多中心治理对中国地方治理创新的启示

（二）多中心治理对中国地方治理创新的启示

多中心治理理论的产生与西方社会所面临的治理困境和其长期的理论发展历史沉淀是分不开的。那么，在现代化和全球化成为历史潮流的今天，多中心治理理论能否适用于我国国社会转型与现代化发展过程中所涉及到的问题呢？对此，尽管有学者指出治理理论在发展中国家仍然存在有适用性问题，^[9]但多数学者认同这一理论对中国是具有积极的借鉴价值的，并且已有一些学者开始尝试着将治理理论解释和分析中国的实践，尤其是公民社会和村民自治方面。^[10]我们认为，治理理论包含许引发西方治理变革浪潮的因素在我国也不同程度地存在着，因此，顺应这股改革浪潮，对于我们而言，具有重要的现实意义，也是时代发展的客观要求。选择多中心治理模式在中国具有一定的必要性和可行性。

1.传统治理模式的困境与多中心治理的必要性

（1）社会经济发展过程中的政府干预与“政府失灵”

在现代市场经济体系中，市场调节与政府干预是紧密相联、缺一不可的重要组成部分。市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，理论和现实均早已表明，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”（government fai1ure）的可能性。由于历史的原因，我国在市场经济发展的过程中，政府对市场经济活动的干预延续了传统的单中心治理模式，大部分的经济社会活动主体的权利、政策、命令等都来自于作为单一权力中心的政府。在这样一种模式中，统治和治理的方式基本上是自上而下的，是一种控制与命令性的方式。从实践来看，我国政府干预失灵表现为：

一是政府治理的低效率。由于政府是一个缺乏产权和利润最大化的约束非市场机构，其运行缺乏一种明确投入——产出标准，这一特性导致了政府公共产品的供给缺乏竞争活力，资源配置的失误和低效。而同时，尽管为了监督政府部门有效地履行其职能，国家在政权设置中设计了各种监督机制，但由于监督者所了解的信息是由被监督者提供的，监督者可能受被监督者操纵，从而使被监督者为实现自身利益最大化的政策得以实施。这在我国众多的形象工程以及一些领导腐败事件中得以清晰的体现。

其次，政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如我国对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足等等。

另外，行政性垄断与寻租现象的也是政府干预失灵的表现形式。在经济转型的过程中，一些地方政府部门利用自身拥有的管制、调控经济的行政权力，力图保持其部门（行业）的垄断性，或利用价格双轨制度及行政审批特权进行寻租活动，极大地制约了稀缺资源的优化配置，导致资源重复和低效配置。

最后，政府干预失灵还表现为政府的过度干预和政府规模的膨胀。政府过度干预是指政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细等。同时，由于政府就其本性而言，有一种天然的扩张倾向，特别是其干预社会经济活动的公共部门在数量上和重要性上都具有一种内在的扩大趋势，极易导致政府规模的膨胀，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为我国政府干预的昂贵成本。

“市场失灵”与“政府失灵”的同时存在表明，市场调节与政府干预都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵、失败的客观可能。因此，问题的关键在于，如何寻求经济及社会发展市场机制与政府调控的最佳结合点，使得政府干预在匡正和纠补市场失灵的同时，避免和克服政府失灵，这对我国社会主义市场经济体制的建立和完善，无疑具有重大的理论意义和实践意义。^[11]在传统的单中心治理模式之下，我国政府掌控了经济、社会发展过程中的绝大部分资源和权力，对市场的干预过多，导致市场主体地位的不平等，竞争的不充分带来的是低效和资源配置的不合理。随着社会主义市场经济的发展，经济基础发生的变化必然促使作为上层建筑的政府管理发生相应变化。特别是，随着经济的加速发展，各种新旧社会问题不断涌现，使得社会管理面临的新课题越来越多。由于我国长期受计划经济体制的影响，政府职能过分膨胀，组织架构比较庞大，政府包揽了许多不应该直接承担的责任，使得社会发育很不充分，同时也给政府带来了很大的压力。尽管政府的人员有所增加，政府的职能也更细分化，但是，相对于日益繁重的社会管理任务而言，政府自身拥有的资源还是很有限，社会管理的公共事务由政府独立包揽的现状已不适应。在各地区财政投入没有明显增加的形势下，政府要加强社会管理，如何维持公共服务成本已经成为核心问题。

