关于防城港市重大项目建设若干问题的研究

关于防城港市重大项目建设若干问题的研究

刘　俊　范宇新　杨尚秋

防城港市市政府办公室第二秘书科

项目是经济发展的载体，是拉动经济增长的主要因素。只有依托大项目、建设大项目、发展大产业，才能形成支撑沿海发展新一极的强大物质技术基础。目前，防城港市正处于工业化城镇化加速期、市场化国际化提升期，也是跨越发展和谐崛起的关键时期。要取得更大发展，要建设沿海经济发展新高地，就必须集全市之力聚全民之智，以大上项目、上大项目为突破口，以推进重大项目建设为主要手段，推动全市经济实现跨越发展。近年来，防城港市始终坚持把重大项目建设作为促进经济社会协调发展的核心动力，不断优化项目建设环境，完善项目建设举措，狠抓三大“天字号”工程和产业、城建“双百工程”，重大项目开发建设成绩显著，对推动防城港市经济社会发展起到了较大促进作用。但是，如何进一步壮大临港工业，形成优势产业集群，加快推进重大项目建设仍然是摆在防城港市委、政府面前的一项重大课题。

本文根据2010年防城港市“项目建设突破年”活动有关情况，结合三大“天字号”工程和“双百工程”推进情况，就防城港市重大项目建设有关问题进行了研究分析，探讨提出解决问题的对策与建议。

一、防城港市重大项目建设基本情况

2010年是防城港市“项目建设突破年”，全市各级各部门在市委、政府的正确领导下群策群力、团结协作，按照“速度要快、效益要好、排位不降、民生要上”的要求，紧紧围绕“月月有开工、季季有竣工”的工作目标，以钢铁般的意志和只争朝夕的精神，采取非常办法、非常措施、非常力度、非常政策，“白加黑、五加二”地干，“人一之，我十之；人十之，我百之”地干，举全市之力奋力推进重大项目建设，取得了阶段性的胜利，城镇化建设初具规模，千百亿产业集群基础基本形成。

钢铁项目方面：项目用地预审、海洋环评、海域使用论证、项目环评等均已完成批复，项目核准申请报告已报国家发改委待批，陆域形成等基地场平工程基本完成，已具备开工建设条件；新增用地征地拆迁工作进入扫尾阶段；职工休疗养中心、指挥部大楼、冷轧工程、码头及栈桥等配套工程进展顺利。2010年1－9月份，累计完成投资3．59亿元。核电项目方面：项目已于2010年7月30日举行开工仪式正式开工建设。征地拆迁工作基本完成；核岛、常规岛主体土建工程稳步推进；220KV变电站已完成整体高压试验；重件码头工程建设进展顺利。2010年1－9月份，累计完成投资16．15亿元。金川项目方面：项目已于2010年6月23日举行奠基仪式并全面启动。项目主厂区征地拆迁工作基本完成；办公楼、生活区、培训基地和职工宿舍楼等配套工程正开展前期工作。2010年1－9月份，累计完成投资1．68亿元。产业百项方面：崇钦州高速、18＃－22＃泊位、403＃－407＃泊位工程、20万吨级航道工程、沿海铁路扩能改造工程等13个项目年度投资超亿元；500kV海港送变电工程等一批基础设施项目投入运行，有效促进产业园区建设；惠禹粮油技改等一批项目竣工试产，有效促进了临港工业发展。2010年1－9月份，累计完成投资87．09亿元；年度新开工项目40个，竣工14个。城建百项方面：长山新区路网工程，桃中路工程等一批道路工程进展顺利；市森林防火指挥中心、市高级中学体育运动场、上思县2010年经济适用房、蜈蚣岭公园等一批社会公共事业项目稳步推进；现代印象城、西湾华庭等一批房地产项目纷纷启动。2010年1－9月份，累计完成投资89．5亿元；年度新开工项目71个，竣工4个。

