为专职委员，2000年增加为2名，2003年新一届人大常委会中有5名专职委员。2000年6月，广州市第十一届人大常委会选举产生了1名专职委员。2003年，全国人大常委会为了进一步改善组成人员结构，在十届全国人大一次会议上选举了19名年轻的专职委员，其中有10位年富力强、在各自专业领域有较大影响的专职委员卸任原有的司局级职务，将人事关系转到全国人大常委会，被任命为7个相关专门委员会主任委员助理。他们中至今仍有一部分还在担任全国人大常委会委员或全国人大机关领导职务，为全国人大近年来的立法、监督等工作贡献了智慧力量。2012年，党的十八大报告首次提出要“提高专职委员比例”，2014年党的十八届四中全会决定再次提出要“增加有法治实践经验的专职常委比例”，标志着设立专职委员已经纳入中央对我国民主法治建设的顶层设计。相比之下，区县一级人大常委会设立专职委员的实践经验还不多。我市秦淮区在两区合并后，曾任命过2名专职委员，实践中除了履行委员职责外，还协助有关委员会和办公室开展工作。有条件的地区可以充分借鉴有益经验，加大探索力度，通过设立专职委员这一渠道，吸纳更多优秀人才进入国家权力机关工作。

四是强化监督管理。要对常委会委员的出勤情况、审议质量等进行记录和评估，对履职表现不佳或者没有精力履职的，由人大常委会党组进行约谈，如确不适合继续任职的，应在征得组织部门同意后，劝其辞去委员职务，或者提请本级人民代表大会罢免其职务，激励和督促常委会组成人员更加珍视人民赋予的权力。

四、关于区镇（街）人大干部队伍建设

机构设置和人员编制完善后，如何吸引更多优秀人才，建设一支政治坚定、素质优良、充满活力的人大干部队伍，是基层人大面临的迫切任务。目前区镇人大干部队伍建设还面临一些亟待破解的难题：一是结构素质不优。特别是人大工作急需的法律、财经、综合文字等方面的专业人才比较匮乏，工作人员大多是“半路出家”，知识的系统性、深入性不足。有的区人大机关过于依赖一两名业务较强的干部，忙闲不均现象较为突出。二是人员补充困难。受编制数量和进入门槛的限制，区人大机关招录公务员的步子比较慢，从基层或其他部门选调干部的难度也比较大，致使机关缺乏新鲜血液。由于人大工作上手需要一定时间，有的区优秀干部被党政部门调走后，很难再找到合适的替代人选。三是工作激情退却。有的干部长期在人大机关或某个岗位上工作，甚至一干就是10年、20年，很难得到交流或提拔，难免觉得前途无望，工作的干劲和热情有所减退。有的觉得在人大工作无权无钱压力也不轻，进取心不足，不愿意从事办公室文字等较为艰苦的工作。四是镇街队伍不强。一些地方仍然习惯于把年龄较大的同志安排到镇街人大任职，导致镇街人大干部普遍存在年龄老化、交流缓慢、动力不足等问题，人大主任、主席专职“不专”、精力分散的问题也很突出。

人大干部队伍建设出现上述问题，是和党委重视程度、基层人大定位、客观形势影响等密不可分的，有的矛盾长期得不到解决，可谓“冰冻三尺非一日之寒”。一是基层对人大地位和作用的认识还不到位。有些同志始终认为，基层治理体系中是党委政府说了算，人大不过是走走形式的“橡皮图章”，是“安置干部的地方”，起不了太大作用。有些人大干部自己也不自信，觉得人大工作难有作为，个人也难有发展前途，缺乏创新进取的动力。二是党委对人大干部队伍建设重视不够。有的区县党委对人大干部选拔、交流、使用重视不够，造成人大机关活力不足。有的地方经常安排临近退休年限的干部到人大工作机构任职，导致在一届任期内机构负责人变动频繁，影响了人大工作的连续性和实效性，加剧了外界对人大机关的错误认识。三是新常态下人大干部队伍建设遇到新挑战。在全面从严治党大背景下，人大机关也有一些干部感到“不适应”，情绪低落，思想迷茫，干事消极。人大机关激励手段不足，难以从政治上、待遇上对干部进行有效关怀和激励，对碌碌无为的干部也缺乏有效督促手段，致使一些干部觉得干多干少一个样，逐渐变得心灰意冷。

