中国流域污染的多中心治理方案

7.4.2　中国流域污染的多中心治理方案

同一流域的多行政辖区在水资源开发利用方面的相互依赖和制约的利益关系极为复杂，这就必然要求有关水资源的权利设计必须优先考虑其作为公共资源的全局性和整体性特征，政府因此需要承担主要的规制责任。但是，水污染的监测和治理存在技术和资金上的难度，而且越界污染涉及流域多个地区和众多水用户的利益，这时仅仅依靠政府规制是不够的，需要考虑多中心的治理模式。

“多中心”一词源于波兰尼（M.Polany，1951）对两种社会组织秩序的区分：一种由终极权威所协调的指挥的秩序，通过一体化的命令结构实施控制；一种是多中心的秩序，个人决策者可以在遵循一组规则的前提下追求自我利益，自发创造适当的有序关系模式。由于越界污染涉及众多水用户的利益，而且不同水用户的目标取向也不一样，因而具有相同目标的水用户可能自发组织在一起，就某一层面的公共利益问题进行协调，拥有多重目标的水用户也可能参加多个组织，众多组织构成对越界水污染的多中心治理。例如，对上游某灌区的水用户来说，加入本灌区的水用户协会有利于更好地管理水资源经济属性的价值，加入上下游灌区共同的水用户协会则有助于通过保护水资源的环境属性来实现流域系统的可持续利用。不同的组织也可能拥有相同的规制目标，例如政府的流域合作机构与民间水协会都对流域环境进行监控，从而出现“规制交叠”的现象。

多中心治理模式的意义在于“多个管辖单位提供了实现多种不同规模经济、表达不同社群利益之偏好的机会”^[23]。越界污染的多中心治理模式的特点是越界污染的治理决策机构是多个的，不仅包括政府部门，还包括各种形式的水用户团体和非政府组织，而且这些决策机构在形式上具有一定的相互独立性。换言之，越界污染的治理结构是权力分散与规制交叠的统一体，不同的决策机构与不同规模的污染治理和环境服务相一致，各决策机构之间存在着合作性的制度安排以获得共同的环境规制目标，存在相应的组织对各决策机构的冲突加以协调。

本章的研究表明，流域越界污染的治理需要从控制走向合作，逐步实现真正意义上的广泛参与。在我国完善市场体制的过程中，政府管理将逐步从部门管理转向公共管理，更加重视在市场原则、公共利益和社会认同方面的政府与社会合作，这意味着环境规制可以从单一的政府作为制度实施者转变为多个利益相关团体作为制度实施者。在流域各地区确定环境边界的基础上，建立各种形式的水用户团体，在此基础上逐步建立各级流域用户委员会来参与流域的水管理^[24]；支持非政府组织参与水污染的越界规制；培养企业利益相关者的环境意识等都是实现越界污染多中心治理的途径。总体而言，对越界污染的治理，不能仅仅就控制污染的直接行政干预或经济惩罚设计规制方案，而是要超越狭义的环境政策工具，考虑削减污染的内生激励问题，进行更为广泛的制度变革。