县域治理创新与地方政府角色转型

四、县域治理创新与地方政府角色转型

优化地方治理结构，创新县域治理结构，无论对优化整个国家治理模式，还是促进地方经济社会的协调健康发展，都具有至关重要的意义。一方面，县级政府在我国的国家治理体系中所扮演的特殊的重要角色，决定了县域治理模式的创新对于整个国家治理模式的优化，具有基础性的意义。自秦朝正式确定郡县制以来，县制的治理模式已沿续2000多年，县级政府已成为中国最为稳定的行政单位和政治实体，其治域始终相对稳定，形成了同山川地理、文化习俗相对应的治理格局。中国历代行政区划建制变更很大，但基本都能保持社会稳定，其中一个很重要的原因就是因为“县”作为基层政区能够始终保持相对稳定。^[39]目前，全国共有县级行政区划有2861个（香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外），占全国国土面积的90%，占全国人口的60%以上。

另一方面，就浙江而言，县域经济对全省经济发展的特殊贡献，决定了县域经济的转型升级，是推进区域经济转型升级的重要基础。在浙江经济社会发展迫切需要加快转型升级步伐的特定背景下，需要更加重视县级政府的角色功能的调整，重视县域治理结构的创新。面对这种现实，县域经济的发展迫切需要从战略上重新反思自身的定位和战略选择，迫切需要对县级政府的角色功能定位及其运行机制进行调整和创新。

从区域经济社会协调发展以及浙江县域经济的特色来看，统筹城乡发展，推进城乡一体化，将是县域经济发展和县级政府角色功能定位的核心所在。县域涵盖城镇与乡村，兼有农业与非农业，是宏观与微观的结合部，是承上启下、沟通条块的枢纽，是统筹城乡发展的基础性平台。能否实现城乡一体化，县域是关键。浙江的县域经济实力居于全国领先水平，城乡之间的协调发展状况也明显好于全国其它省区。如果能够通过率先推进“省管县”改革，进一步扩大县域发展自主权，各县（市）凭借自己的经济实力，可以更好地承担起十七届三中全会提出的统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡劳动就业、统筹城乡基础设施建设和公共服务等职责，大大加快城乡一体化进程，促进社会和谐健康发展。

为此，县域治理结构优化的一个重大现实课题，就是县级政府角色功能的转换，即围绕统筹城乡经济社会协调发展，积极推动城乡一体化的主题，来重新界定县级政府的职责，重构县级政府管理体制和运行机制。在科学发展观所代表的新型发展方式中，统筹城乡发展，推进城乡一体化，已经构成国家的核心发展战略之一。尽管新农村建设战略明确了尊重农民主体地位的思路，但各级政府毫无疑问依然是新农村建设的主导者。这其中，县级政府的角色，更是具有决定性的意义。

第一，县域连接城乡的结合体特征，同样决定了县级政府是最适宜承担统筹城乡发展职责的行政主体。县域是现代工业经济与传统农业经济、现代都市文明与传统乡村文明的结合部。县级政府既要发展现代工业经济，又要保护和促进传统农业经济的发展；既要积极推进城镇化建设，又要维护乡村的社会秩序的稳定；既要传播现代文明，让城乡居民共同分享现代文明成果，又要保护乡村有益的文化资源和生态资源，其职能具有高度综合性，最适宜发挥以工补农、以城带乡的组织功能。

第二，县级政府相对完整的职能、权限和组织机构，决定了它具有较强的行为自主性，适宜担当统筹协调城乡经济社会发展的角色。从行政层级来讲，县级政府是宏观政策与微观政策的转化主体。相对于省、市两级政府，县级政府的职能相对微观，是国家方针政策的直接落实者。而相对于乡镇政府，县级政府拥有相对完整的职能和行政权力配置，以及健全的组织机构，其组织功能集管理、服务、协调、监督于一体。可以说，县级政府既是党和国家方针、政策的执行机关，又是一个特定区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关，具有较强的自主性，在促进区域经济发展和保持社会秩序的和谐稳定方面，发挥着特殊的作用。

第三，县级政府“条”“块”资源整合者和矛盾协调者的角色，同样使其在统筹城乡发展方面拥有特殊的优势。一方面，县级政府是拥有相对完整的职能、权限和组织机构的一级政府组织，有能力对区域公共事务进行统一安排和协调，具有“块”的相对独立性；另一方面，县级政府又是“条条”事务的最终落实者、“条条”资源的最终配置者。垂直管理的各个专业化的职能部门都必须依赖县级政府去落实其行政目标，同时也将它们所掌握的资源下达到县级政府来配置。条块体制的行政环境既给县级政府的职能履行提出了极大的挑战，使县级政府处在条块体制内在矛盾的焦点上，同时它也给县级政府实现其相对独立的行政目标提供了极大的自主性空间。县级政府可以充分利用这种角色，统一整合“条条”与“块块”的事务和资源，统筹城乡经济社会的发展。