二、防城港市重大项目建设主要做法和措施（一）高度重视，周密部署，切实加强对项目建设工作的领导

防城港市委、政府高度重视项目建设工作，将项目建设作为头等大事来抓，于2010年初召开了“三个年”活动暨双百工程动员大会。会议要求全市各级各部门发扬“白＋黑”和“5＋2”的精神，按照市委、政府的部署要求，解放思想，创新工作，克难攻坚，举全市之力，抓好三个“天字号”工程和“双百工程”。会后出台了《防城港市推进2010年自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案》、《防城港市2010年产业发展百项工程及重点基础设施项目建设实施意见》的通知（防办发［2010］21号）和《防城港市2010年城市建设百项工程实施意见》的通知（防办发［2010］26号），成立了项目建设突破年活动领导小组，由市委、政府主要领导亲自挂帅担任组长，为项目建设提供了强有力的组织保障。

（二）明确目标，精心组织，全面落实项目建设工作责任制

深入基层开展调研，全面摸清情况，理清工作思路，精心筛选项目建设重点突破对象，明确工作目标。认真分解落实项目管理责任制，由市政府与各职能单位签订项目推进工作责任状，将重大项目推进任务分解到单位、个人，明确县（市、区）长、市直部门一把手为第一责任人，分管领导为直接责任人，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，保证项目有人抓、有人推、有人管、有人监督、有人负责落实到底，明确了工作责任。

（三）深化措施，克难攻坚，加快推进项目建设前期工作

采取超常规措施加快项目前期工作。一是完善部门项目集中联合审批常态化制度，提高项目审批效率。二是实行特大项目全程跟踪服务制和“双百工程”项目指导协调服务制，进一步加强项目审批过程中的跟踪和指导服务。三是进一步开放项目设计、咨询评估、招标代理等中介市场，加快项目前期设计咨询、招投标、审价等工作进度。四是积极争取国家、自治区的支持，对由国家、自治区审批核准的项目，分类成立专项工作组，落实专人跟踪负责，争取早日获得批复。五是秉承“文明征地、和谐搬迁”的理念，专门组织征地拆迁队伍，狠抓征地拆迁工作，保障项目建设用地。依靠优惠合理的政策安排，耐心细致的思想工作，灵活有效的工作方法，依法依规进行征地拆迁，创造了征地拆迁“防城港速度”；关注民生，高度重视征地补偿、居住安置和就业社保问题，出台了一整套征地拆迁安置的政策，从住房、安置、养老等方面通盘考虑，老百姓得到的实惠更多，确保人心稳定，确保项目施工无阻碍。

（四）狠抓协调，强化督查，及时解决项目建设实际困难

充分发挥市产业办和城建办的综合协调作用，强化对项目推进的指导和协调服务，采取定期不定期地召开重大项目工作例会、分析会、协调会等形式，集中协调和解决重大项目建设中存在的问题，督促相关责任单位和项目单位加快进度。建立项目进度通报制、联合督查制，健全了项目督查信息反馈制、项目联合督查制、项目分片包干制、信息半月一报制、项目督查协调周会制等工作制度，项目建设工作一周一协调半月一通报，增强项目责任单位的紧迫感和责任感。加强项目督查，加强对重点项目、热点问题的跟踪督查，对重点项目推进过程中出现的问题，认真剖析，对症下药，一抓到底；督查部门采取项目建设跟踪督查，狠抓现行政策及推进措施的落实，不走过场、不搞形式，强化问责，有力地促进了项目工作取得新进展、新成效。

（五）舆论引导，宣传造势，营造大上项目、上大项目的浓厚氛围

重视舆论引导，切实加强宣传工作，在市各大主流媒体开设专栏，长时间、大范围宣传项目建设重要性和必要性，做到报纸每天有报道、电视每天有画面、广播每天有声音。同时，结合宣传栏、公益广告、标语、横幅、专题访谈、论文征集等多种形式营造浓厚的宣传氛围，使积极推进重大项目建设的重要意义家喻户晓，形成横向到边、纵向到底、不留死角的宣传舆论格局，把群众的注意力引导到正确的方向上来，促使更多的群众深明大义，争取社会各界积极支持重大项目建设。

