社区经济责任审计若干问题初探*石恒贵

重庆理工大学会计学院

一、引言

经济责任审计是指单位组织的法定代表人或经营承包人在任期内或承包期内对应负经济责任的履行情况所进行的审计,经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度,是现代审计制度在中国的一种创新(蔡春、陈晓媛,2007)。2006年新修订的《审计法》颁布,经济责任审计的法律地位得以正式确认。2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,要求党政主要领导干部和国有企业领导人员要依法依规自觉接受、主动配合经济责任审计,是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要,对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。2014年中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,规定审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。为此,我国社区成了经济责任审计的审计范围。

二、社区经济责任审计产生的主要原因

在受托经济责任关系中,委托人希望受托人能够恰当地运用经济权力、令人满意地履行受托经济责任,不仅要实现其受托财产(资本)的保值,而且要实现其财产(资本)的增值。基于委托人的愿望和保证受托人经济权力运用的适当性,产生了对经济权力审计监控的需要,即委托人借助审计来监控受托人经济权力运用的状况(蔡春、李江涛,2009)。

《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”社区是城乡人民生活的基本单元和细胞,是基层社会治理的重要载体。社区工作是群众自治性工作,街道办事处(乡镇)与社区是指导关系,而不是领导关系。在现实生活中,社区的经费投入主要以公共财政资金为主,由于委托人与受托人、特别是社区管理活动存在法律上、空间上和时间上的分离性以及专业知识障碍和成本方面的若干限制,街道办事处(乡镇)作为政府的派出机构,承担政府社区工作的实际委托人,社区居委会书记和主任作为政府社区工作的实际受托人,街道办事处(乡镇)往往不能直接监控社区主要负责人的经济权力运行状况,必须借助一个独立的第三方来实现这种监控,这就是社区经济责任审计产生的重要原因。

三、社区经济责任审计的性质

社区经济责任审计是对社区党支部书记和社区居委会主任经济责任的履行情况所进行的监督、鉴证和评价活动,任期经济责任审计的内容包括社区财政、财务收支情况、社区资产负债情况、执行国家财经政策法规情况、经济责任目标完成情况、国有和集体资产保值增值情况、重大项目投资情况、个人廉洁自律情况。社区主要负责人受托行使公共经济决策,权力理应受到监督,社区经济责任审计的目标是社区主要负责人履行经济责任的监督、鉴证和评价,不仅包括社区资产负债及收支的真实性,而且包括社区重大公共服务的决策、执行、监督的合理性、效率性、效果性及重大项目投资的效果性、环境性等。这明显不同于社区财务审计的目标:社区年度财务活动的真实、合法和效益情况进行监督和评价(梁雪铖,2009);也不同于一般的绩效审计目标:针对某一项目或系统的经济性、效率性、效果性进行监督和评价(冯来强,2007)。我国经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度(蔡春、陈晓媛, 2007),包含经济性、效率性、效果性、公正性和环境性的精神实质。由此可见,社区经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度,是现代审计制度在中国基层社区的一种创新。

四、社区经济责任审计的开展现状

2012年湖北省黄石市各城区审计局分别对4个城区132个社区书记、主任开展经济责任审计,审计发现社区干部在履行经济责任方面总的情况较好,但也存在一些问题,社区工作目标考核管理制度不完善,缺乏切实可行的社区考核目标任务,无法评价社区干部年度工作完成情况。最后黄石市政府根据社区经济责任审计结果先后撤销了4个城区的15个街道办事处,归并了部分社区,使社区由原来的132个合并为83个,真正发挥了审计服务政府宏观决策、促进提高行政效能的作用。

2014年出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,明确了党政主要领导干部经济责任审计延伸到社区。各地方密集出台有关社区经济责任审计的规定。2015年重庆市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于做好党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计工作的通知》(渝委办发〔2015〕17号),要求逐步推进农村村级党组织和村委会、城市社区党组织和社委会负责人经济责任审计;2015年9月四川省广元市出台《广元市社区(村)两委负责人经济责任审计办法》;2016年3月山东省青岛市城阳区出台《城阳区社区(村)党组织书记和居(村)委会主任经济责任审计监督办法》。2016年3月重庆市奉节县正式启动第九届社区(村)干部任期和离任经济责任专项审计工作;2016年4月重庆市合川区制发《合川区2016年任期和离任经济责任专项审计实施方案》,将合川区391个村(社区)全部纳入审计对象。此阶段成为社区经济责任审计的完善阶段,各地制定社区经济责任审计制度,审计数量增多且审计范围较大。

