德国地方治理结构的变革及其启示

作者

王自亮

陈洁琼

内容提要:20世纪60年代到20世纪90年代期间,由于内外部压力的推动,德国地方治理结构发生了一系列变革,变革主要围绕促进地方民主和提高行政效率两个原则展开。本文聚焦德国俭约型地方政府的构建、社会组织参与地方治理、直接民主的推广三项核心变革内容,立足中共十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标,探讨德国地方治理结构变革的过程和效果,借鉴其成功经验,激发我国地方治理模式创新。

关键词:地方治理;地方政府;变革;民主;效率

一、引　言

20世纪60年代到90年代期间,德国地方治理结构发生了一系列变化,如俭约型地方政府的构建、社会组织参与治理、直接民主的兴起等。这些变革的发生既是释放德国地方政府内部压力的需要,又是适用外部环境变化的必然趋势。内部压力主要是由德国地方政府的财权和事权的不平衡性引发的,外部挑战主要是由90年代两德的统一、欧盟的加入等因素带来的。当时的税收分享机制、财政机制使得原本就存在的“富州返贫”现象更加严重。另外,德国联邦政府加入欧盟,德国出现了从单一的合作联邦制国家走向了竞争联邦制国家的趋势,^[1]这一趋势促进了德国地方政府治理过程中的民主化进程。同样的,现阶段的我国地方政府一方面面临着“事众财寡”的压力,另一方面,基层民众参与地方公共事务治理的期待不断升温,推进民主进程、提高行政绩效、简政放权将成为地方治理结构变革的重要目标。相似的历史状况与改革背景使得德国地方政府的改革经验具有重要的参考意义。

二、德国地方政府治理结构变革的焦点及成效

德国地方政府治理结构的变革主要遵从两个原则:民主、效率。民主和效率既是改革的目标和原则,也是检验改革成败的重要维度,既是地方政府内部压力推动的结果,也是适应外部环境变化的必然要求。紧紧围绕民主和效率这两个原则,德国地方政府将治理结构的变革聚焦于以下三点:一是构建俭约型地方政府,二是吸纳社会组织参与地方治理,三是推广直接民主。

(一)俭约型地方政府的构建

俭约型地方政府的理念是新公共管理浪潮中的一朵“浪花”,它是指政府职能应当降至所谓的“核心功能”,^[2]而将社会服务中的大多数事情交给非公共组织去做。俭约型地方政府的提出主要基于事权与财权之间的矛盾,一方面,德国地方政府在职能上要履行“双重功能”:既要处理地方管理的事务,又要执行国家(联邦和州)委托给它们的任务;另一方面,两德统一过程的巨大成本以及不健全的财政体制,导致地方政府的财政持续紧张。“事众财寡”对于地方政府来说是一个极大的挑战。因此,俭约型地方政府的构建对地方政府的长远发展来说意义深远。为了实现政府“瘦身”,达到事与财的平衡,其变革聚焦于三个方面:一是组织改革,二是职能调整,三是人事变革。

第一,地方政府组织改革上,不同阶段有不同重点,20世纪60—70年代最重大的变革是行政区划改革,它由州政府在乡镇和县推行。改革因地制宜,采取三种战略,即激进战略、温和战略和混合战略,最终使县政府数目由425个降到237个,乡镇由原来的24000个降到8400个。^[3]

第二,地方政府职能调整上,地方政府联合咨询机构(KGSt)在“新公共管理”理念的基础上提出“新治理模式”(NSM),主张从三个层面进行改革:一是政府内部职能的调整,如职能下放,以成本—效益核算为导向;二是政府与议会之间的关系调整,通过预算程序的重新设计,重视议会对地方行政的监督和影响;三是地方政府与外部组织的关系调整,将地方政府的职责活动限制在核心功能上,而公共服务和公共设施的分配和提供则以“市场化”、“外包”和“私有化”为导向。

第三,地方政府人事变革,与地方政府功能转移是紧密相关的。随着其非核心功能转移给第三部门来执行,其自身人员规模的“减肥”成为可能,20世纪90年代的人事改革表现出三个特点:一是总体人事规模下降,联邦德国下降10%,民主德国下降近50%;二是人事密度下降,联邦德国下降14%,民主德国下降47%;三是兼职比例上升,联邦德国上升26%,民主德国上升达1.5倍多。

表1　20世纪90年代两德人事规模变动

数据来源:赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段德敏,译.北京:北京大学出版社,2005.
注:人事密度:每千个居民中的政府职员数。

根据民主和效率两个原则来评判俭约型地方政府构建过程中的成效,可以发现,要达到这两者间的平衡,并非易事。^[4]一方面,人们广泛认为,公共管理的行政绩效大幅提高,县、乡镇政府数量急剧减少,人事规模大幅缩减,行政成本得到有效降低,市场化、外包等方式开展有序,使任务执行费用锐减;另一方面,随着政府规模的缩减,地方民选议会也由280000个减少为150000个,^[5]这被认为是以牺牲地方民主性为代价的行政绩效的提高。