三、防城港市重大项目建设存在问题及原因

防城港市重大项目开发建设虽取得较好成绩，但由于受建设周期较长、涉及部门广、制约因素多、前期费用大以及国际金融危机和国家宏观调控政策等因素影响，仍存在着一些亟须关注、解决的困难和问题。主要表现在以下几个方面：

（一）思想解放不积极

虽然中央、自治区出台了《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》、《广西北部湾经济区发展规划》等一系列促进北部湾经济区开放开发的政策，但各级职能部门在灵活运用国家政策为企业服务上思想不够解放，缺乏创新精神，缺乏先行先试的勇气和有效办法。主要表现在：一是在灵活运用国家政策和防城港市实际相结合的过程中，一些政府职能部门依旧因循守旧，跳不出传统的思维定式、办事方法，过多的重视部门利益而忽视了大局利益，为企业排忧解难不够。二是干大项目、超前谋划项目的胆略不足、办法不多，项目储备无论是数量，还是质量，都不能满足经济社会发展的需要，特别是技术含量高、有特色、有市场的产业化项目少、财源项目少。三是个别职能部门办事手续繁杂、效率低下，互相推诿、拖拉扯皮的现象时有发生。

（二）前期工作不到位

项目前期工作扎实与否，直接关系到项目是否能顺利地进行。长期以来，由于项目业主对项目前期工作在项目建设中的重要性认识不够，对项目的建设规划、前期论证、相关建设环境建设和政策措施建设等研究不重视，对项目建设业务不熟悉以及节省经费等原因，导致建设规划滞后，项目前期论证不够深入、建设方案不完整、设计和政策处理不到位、相关审批手续不全。业主还停留在为审批而开展前期工作，未形成为工程的顺利进展开展前期工作的理念；尚未建立和形成定期或有规律的推出专题研究项目的机制，对新确定的前期项目筹划缺乏必要的民主、科学论证，存在临时确定项目现象，导致施工过程设计变更频繁，以至在后期实施建设时碰到很多不可预见性问题，且难以处理，导致工程难以实施或工程进度缓慢。部分建设单位从满足自身使用功能要求出发，在项目报批时人为压低工程造价和缩减建设项目工程量以获取批准，在实施中不断追加规模和提高标准。

（三）瓶颈问题制约突出

从防城港市近几年项目建设的情况来看，制约项目建设快速推进的瓶颈问题主要表现在以下几个方面。一是项目审批制约。大量项目落户带来的审批量快速增长，且审批事项互为前置的现象依然存在，部门之间沟通协调不够，项目审批速度不快，在一定程度上制约了项目建设的快速推进。此外，受国家宏观调控政策等因素影响，很多需要国家、自治区审批的项目都长时间得不到批准，迟迟无法推进，极大地影响了项目业主的投资积极性。二是用地指标制约。随着大量项目相继落户防城港市，征地压力越来越大，用海用地指标明显不足，加上全国土地市场秩序治理整顿的进一步深化和各项土地保护政策相继出台，项目建设用地审批越来越严格，自治区下达的建设用地指标已不能满足防城港市项目建设用地需要，土地指标问题已成为防城港市当前经济发展的最大瓶颈。同时，由于受国家、自治区、市现阶段新的土地报批制度的制约，土地报批时间长、速度慢、办证难，项目落地难度不断增大。三是征地拆迁制约。虽然防城港市成立了专门的项目建设征地机构，组织了一批骨干精英狠抓征地工作，创造了“防城港速度”，但受历史遗留问题和补偿安置政策衔接等诸多因素的影响，项目建设征地拆迁难度不断加大，某些区域、某些项目甚至存在“阻工”现象，征地拆迁工作总体上效果不佳，对项目建设的快速推进带来较为严重的影响。同时，征地拆迁困难还影响了地方的对外形象，给防城港市今后项目的申报和审批，以及向上争取资金工作都增加了难度。四是建设资金制约。随着国家通胀压力的不断增大、货币政策转向和融资平台的清理，以及受新房贷政策、节能减排政策的影响，各金融机构信贷放缓，以投资拉动内需的杠杆效应不断减弱，项目建设资金争取难度加大。而且，防城港市的项目有相当大一部分为基础设施项目，难以筹集社会资金，市财政又比较困难，政府债务加剧。各融资平台对资金缺乏科学有效的管理，部分单位还债意识不强，没有制定可行的还债计划，导致银行金融机构对其失去信心，不愿再继续放贷。此外，有关单位对建设资金缺乏科学有效的引导，各行其是，没有将资金集中使用搞大项目，建设资金整合度不高。五是基础设施制约。防城港市建市前属于“老、少、边、穷”地区，自1993年建市至今不足20年，城市功能不够完善、基础设施相对薄弱，路网、供电、供水、排污等基础设施不够完善，不能满足日渐壮大的项目建设的需要，在一定程度上影响项目建设的正常推进。

