地方政府角色转型的发生机理

（二）地方政府角色转型的发生机理

市场化带来的社会深刻变迁，决定了理性的地方政府要实现其加快地方经济发展，维护社会秩序稳定的效用目标，都可能会在一定程度上回应市场化的挑战，对政府角色定位和管理模式进行适度的调整。浙江区域经济发展对体制外经济增长的高度依赖，以及体制创新对于营造区域竞争优势的特殊意义，决定了各级政府对市场主体和社会民众表达的制度创新诉求有着特殊的敏感性，和更加积极、主动的回应性。地方政府与民间市场主体共容性的利益结构，以及在制度创新过程中的默契配合，是理解浙江地方政府角色转型的发生机理的重要视角。

1.体制外增长与地方政府对制度创新需求的高度敏感性

改革开放以来，浙江经济发展从一开始就走上了体制外增长的道路，以个体私营经济为主体的民营经济成为推动地方经济发展和市场制度创新的主要力量。作为计划体制的边陲地区，改革前夕浙江工业基础相当薄弱。1978年浙江人均GDP只有331元，列全国第15位，全省工业总产值136.2亿元，只占社会总产值的54.38%，大大低于全国61.89%的平均水平。而在136.2亿元的工业总产值中，国有工业仅占60.6%，是当时全国国有工业比重最低的省份。^[5]浙江不仅国有经济弱小，大部分地区的集体经济基础也相当薄弱。同邻省江苏相比，1971年江苏乡村两级农村集体工业产值是浙江的1.5倍，到70年代末，两省的乡镇工业产值差距更是扩大到3倍。^[6]这种初始发展条件，使得浙江各级政府在地方民众自发地在体制外形成了强烈的创业冲动时，很自然对民营经济形成了更大的包容性。“政府既然没有能力发展集体经济，为百姓提供基本的生活条件，也就不能理直气壮地‘控制’老百姓自发的‘致富’冲动”^[7]，因而更倾向于以积极“无为”的方式，默许和放任个体私营经济的发展，并给予民众的自主创业行为力所能及的袒护。而一旦民营经济的迅速发展呈现出巨大的增长绩效之后，它反过来极大地激励了各级政府通过市场制度创新和政府管理创新，优化民营经济发展的体制环境的行为选择。在政府与民间市场主体的配合下，浙江很快形成了民营经济的先发优势。浙江经济结构的这一独一无二的特色，对地方政府的创新实践产生了多重的积极影响。

一是浙江民营经济的率先崛起，客观上使浙江各级地方政府处在体制变革的焦点上，更早地感受到了经济体制及政府管理体制对民营经济发展的制约作用，从而迫使地方政府不得不将相当一部分精力放在钝化自上而下的意识形态压力，弱化现行体制对地方经济发展的制约上，进而通过政府角色定位调整、政策的变通性执行，来缓解体制外经济增长及民间市场制度创新实践与传统意识形态及旧体制的冲突。

二是大众化创业热潮的兴起，以及民营经济的快速发展，为地方政府加快职能转变的步伐创造了有利的条件。在既不需要自己去充当市场主体直接从事经济建设，也没有必要想方设法去发动民众投身创业大潮的情况下，地方政府得以将自己的主要精力投注于为民营经济发展创造更好的外部环境上，从而形成了浙江政府角色转型领先一步的优势。

三是地方经济增长对民营经济的高度依赖性，决定了地方政府对于民间市场主体的制度创新需求持有较强的敏感性和回应性，倾向于在既定约束条件最大限度地调整政府角色定位，优化区域政策环境，以满足民间市场主体对政府管理体制创新的需求。可以说，民营经济的率先崛起，使浙江的地方政府、民间市场主体及地方民众较早在加快民营经济发展上形成了共容性的利益结构，因而地方政府即使基于自身的效用目标，也会千方百计地致力于优化民营经济发展的体制环境，最大限度地克服短期效用目标对政府行为的制约，对政府角色的转型和政府管理模式的调整持更加积极的态度。