（2）经济建设型政府与公共物品短缺

政府提供何种公共服务和如何提供公共服务是人类社会发展的一个陈旧而又永新的话题。普遍的观点认为政府应主要在公共事物的治理上发挥效用，然而公共选择理论表明，政府同样不能解决好“公地悲剧”与“囚徒困境”问题；而彻底的民营化与私有化亦不是灵丹妙药。曼瑟尔•奥尔森的集体行动逻辑表明：理性的、追求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。^[12]特别是对某些纯粹的公共物品和具有消费行为竞争性的共用资源（如公海渔场）来说正如考林•克拉克所指出的那样：“消解海洋渔场资源中的‘公地悲剧’，已被证明是特别困难的，因为在那里确立个人的财产权利事实上是不可能的。”^[13]对此，埃莉诺•奥斯特罗姆从博弈的角度来探索治理共用资源的有效途经，她不再仅仅围绕着产权的“国有”或“私有”转圈子，而从具体的操作层面，把制度分析与经验研究结合起来，提出了“自筹资金的合约实施博弈”^[14]。其实质就是寻找一种政府与市场之外自主治理的制度安排的可能性，即要更多地依靠民间组织和自主组织而不是政府来满足经济社会发展的需求。

政府包揽公共物品的供给一定程度上可以矫治市场失灵，但是政府供给公共物品的有效性是基于一系列的完美假设，而现实与理想之间的差距导致政府失灵的存在。把政府作为公共物品和公共服务的唯一供给主体，实际上是假定政府拥有完全信息，了解每个社会群体所需求的公共物品和服务的种类、数量、质量等，而且政府还是明智的、有生态发展意识的利他主义者，因为环境保护和基础设施建设都属于社会管理的部分内容，也属于社会管理中的公共物品。但是，现实表明，在政府单中心治理模式之下，我国地方政府不但难以满足社会日益增长的对公共物品数量的需求，也难以满足公众对公共物品质量的要求，甚至于一些政府所提供的公共物品自身亦问题重重。诸如，近年来许多政府重视经济建设和发展，却轻视了环境保护和基础设施建设等公共物品的供给能力。在环境保护方面，许多地方为片面追求“绿化率”，盲目种植大量草皮和移植大树，破坏了原有自然生态的和谐；城市建筑物的高度和体积越来越大，“热岛效应”越来越严重，同时也产生了数量惊人的建筑垃圾；环境卫生体系建设滞后，城市垃圾无害化处理率不到20%，污水处理率不足40%。在城市基础设施建设方面，当前许多城市基础设施建设严重滞后于城市化建设步伐，重建设轻管理，存在管理意识淡薄、资金投入短缺、移交过程中信息缺失严重等问题；城市基础设施管理的落后导致运行效率低，出现交通拥堵、垃圾无害化处理率低、水资源再生利用率低等现象，在一定程度上影响了城市现代化水平的提升。因此，如何寻求社会多方主体在公共治理中的参与作用，构建多中心的公共治理模式，成为不断增长的社会公共物品需求的客观选择。

（3）多中心治理与地方民主化进程

发展民主政治，是我国社会主义发展道路的本质要求，也是我国政治文明建设的核心内容。改革开放以来，我国政治体制改革走过了一条循序渐进、由局部到整体逐步展开的渐进式的道路。在这个过程中，民主法制建设取得的成就有目共睹。从党内民主到人民民主，从完善人民代表大会制度到加强政协工作，从扩大公民的有序参与到强化各方面的民主监督，我国民主法制建设正按照制度化、规范化、程序化的方向全面推进。特别是自从20世纪80年代以来，公民参与在国内的学术界和公民的心中逐步占据了重要的地位。公民的参与权是公民的一项基本权利，被认为是与自由权、平等权、社会权一样的人权的基本组成部分。国务院新闻办公室于2009年4月13日发表了《国家人权行动计划（2009-2010年）》，这是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划。这一“行动计划”的颁布意味着公民参与公共政治生活作为我国公民的一项基本权利，是我国一项重要的制度建设，也是国家尊重和维护人权的重要方面，因此必须从观念上、制度上、物质上予以支持和保障，将公民参与权作为公共治理的一项基本公共品，让人民当家作主的政治理念在公共事务的治理实践中得以实现。