(二)社会组织参与的治理

社会组织参与地方治理的趋势既是地方民主的重要表现,也是地方政府提高行政绩效的重要方式和手段。随着俭约型政府理念的推广,市民社会的理念和期望被重新唤起。社会组织作为一支强劲的社会力量在地方治理中正扮演着重要角色。其参与治理的方式主要表现为:参与地方决策、分担政府非核心职能。

第一,吸纳社会组织参与地方决策。20世纪60年代晚期,由于国家和地方政府在决策与公民利益息息相关的公共项目(如城市改造、道路建设等)时,置地方公民的利益与意见于不顾,民主制日益受到批评。1969年社会民主党总理维利·勃兰特宣布在改革中“尝试实行更多的民主”。尽管当时响应这一号召的有效制度变革仍是凤毛麟角,但随后各地方乡镇众多代表团和咨议团纷纷成立,如外来移民咨议议事会、残疾人咨议团、儿童和青少年议事会等,^[6]它们为弱势群体参与地方决策提供了机会。这些团体通过正式和非正式渠道参与地方决策。20世纪70年代以来,《市镇规划法案》、《联邦建设法案》、《联邦社会法案》等法案为公民参与计划程序作出了立法规定。此外,这些利益团体还可通过非正式的途径参与地方决策,如圆桌会议模式、公民论坛、“21世纪地方议程”等协商模式被德国地方政府广泛采用。

第二,促进社会力量分担政府非核心职能。社会组织在地方治理中越来越活跃,一方面表现为在新公共管理理念指导下的市场化、外包等活动的积极参与,原由地方政府提供的服务(如游泳池、体育和休闲设施、文化设施等)转交给社会组织或私人团体提供;另一方面表现为以自助团体的形式补充地方政府在公益事业等方面的不足。20世纪80年代自助计划开始开展,在之后的20年里,其数目已增加了一倍以上。21世纪初,总共有70000~100000个自助团体,吸纳了约3000000名成员。^[7]它们可能远远超过了传统社会公益组织的志愿者数目。显然,其在地方治理中已经成为一支难以替代的力量。

地方社会组织参与地方治理的意义是深远的。一方面,地方民主的内涵被扩大,更多的代表不同利益的社会团体进入地方的决策和治理中;但另一方面,若原由地方政府所承担的任务被社会组织、团体接替完成,则地方议会的功能有可能出现退化。那么,地方议会和各种社会组织、咨议会,谁更能代表地方民主将成为争论。从提高行政效率的维度看,“市场化”和“服务外包”越来越成为一种趋势。

(三)地方直接民主的来临

直到20世纪80年代晚期,代议制民主的原则依然支配着地方民主,但90年代以来,地方治理中出现了一种新现象:以直接民主的原则代替代议制民主的原则。直选市长模式的推广和采纳尤其值得一提。

20世纪90年代早期以来,县市行政首长的直接选举模式被广泛采纳,所有的州一个接一个地引入行政首长的直接选举。这一风潮来自两组政治动机:一是直接民主作为代议制民主的补充,进一步给予地方公民政治上的权力;二是直接选举行政首长被认为是提高管理能力的一剂良方。

对于此举效果的评价存在一定的争议,如直选市长的权力是否过大,地方公决罢免市长的程序是否能对市长的权力起到限制作用,直选市长是否有能力成功充当行政首长等问题都成为争论的热点。但就南部德国地方政府长达50年的实践经验而言,其城市治理情况良好,而这种治理结果特别得益于一代代强有力的市长。^[8]

三、德国地方政府治理结构变革的启示

德国地方政府治理结构的变革始终围绕扩大民主范围和提高行政绩效这两个原则开展,在变革中既有体制改革,又有机制创新,前者如行政区划改革、人事变革等,后者如吸引社会组织和团体参与治理、利用市场化和外包等方式提供公共产品和服务等。近年来,我国地方政府的改革也面临着重大挑战,地方政府职能转型迫在眉睫,中共十八届三中全会更是将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为一项重要任务,为地方政府的改革指明了方向,治理理念得到重视。因而,德国地方政府的改革经验具有一定的启发性。

第一,从德国经验中可以看到,地方治理结构改革的总体思路是构建政府与市场、政府与社会的联动网络。政府回归其核心职能,将非核心职能削减;社会组织、企业、公民个人等多元主体都被吸纳进地方治理当中,承担起重要的角色。一方面,通过市场化、外包等形式,社会组织和企业承担起政府的非核心职能,提高了社会的整体效率;另一方面,社会组织、企业、公民个人在地方事务的决策中也发挥越来越重要的作用,推进了民主的进程。