五、社区经济责任审计的改进建议

(一)明确社区经济责任审计的组织方式

社区经济责任审计属于政府审计,理应由当地区县审计局列入年度审计计划,有条件的地方可以实行每年都对社区主要负责人进行经济责任审计,至少在3年任期中能够安排一次任期经济责任审计。如湖南省长沙县审计局根据长沙县人民政府办公室《关于下达2014年委托审计项目的通知》(长县政办函〔2014〕33号),对星沙街道封刀岭社区、星城社区、金茂路社区、灰埠社区、松雅社区等5个社区党支部书记和社区主任2012—2013年期间的经济责任审计。

(二)采取有效的社区经济责任审计开展方式

区县审计局由于人少事多,既可以自行派出审计组进行审计,也可以委托会计师事务所进行审计。湖南省长沙县审计局根据长沙县人民政府办公室《关于下达2014年委托审计项目的通知》(长县政办函〔2014〕33号),组织湖南新星会计师事务所有限公司对星沙街道封刀岭社区、星城社区、金茂路社区、灰埠社区、松雅社区等社区负责人2012—2013年期间的经济责任审计。

(三)明晰社区经济责任审计的主要内容

社区经济责任审计主要从“事”入手,审计内容主要包括,一是履行职责和社区发展情况,二是履行经济决策职责情况,三是履行政策执行情况,四是履行管理监督职责情况,五是廉洁自律情况。审计人员评价这些事项形成审计结果,并将审计结果人格化为对“人”经济责任的认定,最终形成对“人”履职情况的审计意见。社区经济责任审计报告基本反映了社区主要负责人履行经济责任的情况,为街道办事处、纪委等机构考核、任免、奖惩社区主要责任人提供参考。

(四)确保社区经济责任审计结果全公开

如果社区经济责任审计报告没有对外公开,社会公众没有知情权,也无法进行监督。因而需要确保社区经济责任审计报告全部公开。湖南省长沙县星沙街道办事处要求社区经济责任审计报告在社区和街道网上公告,并在当地社区主要板墙进行说明,接受社区居民的监督。

(五)突出经济责任审计结果的运用

应切实强化审计机关、各职能部门、各镇街对审计成果运用的主体责任意识,健全审计监督机制,规范审计结果运用,提高审计结果运用的效率和效果,进一步发挥审计监督和“免疫系统”功能作用。为加强对社区经济责任审计结果运用情况的监督管理,星沙街道成立社区经济责任审计结果运用情况监督领导小组,先由各社区提出建议和整改落实,再由星沙街道组织监督检查和执纪问责,最后星沙街道建章立规。

参考文献

[1]蔡春,陈晓媛.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究[J].审计研究,2007 (1):10-14.

[2]李晓慧,金彪.中央企业领导人员经济责任审计的现状及其特征研究[J].审计研究, 2013(6):33-38.

[3]蔡春,李江涛.经济权力审计监控研究[J].审计与经济研究,2009(5):3-8.

[4]梁雪铖.经济责任审计与财务收支审计比较分析[J].审计研究,2009(6):30-33.

[5]冯来强.经济责任审计与绩效审计比较研究[J].吉首大学学报(社科版),2007(5):96-98.

[6]郭赢政.社区经济责任审计问题及对策[J].财会通讯,2012(10):77-78.

[7]黄建蕾.审计助力社区管委会精准定位[J].农村财务会计,2016(2):19-20.

[1] 本文获重庆市会计学会、重庆市总会计师协会2016年度优秀会计论文三等奖,系重庆市教委科技项目(审计全覆盖下城市社区审计对社区治理的影响机理与机制创新研究,KJ1600938)、重庆市社科联培育项目(新型城镇化试点下社区审计对社区治理创新研究,2015PY48)的阶段性成果。