公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势，主要表现在几个方面：第一、公民参与的制度逐渐完善，我国除了有人民代表大会制度、中国共产党的多党合作和政治协商制度，还逐步建立和完善选举制度、听证制度、信息公开制度等。第二、公民参与的法律保障日益健全，我国政府将公民参与式民主的基本模式写进宪法，从此我国人民是依照法律规定进行参与。第三、公民参与的自主性得到提高，改革开放以来，社会主义市场经济的发展使广大公民对经济活动的参与扩展到对政治领域的参与。

我国的民主化发展是一个促使公民广泛参与公共事务的治理过程，但是，公民如何参与到政府治理过程中来，公民的参与与政府以及其他社会组织间构成何种治理形态，是当前我国民主化进程所必须解决的问题。对此，多中心治理理论为我们提供了一种良好的社会多方主体共治模式，它表明在现代性政治重建中，不同治理主体之间应当按照公共性规范建构的一种公共服务与责任再生产的制度机制，从而寻求我国民主化进程中公民有效参与和政府有效治理之间的结合与平衡。公共治理中的“多中心性”实质是公共事务的民主合作管理，其主题在于多中心治理的不同主体间如何建构合作关系，形成不同于“中心—边缘”的治理结构。^[15]就我国民主化进程的现实选择来说，实现公民的有序政治参与是当前的首要任务，但其进一步的深化发展的目标在于，在政府、公民以及其他社会多元主体间形成公共事务的有序共治模式。这就要求，无论是作为民主参与的公民个体还是作为公民集群的社会组织来说，抑或是作为市场经济活动主体的企业来说，它们在社会公共事务治理中都能够发挥自身应有的积极作用。它意味着，在拥有终极权威的人和服从该权威之间，决策权能的分配不再是极不平等的，没有一个机关或者决策机构对强力的合法使用拥有终极的垄断，多元化的社会化主体和政府分享着有限的且相对自主的专有权，来决定实施和变更法律关系，治人者与治于人者之间的关系由统治转化为服务，这是“民主”作为“人民的权力”或“多数人的权力”在现实政治治理中的深刻体现。

2.多中心治理的可行性

多中心治理理论以公民社会的日益壮大为背景，强调在公共事务治理过程中，国家、社会、市场三者的相互作用，形成一个“国家—社会—市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理。就现代社会管理而言，一方面，社会管理问题的日益众多和日趋复杂，社会对各种功能服务需求的多样化与质量的要求越来越高，政府在客观上越来越难以满足社会的需求；另一方面，传统的政府自上而下的管理模式在现代社会难以为继。可持续发展要求在社会管理过程中将市场、法律和现代先进科学技术等手段综合运用，需要在科学的社会管理制度框架下，充分运用先进的管理方法和技术，有效整合社会的各种资源，并将其转化为社会发展的巨大动力。多中心治理模式正是强调社会管理主体多元化、管理手段的多样化。在社会公共物品和公共服务的供给领域，多中心治理模式打破了政府提供公共物品和公共服务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参与服务竞争；在社区和市场管理领域，多中心合作治理模式极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能。总之，多中心治理模式并不像传统的社会管理那样，将公共管理的主体局限在政府行政机关特别是官僚机构上，而是把社会管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公民、企业和非营利组织或非政府组织上，使大量的社会力量参与社会管理。在多中心合作治理框架下，大中小规模的政府与非政府组织通过竞争合作，在实现秩序的同时，发挥着高水平的绩效，从而全面提高社会管理水平。当然，正如许多学者所指出，多中心治理模式需要一定的客观环境为基础，其中既包括技术和经济基础，也包括社会文化等基础性要素。因此，我国这种适用性基础的具备与否将很大程度上决定着我国多中心治理模式的适用与实效。

