国内外成功经验对中国生态治理的启示

如何建设美丽中国，在工业化和城市化快速推进的过程中，如何实现生态治理，这是美丽中国建设需要解决的重要问题，而国内外生态治理的成功经验可以给我国带来启示。^[18]从整体发展路径来看，发达国家都走过一条先污染后治理的道路。特别是20世纪60年代以来，西方发达国家在经济快速发展的过程中出现了严重的资源环境问题，资源耗竭、能源短缺、环境污染、环境公害事件不断出现。随着经济发展水平和社会对环境问题关注度的提高，发达国家开始积极开展生态治理，使生态环境状况不断好转。从生态治理的具体路径来看，发达国家在经济快速发展过程中，通过多种途径来协调经济发展与资源环境保护的关系，积极开展生态治理，取得了良好的效果。

一、以加强环境规制为基础，积极促进经济结构转型

环境规制是指以环境保护为目的制定实施的各项政策与措施的总和。在工业化、城市化发展过程中，西方国家为了应对资源环境问题，通过制定一系列环境保护相关的法律法规，加强对环境质量的监控，征收环境税，实施环境报告制度和环境责任保险，明确环境资源产权等，通过命令控制型环境规制政策与市场激励型环境规制政策的配合实施，不断提高高投入、高耗能、高污染产业的成本。迫使这些产业或者向国外转移或者通过技术创新来实现清洁生产和绿色转型，促进经济结构调整，从源头上减少经济发展对资源消耗和环境污染的压力。

1．建立健全环境法律体系

建立生态文明建设的环境法律体系，将生态文明建设纳入法制化轨道，是推进生态文明建设的重要保证。由于各种原因，我国的环境立法工作起步较晚，相关的法律法规还很不完善，甚至在环境保护方面还存在不少法律空白，而发达国家经济社会发展水平较高，建立了比较完善的环境法律体系。我国要立足基本国情，借鉴发达国家的经验，运用法律手段规范生态环境的治理，坚持依法行政，打击破坏生态环境的行为，为生态文明建设提供法律上的有力保障。例如，德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，对欧盟甚至整个世界的循环经济法发展都产生了重要影响。迄今为止，德国已建立起一套由8000多部法律构成的当今世界最完善的国家环境法律体系。1994年德国新修改的《基本法》将保护生态环境作为德国宪法的原则之一。2002年，修改后的《核能法》规定逐步放弃使用核能，震惊世界。同时，为了加强环保执法，德国还设立了环保警察，这是德国环境法制建设的一个显著特点。

2．明确责任主体，追究废弃物第一排放责任

排放责任是指排放废弃物的行为人应当作为对废弃物进行循环利用的第一责任人，企业和居民都应该对废弃物进行循环利用，对乱排放者进行惩罚。比如，日本《循环基本法》明确规定企业在从事生产活动中必须抑制原材料转变为废弃物，并采取相应措施使废弃物能循环利用。同时，该法还明确了公众的责任，公众应该尽可能地延长产品的使用寿命，尽可能使用再生产品，协助分类回收循环资源，抑制产品转变为废弃物。目前，中国居民、企业废弃物排放问题是较严重的，其直接后果就是人们生活环境恶化、资源浪费。在中国经济增长的高速期，节能减排问题尤显突出，我国应该尽快明确废弃物排放责任条款，以降低环境负荷，使废弃物变废为宝。

3．建立生态工业园区，明确企业社会责任

目前，中国各地工业园区建设取得了一定的经验，但同时也暴露出不少问题，如工业园区的占地问题、环境污染问题等。中国的工业园区建设可学日本的“循环型社会模式”。可以按企业间“工业代谢”和“共生关系”的特点，大力发展生态工业园区，通过生态工业链，使一家工厂的废气、废水、废渣、废热或副产品成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。明确企业社会责任，需建立相关法律法规，建立企业的节能减排标准，使企业自己承担环保责任。另外，政府应鼓励企业生产绿色食品，并贴上相应的标志，以促进绿色经济的发展。

4．加大宣传力度，改变人们的生活、消费模式，促进绿色经济的发展

由于我国人口多、城乡差距大，导致人们的绿色消费意识存在较大偏差。所以，应该加大宣传力度，使绿色消费、低碳经济深入人心。在农村，要转变人们过往劈柴生火的生产、生活方式，降低碳的排放量。农村可以采取普及沼气，改变焚烧木、碳的习惯。在消费绿色产品方面，鼓励消费者消费贴有绿色标志的商品。

5.提高我国节能减排技术能力

对于一个人口大国，居民生活垃圾的处理就是一个大问题。日本的经验告诉我们，原始的焚烧、填埋都不能很好地解决这些问题。节能减排既要从源头上做起，又要在实践中可行，则必须发展我国适应绿色经济的技术：在源头上，企业生产的产品能够进行循环利用；在实践中，节能减排技术可行、可推广。