第二,构建俭约型地方政府不仅需要体制改革,更需要机制创新。精简、高效一直是我国行政体制改革的核心原则。1978年以来,在中央政府的促动下,国内地方政府进行了多轮改革。1993年之前的改革思路主要侧重机构撤并、人员精简上,然而,这一改革思路并未使地方政府摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。1993年之后的改革已经突显了地方政府职能转型对于建立俭约型政府的重要性,但是由于路径依赖和其他众多条件的限制,尚未建立有效的政府与市场、政府与社会之间的联动效应。^[9]在构建俭约型地方政府时,德国的改革思路是:由调整行政体系内部关系向调整政府与市场、政府与社会的关系转变,由体制改革向机制创新迈出重要跨越,其不只是停留在人事规模缩减、机构撤并等政府规模的控制上,更是协同社会组织、企业的力量,使其承担政府的非核心职能。

第三,激活社会组织、企业等多元主体的潜力,分担政府的非核心职能。社会组织、企业在德国的地方治理中是一支不可替代的力量,在提供公益服务、提高公共服务的效率和品质方面弥补了地方政府的不足。在我国,企业、社会组织在这方面也存在较大潜力,由于制度、文化以及经济发展程度的不同,不同地域呈现出一些差异。但经济较发达的江浙一带,企业、社会组织等在参与公益方面已发挥出一些潜力,民营企业和慈善机构的合作越来越紧密,如浙江省2009年各级慈善机构与企业合作的冠名基金规模突破42亿元,其中80%的善款来自民营企业的捐赠,而1998年,全省慈善基金规模仅为500多万元。^[10]除了公益方面,企业、社会组织也参与到政府公共服务外包当中,深圳的“综合执法”、湖南的“治安巡逻”等项目都进行了外包尝试,2009年宁波市、嘉兴市等地也开始试行公共服务外包项目。^[11]

第四,构建间接民主为主、直接民主为辅的地方治理模式。20世纪90年代以来,德国地方兴起了直接民主的热潮,直选市长模式在地方越来越得到推崇。

但从德国经验中必须注意到,公民直接参与地方治理需要一些前提条件:一是法律上的规定和认可,二是自治的传统和历史,三是多元主体参与治理的能力和意愿。尽管国内的村民自治符合上述三个条件,但要将公民自治推广到乡镇及以上一级地方政府,直选模式尚不符合我国地方政府组织法的相关规定。^[12]在未来的发展中,这种自下而上的民主形式也许也值得一试。但就现有政治环境下,仍应以间接民主为主,在此基础上寻求直接民主的着力点。在市县级层面上,以现有的听证制度为轴心,延伸出多种形式的公民参与平台,有利于决策的民主化和科学化,上海闵行区在实事工程项目的决策中正是很好地利用了听证会制度;在乡镇级层面上,如浙江省温岭市的民主恳谈模式激活了地方人大制度,并广泛吸纳了公众的参与,堪称一种间接民主与直接民主有效结合的典范。此外,对于如何吸纳社会组织参与到公共事务的治理中,尤其是为那些弱势群体搭建参与公共事务决策的平台,是未来地方民主化进程的重要一步。

德国地方治理结构变革的经验,为国内地方治理中的体制改革和机制创新提供了很好的视角。但在学习德国经验之时,必须注意两国政治体制、社会环境等区别,对各项经验作本土化处理,才能使“经验之花”开得绚烂。)

(作者简介:王自亮,浙江工商大学公共管理学院副院长,教授,主要研究方向为公共政策、基层民主;陈洁琼,浙江工商大学公共管理学院在读硕士研究生,主要研究方向为公共政策、基层民主。)

【注释】

[1]童建挺.德国联邦制的演变:1949—2009[M].北京:中央编译出版社.2010:261.

[2]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段震敏,译.北京:北京大学出版社,2005:69.

[3]郤继红.德国地方政府公共管理改革新方向——“新的掌舵模式”[J].经济社会体制比较,2005(6):93-96.

[4]转载于赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段震敏,译.北京:北京大学出版社,2005.

[5]Norton A.International Handbook of Local and Regional Government[M].Aldershot:Edward Elgar,Hants,1994:255.

[6]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段德敏,译.北京:北京大学出版社,2005.

[7]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段德敏,译.北京:北京大学出版社,2005:70.

[8]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟,段德敏,译.北京:北京大学出版社,2005:86.

[9]蓝煜昕.地方政府机构改革轨迹、阶段性特征及其下一步[J].改革,2013年(9):13-19.

[10]浙江慈善捐赠八成来自民营企业家,已惠及220万人.2009-01-21.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-01/21/content_10692983.htm.

[11]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济,2013年(1):45-47.

[12]杨冬雪,托尼·赛奇.从竞争性选拔到竞争性选举:对乡镇选举的初步分析[J].经济社会体制较,2004(2):78-91.