加快推进县域城市化，促进县域经济转型升级

第一节　加快推进县域城市化，促进县域经济转型升级

一、浙江城市化面临的机遇和挑战

由于中国经济社会发展具有地区非均衡性，各地必须根据当地实际情况探索城市化带动农村发展的具体路径。中国人均GDP超过3000美元，处于一个关键的发展时期，这个时期通常是一个国家经济社会发展的分水岭。日本、韩国以较快的速度完成了从3000美元到1万美元的跨越，而另一些国家如拉美却胶着于发展陷阱。与之相比，浙江经济社会发展面临不同的情况和不同的使命，下一个五年，浙江人均GDP或将超过1万美元，达到初等发达国家的水平。人均达到1万美元是国际公认的从发展中状态跨入发达状态的主要指标。

这一情况使得浙江的城市化带动整个社会的发展面临新的挑战和机遇。人类历史上，总共有26个经济体完成了从1万美元到2万美元的突破:日本用了6年，香港和新加坡用了5年，韩国用了13年，而台湾则用了16年都没能成功。可见未来的五年不仅是全国，更是浙江发展转型的关键时期。从国际经验看，这一阶段的特点是:进入工业化的中后期，城市现代产业对劳动力的需求将由数量转向质量；在城市化方面，劳动力转移速度将趋缓，农村劳动力总量和农业劳动力比重将保持基本稳定；同时，经济社会制度往往处于迅速变革时期，收入分配不公等各种社会矛盾也可能随之加剧。

城市化水平是发达经济体的一个最主要标志，城市居民占全人口的绝对比重则是此指标中的题中之义。浙江省如何在全国率先实现城市化，进入发达经济体序列是目前浙江发展转型的关键。

城市化过程中一个突出的问题是土地的城市化速度远高于人口城市化速度。有研究表明，我国城市土地面积扩张的速度年均增长8.8%，而城市人口增长仅为4%左右^[19]。另一个表现是全国城市居民人均用地水平远高于国际水平:我国664个城市城镇居民用地人均达到133平方米，发达国家为82.4平方米，发展中国家为83.3平方米。可见我国人均城市用地利用率是很低的。浙江的情况也类似，2000年到2005年期间，全省设市城市和县城城区面积增加了1.6倍，而同期城市人口只增加了22.9%。

浙江的发展转型离不开进一步的城市化，但沿用以前的利用扩张城市土地面积的方式显然持续性不强，必须同时考虑人口城市化，并且人口城市化的速度必须加快。这一目标的实现需要针对浙江县域经济发达这一特征，以中心镇建设为抓手，县域城市化为突破口，实现发展的转型。

浙江是全国经济强县最多的省份。但县域经济发展到今天，其弱点也日益凸显，低水平模仿和同质化竞争现象严重、产业升级困难、企业外迁增加、中心城市的聚集能力和辐射能力不足等。

二、浙江县域经济的主要弱点

浙江县域经济的主要弱点主要是中心城区规模偏小，小城镇数量偏多，农村人口比重偏高，要素聚集的空间和平台不足，使得整个经济呈现出“低、小、散”的结构特征，在某种程度上拖累了浙江产业的转型升级。

1.县域中心城区偏小，要素集聚不足。县域经济历来被视为农村经济。在1980年代，浙江几乎所有县（市）的县城（城关镇），人口不足全县的10%，一般在5%左右。1990年代特别是1998年实施城市化战略以后，浙江各县（市）积极推进城市化，城关镇大多撤镇建街，中心城区开始形成。进入新世纪以后，县域城市化的步伐加快，许多县市进一步加大了县城建设力度，原城关镇周边的乡镇也纷纷撤镇建街、撤乡建街，县域中心城区进一步扩大，街道办事处数量一般为2～4个，一些县（市）达到6～7个。

但是，总体上看，浙江大部分县（市）中心城区的集聚水平仍然不高，大部分县市中心城区的人口集中度在20%～30%之间，只有少部分县达到40%～50%。

2.小城镇数量偏多，节点功能不强。小城镇是统筹城乡发展的战略节点。小城镇的规模及发展水平，在很大程度上决定着一个地方农村发展水平及城乡一体化发展水平。1992年，全省进行了一次大规模的撤扩并，乡镇总数削减了40%，从1980年代的3000个左右下降到1800个左右。2003年，部分地区又进行了一次较大规模的乡镇撤扩并，乡镇总数从1800个左右下降到1300个左右。目前大约在1200个左右。

但是，乡镇总数偏多、规模偏小、集聚带动能力偏弱的情况还没有根本改变。从全省看，目前平均每个县（市）约有13个乡镇，每个乡镇的平均人口约2.5万人，乡镇总人口占到全省人口的70%左右；从部分经济强县情况看，经过大规模的撤扩并，有的县市乡镇数量约为6～8个，如义乌为6个镇，海盐为8个镇；有的仍然有20～30个，如瑞安，乡镇总数2008年达31个。

3.农民转移偏慢，二元结构依然突出。改革开放以来，浙江大量农民转移至二、三产业。1978年全省农业从业人员1300万人，占农村劳动力总数的70%；2008年，全省农业从业人员670万人，占农村劳动力总数的28%，30年间下降了42个百分点。但是，农村居民转化为城镇居民速度不快。1978年，全省人口中农业人口比重高达88%，2008年为70%。30年间仅提高了18%。