6.明确政府财政政策的支持力度，细分环保经费

日本的财政政策支持及其环保经费分配做得比较好，有力地促进了日本绿色经济的发展。当时，日本支持发展绿色经济的技术也不是最先进的，为了鼓励本国企业转变经济发展模式，鼓励市民倡导绿色消费理念，日本政府采取细分环保经费的财政政策效果较好，日本财政政策措施值得我们借鉴。

二、把环境作为基本生产要素，用市场机制来引导社会生态治理

随着经济发展对资源环境的压力越来越大，环境也开始作为生产要素进入社会经济生产生活过程，利用市场机制来引导社会生态治理。比如，西方国家开展的污染者付费、排污权交易、环境税等经济政策手段实际上就是把环境要素作为一种生产要素，污染企业必须像购买其他要素一样购入环境要素，才能进行生产。这实际上增加了污染企业的生产成本，提高了产品价格，降低了其利润空间。同时，社会公众通过为绿色产品和绿色企业支付更高的价格来引导社会的绿色转型，使消费者利用货币选票来倒逼污染企业实现转型升级。所有这些，实际上都是利用市场交易机制引导公众、企业和社会来共同关注生态治理。

激发推进生态文明制度建设的动力，将生态建设所产生的生态产品和生态服务按照市场供求关系、资源稀缺程度、生态产品公平分配的原则进行配置、定价和交易，激励市场主体自觉参与生态文明建设。深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场。完善差别化电价政策，放开天然气出厂价格，深化成品油价格形成机制改革，推行居民生活用水阶梯式水价。

完善交易机制，推进碳排放权、排污权、水权交易试点。建立碳排放权交易制度，形成全国碳排放权交易体系，研究发展碳金融；成立国家排污权交易中心，鼓励地方建立排污权交易平台；加快完善水权交易规则与定价机制，借鉴土地“招拍挂”模式，探索缴纳水资源使用权有偿出让制度，选择试点地区逐步推进水权交易市场建设。

完善落后产能淘汰机制，切实化解产能严重过剩矛盾。加强预警调控，建立产能严重过剩行业新增产能的严进核准制度；加快淘汰落后产能，建立禁止落后产能向中西部地区转移的制度；尊重和突出企业市场主体地位，探索取消建设项目核准、审批制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

三、实行污染总量控制原则，使经济发展与资源环境保护有序、协调发展

尽管从一定意义上来说，经济发展与资源环境保护之间的替代关系不可避免，但可以通过一定的机制设计实现污染的总量控制，做到有序发展。如西方国家设计的排污权交易、碳排放权交易等制度，就是在污染总量控制的目标下，有序地协调经济发展与资源环境保护的关系，既保证人与社会的发展，也有助于资源环境的保护。无论从经济现状还是碳排放总量上来说，发达国家都应该对世界环境的改善做出更加负责任的行为与措施，推动世界低碳经济的发展需要各国的共同努力，应该根据各国的具体国情实行切实有效的补偿制度与减排制度。

1．坚持规则的公平性，遵循“共同但有区别的责任”原则

近代工业革命200年来，发达国家排放的二氧化碳占全球排放总量的80%，其中美国的碳排放占世界25%以上。如今美国人民已经过上富裕的高消费生活，其人均碳排放远高于发展中国家的人均排放水平。包括我国在内的发展中国家近几十年才开始工业化，其碳排放主要是生存排放和国际转移排放。因此，发达国家必须率先大幅量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持，这是不可推卸的道义责任，也是必须履行的法律义务。应对气候变化必须在可持续发展的框架下统筹安排，绝不能以延续发展中国家的贫穷和落后为代价。所以“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化的核心和基石。^[19]

2．积极参与国际低碳经济合作，推动国际公约制定

从布什政府到奥巴马政府，美国的低碳战略体现的都是美国利益至上的原则。从拒签《京都议定书》到参加哥本哈根会议，美国在世界低碳经济发展的道路上迈开了前进的一步，但是哥本哈根会议上美国对发展世界低碳经济的资金与技术支援问题躲躲闪闪，没有体现出一个发达的政治、经济大国与碳排放大国对世界环境恶化应尽的义务与责任。因此，国际社会要在公约框架下做出切实有效的制度安排，促使发达国家兑现承诺，向发展中国家持续提供充足的资金支持，加快转让气候友好技术，有效帮助发展中国家加强应对气候变化的能力。

3．推进低碳发展模式需要高度重视低碳技术的开发与引用

低碳技术的开发与引用是推进低碳发展模式的最终动力。中国是新能源与可再生能源增长速度最快的国家，水电、核电、生物质能、太阳能、地热、风能等新型可再生能源发展迅速，其中水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和光伏发电容量均居世界第一位。但是在全球经济一体化的形势下，低碳经济已不是一个国家的事情，也不是一个国家能够解决的，在国际领域开展多边合作才是解决低碳经济最根本和最有效的措施。所以，我们应积极开展低碳技术领域的国际合作，最大限度地引进和利用国外的低碳技术。