（四）项目建设合力不强

一个项目的建设仅仅通过建设业主单位努力难以顺利完成，需要财政、土地、规划、建设、水利、林业、环保等相关部门的密切配合。而在项目推进过程中往往存在各责任单位和项目业主思想不够重视，有畏难情绪，只强调土地没有落实、资金没有到位、政策处理困难，而自身努力不够的问题；职能部门服务观念不强，一味强调部门条条框框，不能为项目的实施找出路，存在重争取、轻建设的现象，在争取时花费了九牛二虎之力，在落户后却疏于督促落实；个别项目责任单位态度不积极，有等、靠思想，缺少与上级部门的沟通协调；部门之间缺乏配合协作，地方政府与责任单位之间的合力不够，人为地阻碍了项目建设；有的项目业主对项目报批程序不够熟悉，往往在前期工作未到位、报批未完成、政策未妥善处理就急于开工，无法保证项目施工连续性；部分项目业主单位负责人变动频繁，投资主体信心不足，对宏观政策把握不准，有畏难情绪，对项目信心不足；一些项目负责人和责任单位的投入精力有限，施工计划安排不合理，未能监督施工单位按照施工进度安排施工。以上的种种情况，都是因为各级各部门缺乏有效的沟通联系，各自为政、各行其是，未能形成合力所造成的。

（五）管理机制不健全

防城港市重大项目推进工作基本都由政府有关部门牵头，组建一个临时性指挥部加以指导。这种管理模式一定程度上发挥了政府的主导作用，但也存在缺乏专业性、管理水平较低等不足。项目建设管理制度不健全，建设中出现问题时，往往无章可循，各部门推诿扯皮，难以落实责任。

（六）项目建设人才缺乏

长期以来对项目建设人才的培养不够重视，缺乏项目建设人才培养规划，缺乏吸引项目建设人才的规章制度，缺乏项目建设人才积聚的平台，缺乏项目建设人才贡献评价以及奖励体系，从而导致抓重大项目建设的力量相对较弱，专业人才特别是一专多能的人才较少，项目决策科学化、规范化的程度不高，程序、质量和资金监控体系尚不健全，对国家的宏观调控应对不快，项目敏感性不强，导致抓重大项目的总体工作水平不高。

四、对防城港市重大项目建设的几点建议

用地用海难、征地搬迁难、管理体制不健全、人才紧缺等难题对经济社会发展造成极大的阻力，需重点解决、强力突破，以加快项目建设进度，确保投资总额稳步增长，最大程度提高财政资金的引导带动作用。