为进一步加强区镇人大干部队伍建设，放大中央和省、市委文件落实效应，积极营造基层人大昂扬向上、务实有为的工作氛围，建议：

一是加强人大干部培养、选拔和使用力度。各级党委要从根本上重视人大及其常委会在完善地方治理体系、提升治理能力中的重要支撑作用，根据人大工作的性质、特点和需要，通盘考虑、科学安排人大常委会领导班子、工作（办事）机构、镇街人大领导人选，更多把年富力强或者年龄上至少能够任满一届的同志调入人大工作，逐步转变外界对人大机关的片面认识。要支持区县人大机关加强干部队伍建设，畅通渠道，广纳贤才，把更多政治素质高、专业功底好、文字能力强的年轻干部充实到人大队伍，使人大机关成为“一潭活水”。人大常委会自身也要高度重视机关干部的培养和锻炼，对一些表现优秀、成绩突出、各方面条件具备的同志，要及时向组织部门推荐；要把新增机构特别是研究室，作为培养、选拔和使用人大机关干部新的重要平台，激发干部干事创业的积极性。

二是加强镇街人大专职队伍建设。区县党委、人大要严格按照中央和省委文件要求，加强镇街人大人员配备和机构建设；同时开展指导和监督，确保专职干部将主要精力放在人大工作上，特别是不得承担政府分工，保证专职化的初衷得到落实。按照最新通过的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》要求，所有镇人大都应当逐步配齐1名专职主席和1—2名专职副主任。在一些代表人数较多、工作任务较重的街道，人大工委至少也应配备1名专职主任、1名副主任和若干工作人员，并单独设立人大办公室而非合署办公，以提升人大工作的独立性和办事效率。

三是加强对区镇人大“一把手”进入本级党委（常委）班子的探索。党委与人大“一把手”的关系，实际上体现了执政党与国家权力机关的关系，是我国政治制度中一对极为重要的关系。这次中央18号文件一个重要而积极的变化，就是明确县级人大常委会主任实行专职配备。从民主法治建设角度来看，这无疑是一种进步，有利于加强对人大日常工作的领导，优化基层治理结构。但也不可否认，由于人大专职主任一般不进入地方党委常委班子，其政治地位以及对地方重大决策、干部任免的影响力，相比过去党委书记兼任人大主任时，是有一定程度减弱的。目前，县级人大常委会专职主任是否可以进入本级党委常委会，缺乏相应的法律或政策依据，各地也少有实践经验。2015年底中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例》规定县级常委会委员数量为9—11人，但除了书记和副书记外，未对其他常委的构成作出明确规定。考虑到人大工作的法律地位、工作性质和民主法治加快发展的趋势，本文认为，如果人大专职主任同时担任本级党委常委，会有四点好处：一是有利于加强和改善党对人大工作的领导，使党委主张顺利通过法定程序成为国家意志。二是有利于提升党委科学民主决策水平，使党委决策更好反映人民群众和人大代表的心声。三是有利于增强人大的话语权和政治权威，更好体现人大在国家治理体系中的地位和作用，更好为区镇人大工作鼓与呼，增强党委对人大干部队伍建设的重视程度。四是有利于保证人大工作的专职化。虽然担任党委常委意味着要在地方发展中承担更多责任，但与党委书记兼任不同，这不会从根本上影响人大主任将其主要精力和重心放在人大工作上。因此，在全面推进依法治国大背景下，各级党委应从推进政治体制改革和加强地方党委班子建设的高度，认真研究人大专职主任能否进入党委常委班子这一课题。要按照省委文件要求，先逐步推开镇街人大“一把手”进入同级党（工）委班子，在此基础上，总结经验，分析论证，适时推进区县人大“一把手”进入同级党委常委班子的试点工作。

四是加强人大机关思想、作风、能力建设。区县人大机关力量充实、结构优化之后，必须把加强管理放在重要位置，发挥人力资源优势，提升组织凝聚力和战斗力。要提升人大干部的“四个意识”和“四个自信”，增强做好基层人大工作、推进民主法治建设的责任感和使命感。要加强人事管理，树立正确用人导向，完善激励考核机制，实现人岗相适、人尽其才，防止人浮于事。省市人大要加强对区镇人大的指导和培训，提升基层干部业务素质，促进基层人大科学化、规范化建设。区镇人大也要始终树立“有为才有位”的信念，通过良好履职实效，彰显人大应有地位，赢得党委和人民满意，从根本上持续推进人大组织建设。