2.市场化的先发优势与地方政府市场理念的自我强化

浙江区域文化有着悠久的商业文化传统，它塑造出了浙江民众不齿于经营谋利，且善于捕捉商机的生存性格，赋予了他们一系列适应于商品经济、市场经济运作的特殊人力资本优势，使浙江民众积累了丰富的有利于从事工商业活动的“地方性知识”和“实践性知识”。正是这种长期存留在民间的从事工商业的丰富的实践性知识，以及“企业家”资源，使浙江民间形成了丰富的适应市场经济运作的地方性知识和社会资源，以及旺盛的市场化改革的制度供给能力。一旦计划体制出现松动，民间“草根”型企业家就会迅速成批量地涌现出来。他们利用长期在体制边缘地带谋生过程中积累起来的各种实践性知识，游刃于计划体制的缝隙之中，以各种规范、不规范的行为不断侵蚀和瓦解着计划体制的各种制度安排，客观上扮演了计划体制的破坏者和市场化改革的“第一行动集团”的角色。而当民间的市场制度创新的制度绩效随着个体私营经济的迅速发展而日益显著地呈现出来，地方政府也开始直接或间接地介入制度创新过程，发挥自身在制度创新成果的规范、总结和推广中无可替代的作用，由此形成地方政府与市场主体默契的良性互动，共同推动着浙江区域市场体系的发育。

市场是一个大学校，无论是民间市场主体还是地方政府官员，他们对于市场经济的认识，首先都来自于自身对市场经济运作过程的切身感受。一般来说，地方政府的行为选择是在政治风险与效用偏好之间的某种平衡中做出的。不同层级政府的政治企业家面临的政治风险及其与地方利益关联度的差异，决定了他们在相近的制度环境下可能做出不同的行为选择，形成政府行为模式的层级间差异。在浙江区域市场体系的发育过程中，各极地方政府内部对于市场化改革的认知态度，明显地呈现出自下而上的一级同化一级、一级说服一级的态势。

从总体上讲，浙江市场体系的率先发育和成熟，对各级地方政府官员的思想意识和行为方式影响是极为深刻和重要的。各级官员在深入接触微观主体的市场化经营实践的过程中，很自然地习得一些市场经济的“实践性知识”和市场化改革的地方性知识，并基于经验的感知，逐步形成了对民营化、市场化改革绩效的认知信念。这种认知信念，不仅会不断地强化他们对市场化取向的改革偏好，而且还会促使他们以相对超前的市场经济理念，树立有限政府、法治政府、责任政府的理念，尊重民众自主创业、自主经营的经济民主权利，进而据此积极主动地调整政府角色定位，以及管理经济社会事务的行为方式。换言之，适应和促进市场经济的发展逐步成为地方政府行为模式调整的基本坐标。

3.体制创新的特殊增长绩效与政府创新的内在驱动力

浙江各级地方政府对市场主体和社会公众的制度创新需求的敏感性，及其积极回应性，还来自于地方经济社会发展对体制创新优势的特殊依赖上。既缺乏资源禀赋优势，又没有外部资本的推动，浙江内源式发展模式的主动推动力，来自于体制创新的先发优势。改革开放30年来，浙江的最大优势就在于借助体制外增长的经济发展格局，率先推进经济的民营化和市场化，从而造成一种区域性的经济体制落差，进而借助经济体制落差的“势能”，极大地调动起了千百万普通民众自主创业的热情，形成了浙江独特的大众化创业的局面。这种发展模式所产生的一个重要政治效应，就是各级政府对于体制创新形成了特殊的敏感性，始终把营造体制、机制的创新优势，作为实现区域经济快速发展的基本战略。

特别是90年代中期以来，随着区域发展竞争日趋激烈，浙江在土地、劳动力等要素资源竞争方面的劣势日益凸显，各级地方政府加快体制创新步伐的愿望更是得到了极大的强化。在民间的市场化制度创新潜力已基本挖掘完毕，其使命也告基本完成，市场体系发育的重点由市场主体的发育转向市场规范体系的建构的背景下，政府管理创新，顺理成章地成为优化市场经济运作的体制环境的关键。于是，如何通过政府职能转变，规范政府行为，减少对微观经济过程干预，优化区域的体制环境，成为各级政府理性的行为选择。

从“法治浙江”、“信用浙江”建设，到“强县扩权”改革；从杭州、宁波、温州、绍兴等地旨在提高政府办事效率，规范政府行为的各种创新实践，到各地在优化投资环境方面所做的大量探索，浙江地方政府创新热潮的兴起，表明各级地方政府已经将政府创新作为再创新浙江体制新优势的重要突破口。90年代末和新世纪初以来，浙江在转变政府职能、优化地方政府管理模式方面进行了大量的探索，涌现出了众多在全国产生重要影响的地方政府创新典型，浙江因此也成为全国地方政府管理创新实践最为活跃的地区之一。仅以“中国地方政府创新奖”的入围项目为例：在迄今为止的四届政府创新奖评选中，全国共有83项政府创新典型案例入围，其中浙江入围项目达13个，占入围项目总数的17%，成为全国入围项目最多的省区。可以说，活跃的地方政府创新实践，同80年代以来活跃的市场制度创新及其巨大的经济增长绩效一道，构成了全国瞩目的“浙江现象”、“浙江经验”的重要组成部分。