（一）转变观念谋项目

一是树立“人人跑项目”观念。随着中央和自治区一系列促进北部湾经济区开放开发政策的颁布实施，给防城港市带来了许多前所未有的新机遇，各级各部门要树立以项目建设为中心的意识，从全市发展大局出发，潜心研究中央、自治区有关政策，密切关注产业政策导向，打破常规超前谋划，千方百计抓项目、扩投资，积极向国家各部委、自治区争取更多的项目和更大的支持，切实做到项目建设申报一批、储备一批、建设一批。二是树立“短期与长远、全局与局部利益兼顾”的观念，努力做到“五个并举”抓项目：大中小项目并举，既抓大项目也抓中小项目，既抓短平快项目也抓中长期项目，既抓国家、自治区层面推进的项目也抓市级和各县（市、区）的项目；基础设施与产业项目并举，既抓基础设施项目也抓产业发展项目，既抓工业项目也抓物流、旅游、商贸和农业产业化项目；内资项目与外资项目并举，既抓产业转移项目也抓本地投资项目，既抓国内项目也抓国外项目；高新项目与传统项目并举，既抓高新技术项目，也抓传统优势项目；沿海项目与内地项目并举，既抓沿海港口项目，也抓内地山区项目。三是树立“先行先试，开拓创新”观念。只要是对防城港发展有利的项目，能够办的尽快办，难以办的变通形式办，要敢于利用政策先行先试，打破常规谋发展，确保项目建设大步迈进。四是树立“以商引商”观念，依托工业园区和重点项目抓好招商引资工作。项目谋划要努力做到优势产业、重点工业园区、重点产业项目、重点企业、重点产品“五位一体”。工业园区不仅是推进工业集聚发展形成优势产业集群的有效载体，也是节约土地资源、保护环境、发展可持续经济的有效形式。防城港市要依托企沙工业园和大西南临港工业园区等重点工业园区，充分发挥钢铁、核电、金川铜镍三大“天字号”项目的品牌优势，抓好其上下游产业项目的招商引资，突出抓好钢铁、能源、磷化、粮油、食品、制糖、商贸物流等产业项目的招商引资工作。落户项目尽可能安排在重点工业园区内，促进优势产业集群发展，努力打造“飞地经济”，实现项目建设新突破。

（二）明确任务抓前期

一是下达项目前期任务，解决“干哪些前期工作”的问题。特别是对“十二五”规划项目前期项目，应进一步细化，明确进度要求。二是落实前期工作责任，解决“有人干前期工作”的问题。对列入急需进行前期工作的项目要逐个落实责任部门，成立具体项目前期工作领导小组来协调工作，切实做到一个项目、一个领导、一个班子、一套方案、一抓到底。建立前期工作进展情况季报制度，要求各前期工作领导小组办公室定期将各自的项目前期工作进展情况、存在问题及工作建议及时上报，并由市政府出面及时加以解决。三是确保项目前期经费，解决“有钱干前期工作”问题。每年都要从财政中安排专项经费用于重大项目前期工作，满足前期工作最基本的需求。四是做好前期项目运作，解决“前期工作效益如何发挥”问题。根据项目前期进度，及时包装进入项目储备库，一部分项目向社会推介，争取多渠道筹集建设资金；一部分对口项目及时向上申报，争取上级政府资金和用地支持。相对成熟的项目要及时组织付诸实施。

（三）破解瓶颈抓难点

一是着力解决建设用地问题。开展土地清理工作，切实把土地掌握起来、盘活起来。通盘整合、综合开发岸线资源，以资源换产业，以存量扩增量；尽量放开工业用地，合理规划商住用地，严格按国家有关用地规定通过招拍挂出让土地使用权；加大对已批建设用地的督查，除特大项目外，原则上已签约项目一年内要开工建设，超过时间不开工建设的坚决收回土地，避免造成土地闲置和浪费。二是着力解决征地搬迁遗留问题。要高度重视“大兵团”征地搬迁后的遗留问题及新难题，以“小分队”做好扫尾工作。对重点项目征地搬迁中遗留的土地、资金等问题，尽快上升到市级层面解决。创新征地搬迁工作机制，明确征地搬迁职责主体，赋予相关职权，以保姆式服务，一对一协调解决重大项目征地搬迁的后续问题。缩小城区征地搬迁补偿差距。研究制定统一的征地搬迁补偿办法，减少群众因心理不平衡对征地搬迁的阻力。三是着力解决项目审批问题。严格按照中央和自治区扩内需促投资的引导方向谋划项目，切实加强项目前期和争取工作。全市各级各部门要采取超常规办法，开辟项目审批绿色通道，一切为了项目、一切为项目让路，切实做到提前介入、超前安排、交叉作业、并联审批、无缝对接，全力提高项目审批效率。四是着力解决资金问题。抓紧与国家、自治区有关部门进行衔接和沟通，争取上级资金，落实信贷资金。努力营造良好政银企合作关系，加大政银企合作力度，构建金融机构支持项目建设鼓励机制。进一步创新投融资思路，继续开放和扩大投资市场，引进各类民间资本。五是着力解决基础设施薄弱问题。坚持基础先行，结合城镇化和“大港口、大交通”建设，着力构建以港口、铁路、高速公路为主体框架的大路网体系；着力构建以核电站、中华电站、500KV海港变为主体框架的大电网体系；着力构建以水库、河流、水厂为主体框架的供水保障体系，确保项目建设水、电、路等基础设施得到有效保障。