首先，我国经济与现代科学技术发展为多中心治理模式提供了现实可能性。改革开放以来，我国国民经济保持了持续、快速发展的势头，国内生产总值（GDP）年平均增长大大超过了世界经济平均增长的水平，到2008年，我国国内生产总值已突破30万亿元大关。通过30余年的持续经济增长，我国已进入了一个总体小康的社会，特别是在沿海经济较为发达的地区，其经济发展水平已达中等发达国家水平。在这样的经济发展的背景下，正如亨廷顿所指出的，经济发展治与政治民主的重要意义之一就在于，经济发展可以在避免政治争斗零和化的趋势下，同时构建和培育一个在经济上相对独立于国家的社会体系。而这一点在现实的中国得以充分印证。在市场经济要求独立、自由、秩序竞争的前提下，我国公民社会不断成长与发展。虽然和国家比较起来，我国公民社会的力量还很弱小，但是公民社会的出现已经无疑对民主的发展产生了很强的推动作用，并为社会多元主体参与多中心治理过程提供了现实基础。

就科学技术的发展来说，网络电子信息技术的发展亦为多中心治理模式提供了技术条件。以网络为核心的信息开放和流动，打破了传统的信息垄断和信息封闭。随着网络越来越发达，它也逐渐融入人们的日常生活。人们越来越离不开网络，它也悄悄改变了整个社会公共生活，网络成为继广播、报纸、电视之外人们获得信息的另一重要媒介。过去人们获取信息由一定的时空限制，现在网络已经突破了这一局限，无论哪里何时发生的事，通过网络只需几分钟就传遍世界各个角落。现在公民参与政治更多的政府也是采用网络让公民更了解更简便，网络不仅传递各种政治信息，也为大家提供了交流的平台，使普通公民都能了解政治发表自己的意见，表达自己的政治诉求。很多社会问题通过网络引起群众的极度关注并引发激烈讨论，在无形中给政府造成强大的压力，对政府的决策过程产生重要影响。

其次，我国长期改革开放和政府改革的民主化取向成为多中心治理模式的制度性保障。在发展市场经济的背景下，我国政府治理变革不是一个纯粹的经济管理体制改革，同时也是政治体制的改革。特别是随着经济的进一步发展和治理改革的深入，政治体制的滞后性使人们越发感觉到政治改革的必要性。这种治理改革的要求，就正在中国促生一个民主取向的政治体制的改革。中国政治改革的目标就是建立具有中国特色的社会主义民主政治，在这一过程中，既强调在国家领导下进行自上而下式的放权式民主体制改革，也鼓励来自基层的民主治理制度创新。20世纪80年代以来的政治经济改革，其目标和发展方向就是还权（权利）于民，放松政府管制，给个人以更大的发展空间，通过利益实现渠道的多样化来分解公民诉求的压力，从而也为今天普遍推广的村民自治和“草根民主”试验以及城市居委会改革和社区建设运动创造了条件。同时，在政府改革中，地方政府也注重通过微观领域的制度变革和政策创新，克服既有体制的结构性障碍，完善民意表达和回应机制，如完善人民代表制、问责制、公示制度、听证制度、协商民主等。这一系列的长期民主化改革为多中心治理模式提供了重要制度性条件。

最后，我国现代化转型过程中社会主体治理能力的提升以及公民参政意识的提高亦为多中心治理模式的实践提供了深厚的社会基础。改革开放以来，我国的政治民主化和经济市场化的不断深化拓展，一个有利于公众自由意见表达的公共领域正在形成，而由公众自主治理为主体的公民社会领域亦逐步成长，无论是公共领域的形成抑或是公民社会的成长，它们原则上向所有人开放，都强调公众在公共生活中的参与作用，使他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制。这种民主实践极大地提升了公民的参政意识和民主能力的培育，而公民参政意识和民主能力的发展亦为社会公共事务的多中心治理模式提供了深厚的社会基础。公民的政治参与权的诉求越来越强烈，从要求实行并参与政府决策听证、立法听证，到挑战违宪审查制度、竞选人大代表等等表现不一而足。特别是近年来，随着报纸、广播、电视及网络的发展繁荣以及群众参与性栏目的纷呈，人们有了更多的话语表达领域和机会。同时，随着经济的快速发展，社会中出现了一批新的阶层、新的群体，这些新生力量拥有一定在经济或政治或知识资源成为了一支重要的社会力量。他们有自己的利益诉求，希望能更多的参与政治表达自己的观点和看法，希望政府能关注他们能听到他们的心声，于是结成许多社会团体或社会组织来维护自身的利益，并参与社会管理。特别是近年来在政府的支持下，许多社会组织如协会等如雨后春笋般涌现，这将成为多中心治理中一支新的中坚力量。