4．推进低碳发展模式是一项系统工程，需要构建一整套完善的政策体系

从经济、社会可持续发展层面看，发展低碳经济符合我国贯彻科学发展观、实现经济社会长期可持续发展的内在要求、符合中国的长远利益。积极发展低碳经济，有利于中国抢占未来国际经济竞争的战略制高点，有利于在国际上树立中国负责任大国的形象。因此，要构建一套完善的政策体系，包括立法、财政激励等。例如，我国已经制定了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法和民用建筑节能条例等一系列法律法规，对于我国低碳经济的发展起了很大的作用。今后我们要继续完善法律法规，并辅之以相应的财政激励政策，以实现中国减排降耗的目标。

四、政府引导与公众互动相结合，培育生态文明理念

由于生态环境问题具有外部性等特点，政府在生态文明理念培育和生态治理方面具有不可推卸的责任。随着各种环境保护主义、绿色运动、生态思潮等的兴起，发达国家政府对资源环境的保护和生态治理也非常关注，政府应通过各种措施来引导社会公众关注环境问题，培育生态文明理念。如政府通过财政补贴等手段鼓励企业进行绿色技术的创新，通过担保或低息贷款等方式为生态产业发展提供资金支持，对环保技术和产业提供税收减免，政府积极实施绿色采购等措施来引导社会公众、企业组织等实现绿色转型。在政府引导等作用下，公众对生态环境问题的关注度也在不断提高，社会公众愿意为绿色环保产品承受更高的价格，呼吁企业积极履行社会责任，开展环保活动。这些都有助于生态文明理念的培育。

凝聚、推进生态文明制度建设的共识，需要好的社会环境。传播生态文化理念，传承民族优秀生态文化，促进生态文化道德养成，要从点到面、从意识到行动、从区域到企业全方位推进。加快培育生态文明意识，培育生态文化、生态道德和生态行为，树立生态文明主流价值观。作为素质教育的重要内容，把生态文明纳入国民教育体系；基于社会公德、职业道德、家庭美德，培育生态文明的环境道德和价值观；将生态文化纳入公共文化服务体系建设，创建一批生态文化教育基地、示范基地，创作一批生态文化作品；善用媒体，报道先进，曝光反面，树立理性、积极的舆论导向。

【注释】

[1]杨中华、袁占亭：《低碳经济是科学发展的必然选择》，《人民日报》，2010年1月28日。

[2]刘助仁：《全球新的经济社会发展模式“绿色新政”》，《国际资料信息》，2010年第10期。

[3]余晓葵：《美国“绿色经济”起步艰难》，《光明日报》，2009年12月17日。

[4]张来春：《西方国家绿色新政及对中国的启示》，《中国发展观察》，2009年第12期。

[5]温宪：《绿色就业的典范》，《人民日报》，2010年7月6日。

[6]刘思瑞编译：《美国决心在“绿色竞争”中争当排头兵》，《国际技术经济导报》，2009年8月30日。

[7]严兵：《日本发展绿色经济经验及其对我国的启示》，《企业经济》，2010年第6期。

[8]沈文清：《莱茵河的前世鄱阳湖的今生？——莱茵河流域管理对鄱阳湖综合治理的启示》，《环境保护》，2009年07期。

[9]参见林治波、曹树林：《兰州拨霾见日》，《人民日报》，2013年12月21日；崔凌云：《兰州治污成绩显著环保做法将向全国推广》，《兰州日报》，2013年9月9日；丁炜娜：《兰州市即日起整治十大扬尘污染》，《西部商报》，2013年12月6日；田癑：《兰州基本退出全国十大污染城市行列》，《兰州晨报》，2013年12月11日。

[10]齐建文等：《贵州草海湿地现状与生态恢复对策》，《中南林业调查规划》，2012年第2期。

[11]杨文斌：《高原湿地生态综合治理的“草海模式”》，《贵州日报》，2013年10月29日。

[12]马琼等：《依靠科技支撑，提高日元贷款宁夏重点风沙区生态环境综合治理项目的可持续发展》，《宁夏农林科技》，2012年第2期。

[13]《用优惠政策促进沙漠化治理》，新华网，2007年9月18日。

[14]宁夏：《防沙治沙换来绿进沙退》，新华网，2007年9月16日。

[15]马琼等：《依靠科技支撑，提高日元贷款宁夏重点风沙区生态环境综合治理项目的可持续发展》，《宁夏农林科技》，2012年第2期。

[16]马晓英：《宁夏风沙区生态环境综合治理项目集成创新“宁夏模式”》，宁夏政风行风网，nxzfhfw.gov.cn，2012年2月13日。

[17]王刚：《风沙区环境治理惠及宁夏7万农户》，宁夏新闻网http://www.nxnews.，2012年2月6日。

[18]王金胜：《发达国家如何进行生态治理》，中国环境报，2013年06月19日。

[19]李亚建、吴莲：《美国低碳战略的转变及对中国的启示》，《中共天津市委党校学报》，2011年第4期。