第四，中国现有的县域经济格局，决定了县级政府已经具有相当强的整合资源，统筹城乡发展的能力。受行政区经济效应的影响，在市场经济的扩展秩序还处于较低水平的情况下，县域是目前市场资源配置最重要的空间场域，由此也就派生了相当突出的县域经济现象。这一点，在长期坚持县对省负责的财政体制的浙江，表现得尤为突出。随着县域经济的快速发展，县级政府的财政收入也迅速扩大。2005年浙江全省58个县市的地方财政收入均超过亿元，2006年浙江已有14个县（市、区）的财政收入超过了25亿。2007年全省有24个县地方财政收超过10亿。可以说，目前县级政府的可用财力和资源整合能力已相当可观。国家统计局农调总队根据新标准对全国各省区农村全面小康进程进行跟踪监测的结果显示，2004年浙江农村全面小康社会实现度达到58.9%，比2003年提高了7.7个百分点，大大高于21.6%的全国农村全面小康实现程度水平，仅次于上海、北京、天津等三个直辖市，居各省区第一，且高于排在浙江之后的广东省和江苏省全面小康实现程度10个百分点左右。到2005年末，浙江全省已经有86个县（市、区）实施了新型农村合作医疗制度，占拥有农业人口的县（市、区）总数的98.8%；参保农民2460万人，占全省农业人口的71%。

第五，就浙江而言，长期推行的省管县的财政和人事体制，在中国现行体制的框架内，最大限度地限制了地级市对县级政府的制约，赋予了县级政府最大的行政自主权，为充分发挥县级政府统筹城乡经济社会发展营造了有利的体制环境。

20世纪80年代中期以来，在全国普遍推行“市管县”体制的情况下，浙江坚持从自身实际出发，克服重重阻力，除了在宁波市推广“市管县”体制以外，在其他地区都没有严格推行这一体制，并长期坚持“省管县”的财政体制和人事体制。从地方权力结构的角度来看，“省管县”的体制意味着地市级政府的权力在一定意义上是残缺不全的，它的许多重要权力实际上已经为县级政府所掌握。这就使得县级政府行政权力，及其行为选择的自主性得到了现行体制下最大限度的扩张，县级政府对地方经济发展和体制改革的影响力也因此而得到了极大的强化。概括地讲，浙江独特的“省管县”财政与人事体制，由于在财政与人事上减少了一个管理层级，最大限度地减少了地级市政府可能给县级政府的行为选择施加的约束，从而在中国现行体制的基础上进一步扩大了县级政府的行为自主性。可以说，在浙江的各级地方政府中，县级政府的行为自主性是最强的。县级政府的政治企业家在最大限度地利用政策机会，甚至尽可能规避现行政策约束，加快地方经济发展方面表现出了极为丰富的政治智慧。正是在县级政府的自主性得到充分激发的过程中，浙江创造出了高度发达的“县域经济”现象。从2004年起浙江省进入全国百强县（市）行列的县（市）更是一直保持在30个，在全国各省市区中处于遥遥领先的地位。

在省管县财政和人事体制显著的发展绩效的激励下，20世纪90年代以来，浙江连续推行强县扩权改革，进一步扩大县级政府的自主权。2008年底，浙江省又启动了新的“扩权强县”改革，明确规定凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，原则上都下放给县级政府，以进一步加强县（市）政府的社会管理和公共服务职能。相比于以往针对部分经济强县的选择性扩权，新的“扩权强县”改革面向全省各个县（市），着力提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策、科学决策和公共服务能力，为县级政府全面履行职能提供制度保障。这是浙江朝着省管县体制迈出的又一坚实的一步。可以预期的是，如果能够持续推进“扩权强县”改革，赋予县（市）统筹协调区域经济社会发展、统筹地方公共服务供给所需要的自主权，浙江完全有可能在发达的县域经济基础上，率先走出一条城乡一体化的发展道路。

应当说，浙江发达的县域经济，以及市、县之间相对均衡的发展态势，使浙江具备了率先推进城乡一体化进程的得天独厚的条件。在经济相对发达的县市，县级政府完全有能力立足于已经达到中等城市发展水平的中心城镇，运用其日益增长的财政实力和可以调动的各种资源，通过统一城乡发展规划，统一安排区域公共产品供给，以及实施以工补农、以城带乡政策，统筹城乡经济社会发展，有效地推进社会主义新农村建设。

县域治理结构的转型，除了政府职能的重新界定之外，还面临着诸如创新政府管理模式，扩大社会中介组织及公民个体参与地方或社区公共事务治理的民主权利，拓展民主参与的渠道等丰富的内容。在这方面，浙江省长兴县已经进行了多方面的探索。