（四）强化协作抓进度

进一步提高各级各部门的服务意识和办事效率，加强效能建设，为项目的引进及建设创造一个高效温馨的办事环境。结合开展“项目建设突破年”、“环境优化年”活动，切实转变职能，转变作风，制定行之有效的政策措施，服务好重点项目建设，促进项目早审批、早落地、早建成。大力提升行政服务中心的综合服务作用，各职能部门应本着服务发展的宗旨，舍得放人、放权，让收费办证事项全部进驻中心，避免把行政服务中心变成一个门诊部、挂号点。要简化办事程序，去繁从简，以节省项目建设的成本，加快建设进度。市政府要加强对财政、国土、建设、供电、金融等有关部门的综合协调，防止部门间的推诿扯皮，对人为影响项目施工和建设的人和事，要坚决予以严肃处理，着力为项目建设的顺利实施打造一条迅捷通畅之道。有关责任单位要科学调度，做好服务，真正为项目建设排忧解难；项目建设单位要进一步细化年度和季度投资计划，克服各种因素的影响，加快项目建设进度。

（五）完善机制抓落实

一是建立项目建设领导责任制度。要确定主要领导亲自抓项目建设，通过签订项目建设责任书，建立项目建设行政领导责任制，把项目建设任务落到各级各部门。二是建立项目建设报告制度。成立由市政府办牵头，市发改委、市工信委、市财政局等有关部门参与的联合协调小组，实行一周一协调、半月一通报的项目建设协调通报制度，了解掌握项目建设推进情况和存在问题，共同研讨解决项目建设中遇到的困难，确保项目建设顺利推进。继续实施重点项目进展情况每月报告制度，及时掌握、汇总重点工程每月进展情况和存在问题，供市委、市政府决策。三是建立项目建设考核制度。要对项目业主实行“年初有计划、年中有检查、年终有考核”管理制度；对政府服务部门实行服务承诺制度，限期完成，并实行考核；建立项目供地率和开工率“两率”考核机制，对项目所在区、县（市）落实政策情况实行考核，加快项目推进。四是建立和完善项目建设督查落实制度。成立项目建设督查小组，定期对重大项目实施情况进行督查，及时掌握项目进展情况，对督查中发现的问题及时协调整改。

（六）打造洼地引人才

人才资源是第一资源，市场的竞争最终体现为人才的竞争。要充分利用当前北部湾经济区风生水起的影响力和吸引力，依托三大“天字号”工程，大力引进急需的冶金、港口、城建、规划、金融和招商等方面专业人才，重点要加快设立与重化工业发展相适应的工科院校，从根本上解决工业化快速发展的需要。一是加强创业基地建设。大力扶持企业建设现代化高素质人才的培养基地。鼓励在工业园区内设立创业服务机构、留学生创业园等，吸引高素质人才投资创业。二是政企联合引进人才。定期组织各企业赴各高校、职校等人才聚集地举办专场招聘会，定向招聘专业人才，以缓解当前人才瓶颈。三是政校企合作办学培养人才。支持企业加大投入，支持企业到区内外高校联合办学，定向培养人才。要全力加快市职业教育中心建设，着力规划建设工科型院校，以适应大工业发展对人才的需求。四是大力培养本土人才。注重对下岗失业人员、被征地搬迁群众的职业技能培训，政府可考虑承担部分培训费用，支持重点企业招聘本市已婚青年农民入厂培训就业。先由企业对所招员工进行专业技能培训，待技术达到一定程度后，再送专业学校继续学习一段时间，经考试合格后回厂安排工作，这种方法既有利于缓解企业用工难题、稳定职工队伍，又有利于从根本上解决失地农民的就业问题。