这种情况在县市更为突出。从部分经济强的县情况看，2008年农业人口比重大致在75%左右，有的不到80%。城市化水平最高的县市义乌，也仅在70%左右，与全省平均水平相当。这表明，浙江县域城市化任重而道远。

4.产业层次偏低，同构竞争严重。浙江县域经济产业层次偏低主要表现在两个方面。一是中小企业众多。以义乌为例。2008年其工业企业总数超过26000家，但规模企业仅1209家，产值比重52%。大部分县市的情况类似。二是传统产业比重很高。再以义乌为例。2008年，义乌纺织、服装、皮革、竹木、家具、造纸、化工、建材、塑料制品、金属制品、通用机械、交通机械等产业的比重超过70%。一些县市上述产业的超过80%。

上述问题是传统县域经济发展格局的必然结果。解决这些问题，必须跳出县域经济传统发展模式，加快推进县域城市化，促进县域经济转型为城市经济。

三、加快建设中心镇，推进县域城市化，促进县域经济转型

中心镇是统筹城乡发展的战略节点。中心镇承载的二、三产业规模较大，能够为转移就业的农民提供更加稳定的就业岗位和更多的创业机会；基础设施和教育、医疗条件较好，能够为转移居住的农民提供更好的生活环境；交通条件较为便捷，能够为转移就业、转移居住的农民提供到县城和其他大中城市的便利。更为重要的是，中心镇由于规模较大，交通便利，能够集聚一定数量的高端要素，有利于推进产业转型升级。加快建设中心镇，推进县域城市化，促进县域经济转型在思路和举措上主要包括两个方面:

一是县域城镇体系要从“一城多镇”转变为“一城三五镇”。所谓“一城三五镇”，是指加快建设中心城区，使中心城区集聚全县40%～50%的人口，成为中等城市甚至大城市；同时规划建设3～5个左右的中心镇，人口分别达到5万左右，集聚全县30%～40%的人口；最终在“一城三五镇”集聚全县80%左右的人口。

目前，浙江全省58个县市平均户籍人口约50万人。如未来10年平均每个县市规划建设3个中心镇，则“一城三镇”将集聚40万～45万人口，占全县人口的80%～90%。户籍人口在30万以下的小县，可能是“一城两镇”或“一城一镇”；户籍人口在100万左右的大县，可能是“一城五六镇”。这一发展趋势已经写入浙江省的十二五规划。

从全省看，对户籍人口在40万～50万的县市，以“一城三镇”为宜；对人口超过60万～80万的县市，以“一城四镇”为宜；对户籍人口超过100万的县市，大致为“一城五镇”。具体的布局要根据地域大小、地形地貌等客观因素确定。

以苍南为例，作为浙江的一个人口大县，2010年底苍南的户籍人口达129.8万，其中龙港、灵溪两个中心城市的人口分别为26.1和21.6万人，两个中心城市与金乡、钱库、宜山、桥墩、马站、矾山等几个大镇基本上聚集了全县60%～70%的人口，具备了形成“一城五六镇”的基本态势。

二是要根据各县市的区位条件明确发展定位。在大都市圈、城市群成为城市化发展的主体形态条件下，县市的发展会有三种形态。

第一类是大都市圈内的城市。从未来10年的发展趋势看，浙江省有望形成杭州都市圈、宁波都市圈、温州都市圈和浙中城市群等几个大都市圈，全省约有40个县市将有望被纳入大都市圈内。

以温州都市圈为例，温州都市圈将至少包括文成、苍南、平阳、瑞安、洞头、玉环、乐清、永嘉、青田等县市。苍南在温州都市圈中虽然不能成为核心区域，但其“浙江南大门”的独特地理位置与便利的交通，使苍南在温州都市圈和海西经济区中有着极大的发展潜力。

温州都市圈

第二类是有条件发展为大城市、并逐步与大都市一体化发展的县市。如诸暨、温岭、临海、苍南等县市。这类县市本身有较强的经济实力，产业发展的能力和产业集聚基础都较好，自身具有发展成中大城市的潜力和能力。有的县市，本身规模不大，如新昌、嵊州，但由于区位条件的关系，具备联手打造大城市的基础。对这类县域，应该要加快推进体制机制创新，创造条件促进其一体化发展。

第三类以生态保护为主的县市。如泰顺、庆元、龙泉、景宁、云和、开化、常山、淳安等县市。这类县市本身缺乏较强的经济实力，产业发展的能力和产业集聚基础较弱，但生态环境良好，是全省重要的生态屏障。对这类县域，要鼓励其实行“小县大城”、“内聚外迁”战略，同时加大财政转移支付力度，使其成为富裕的生态屏障。

再通过五至十年的建设，浙江省的城市化可以基本完成:第一层为三大都市圈、一个城市群，第二层是现有70%以上的县城成为人口在30万～60万的中等城市，第三层则是中心镇蜕变而成的人口在5万～6万的小城市。三层结构的城市化，将使浙江成为非农人口只占20%左右的省份，率先跨入城市化省份。