近五六年来，长兴县在大规模推进城乡一体化进程的基础上，根据县域经济发展面临的挑战，积极主动地推进经济的转型升级，并取得了令人瞩目的成效。无论是城乡一体化的推进，还是经济转型升级的探索，长兴县的相关运作模式还带有相当鲜明的政府主导色彩，政府的强力推进，是实施这些新的发展战略的基本保障。但不能否认，也正是在实施这些战略的过程，地方政府逐步意识到了单纯的行政力量、行政手段的局限性，如何通过创新地方治理模式，有效地整合体制外的资源，已经成为地方政府的自觉行动。虽然这种创新还远不足以称之为构建多中心的地方治理模式的努力，但创新地方治理模式的探索毕竟已经开始，并已经取得了一些成效。就此而言，长兴县地方治理模式的有限创新，正是整个国家地方治理模式变迁的一个缩影。长兴县的经济转型升级实践，以及这一过程中地方政府角色及其管理模式的变迁，为我们理解地方政府在推动地方经济发展过程面临的挑战及其作出的回应，提供了一个极具典型性的研究案例。

【注释】

[1]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R•科斯、A•阿尔钦、D•诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第374页。

[2]参见史晋川等：《政府在区域经济发展中的作用——从市场增进论视角对浙江台州的历史考察》，《经济社会体制比较》2004年第2期。

[3]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。

[4]何显明：《湎势而为：浙江地方政府创新实践的演进逻辑》，浙江大学出版社2008年版。

[5]赵伟：《温州模式：作为区域工业化范式的一种理解》，《社会科学战线》2002年第1期。

[6]卓勇良：《区域市场化途径比较及浙江模式的典型意义》，《商业经济与管理》2004第4期。

[7]张建君：《政府权力、精英关系和乡镇企业改制——比较苏南和温州的不同实践》，《社会学研究》2005年第5期。

[8][美]阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，上海三联书店、上海人民出版社1994年，第520页。

[9]樊纲、王小鲁：《中国市场化指数——各地区市场化相对进程报告（2000年）》，经济科学出版社2001年版。

[10]浙江民间组织信息网，httP：//mjzz.zjmz.gov.cn2007年12月30日。

[11][美]塞缪尔•亨廷顿：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第69页。

[12][英]哈耶克：《致命的自负》，中国社会科学出版社2000年版，第90页。

[13]《马克思恩格斯全集》第46卷〔上〕，人民出版社1979年版，第494页。

[14]苏力：《从契约理论到社会契约理论》，《中国社会科学》1996年第3期。

[15]马克思：《政治经济学批判大纲》二分册，人民出版社1975年版，第7页。

[16]马克思：《政治经济学批判大纲》二分册，人民出版社1975年版，第10页。

[17]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第142页。

[18]Wank，David L. The Institutiona1Process ofMarket C1iente1ism：Guanxiand Private Business in a South China city. The China Quarter1y，1996，147：820～838.

[19][德]乌尔里希•贝克：《风险社会》，译林出版社2004年版。

[20][德]皮埃尔•德•塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》，俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第241页。

[21]俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

[22]引自[英]格里•斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》（中文版）第16卷第1期。

[23]唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，《欧洲》2000年第3期。

[24][美]罗西瑙：《世界政治中的治理、秩序和变革》，见罗西瑙等编《没有政府的统治》，江西人民出版社2001年，第5页。

[25]陈家刚：《协商民主与政治协商》，《学习与探索》2007年第2期。

[26]俞可平：《引论：治理与善治》，载俞可平主编《治理与善治》，中国社会科学文献出版社2000年版，第8页。

[27]康晓光：《未来10年中国政治发展策略探讨》，《战略与管理》，2003年第1期

[28]林尚立：《对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》，2003年第4期。

[29]俞可平：《积极实行增量政治改革，加快建设社会主义政治文明》，《理论动态》第1595期，2003年4月10日。

[30]徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，《开放时代》2001年第7期。

[31]张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第7页。

[32]徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，《开放时代》2001年第7期。

[33]俞可平：《积极实行增量政治改革，加快建设社会主义政治文明》，载《理论动态》第1595期，2003年4月10日。

[34]Friedrich，Car1J.，Curtis，Miche1.，Barber，Benjamin R. Tota1itarian in PersPectives：Three Views. New York：Praeger. 1969.参见中国战略与管理研究会社会结构转型课题组：《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》，《战略与管理》1998年第5期。

[35]金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，载《中国政治与文化》，牛津大学出版社1997年版。

[36][英]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社1991年版，第71页。

[37][英]哈耶克：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第26页。

[38]何显明：《地方政府创新实践的生成机制与运行机理——基于浙江现象的考察》，《中国行政管理》2009年第8期。

[39]刘君德、靳润成、周克瑜：《中国政区地理》，科学出版社1999年版，第184页。