区域行政视角下我国地方政府的角色分析

四、区域行政视角下我国地方政府的角色分析

1．经济人角色

西方公共选择理论假定，社会中的个体都是“经济人”，经济人是理性的，在行为时总是作出有利于自身利益的选择，并追求自身利益的最大化。根据这一假定，公共选择学派认为，由经济人组成的组织，其组织行为从整体而言也具有经济人特征；人们加入组织的目的是成员可以通过组织追求自身利益最大化。让公共选择理论闻名于世的是该学派将经济学方法和经济人行为假定扩展到政治领域，尤其将收益分析法用于分析政府行为，提出了一个非常有影响的重要论点，即：政府作为经济人，追求自身利益的最大化。实际上，这一论点隐含着一个前提，只有作为独立的利益主体，政府才具有“经济人”行为特征。以此为据，进一步延展，在分权的前提下，地方政府作为利益主体具有“经济人”行为特征。结合我国实际，在传统的计划经济时代，中央政府的计划涵盖国民经济各方面并且一统到底。受控于计划，地方政府缺乏本地区经济社会发展的决策权和财权，实际上成为中央政府的附属物。在高度集权之下，地方利益消解在国家整体利益之中。地方的利益主体性消失，很难说其行为具有明显的经济人行为特征。1978年后，我国进行了放权式的改革，原先由中央政府牢牢控制的计划权力、外贸经营权及金融控制权等被大大分散，东部沿海开放区的地方政府被赋予税收、信贷、外贸和引进外资方面较大的自主权，尤其是在财政体制的渐进改革中，从财政包干制开始就确立了地方政府“剩余占有者”的地位，使地方政府成为独立的利益主体。按照公共选择理论，地方政府的“经济人”特征来源于地方政府工作人员，主要是官员的“经济人”本性，地方政府对自身利益的追逐实质是地方官员的自利行为。在此基础上，地方官员的利益目标与地方政府的利益目标是一致的。

在政治生涯中，地方官员对利益的追求首先表现为对政治目标的追求，即保住现有职位，并谋求仕途上的步步晋升。在目前金字塔形的权力结构体系下，下级官员的任命层层受制于上级官员，地方最高行政长官的任命受控于中央，因而地方主要官员要保住职务并获得晋升就必需取悦于中央政府，这促使地方主要官员不仅要维护地方的稳定，接受上级宏观调控，还要努力提供优质的公共服务，为当地社会经济发展创造软环境，包括维护市场秩序、提供优质的基础设施及提供制度和技术创新激励等。简而言之，只有良好的政绩，地方政府才能获得中央政府的支持。但是在当前中央政府对地方政府的政绩考核中，“德、能、勤、绩、廉”的考核内容较为空泛，大多是设立一些定性的指标，具有很大的伸缩性和随意性，使评价的可操作性很难把握。为了寻求最终的考评结果，那些易于量化的指标度，如GDP增长速度、GDP总量、人均GDP、财政、税收等成为判断各地方政府政绩的核心指标，最终形成了各地方政府对GDP指标的迷恋。从理论上说，GDP只反映经济增长的“产出”“总量”而没有反映其“投入”，地方政府单纯地追求GDP增长，就会采用粗放型的经济增长方式，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环境保护。

其次，地方官员对利益的追求表现为对经济利益目标的追求，即从财富的占有、消费和支配中获得满足。由于个人经济利益蕴含于部门经济利益，部门经济利益又蕴含于地方经济利益之中，政府官员可以通过政治目标的追求来实现个人经济利益，这在客观上起到了维护地方利益、促进地方经济发展的作用。但是官员对个人私利的追求所产生的不利影响非常明显，主要体现在：第一，部门的预算分配，是部门官员掌控的财权，它取决于部门管辖的事务和人员的编制。官员的财权越大谋取更多部门利益和个人私利的机会就越大。为了获取更多预算拨款，部门官员通常采取两种方式，一是千方百计地扩大编制以追加人员经费，使机构臃肿、职责难以划分、工作相互推诿、工作效率低下成为政府部门的通病；二是千方百计地扩大管辖的事务范围或者宣称经费不足是服务欠佳的原因以追加事业经费。前者造成了各部门之间的职能交叉，后者的直接后果是公共支出的浪费。第二，当地方的利益和中央的利益产生冲突时，一方面由于缺乏有效的地方政府约束机制，另一方面，地方政府和地方居民经济利益的一致性，促使地方政府完全有可能为了实现本地区经济利益最大化与中央政府讨价还价，或者与其他地方政府“合谋”与中央博弈，甚至采取与中央政府政策表面一致而实际相悖的行为，造成大量的“上有政策，下有对策”现象，如政策的替换性执行、政策的选择性执行、政策的象征性执行及地方的土政策等。第三，在中央政府放权让利的过程中，形成了各地区之间的竞争关系。随着竞争加剧，在缺乏有效的协调和关税保护等措施的情况下，实行地方保护主义成为地方政府的理性选择。地方保护主义主要采取以下形式：一是重复建设，搞“大而全”“小而全”的经济体系。二是设置壁垒，相互封锁市场，限制外来商品在本地的销售。三是通过税收、价格、收费和补贴等手段推行优惠政策，前期应用于本地企业，后期应用于加强开发区的招商引资力度。四是地方政府与当地法院合谋让本地企业通过破产的方式保护本地利益。无论哪一种保护形式，其结果都是破坏了我国统一市场的形成。四是市场的缺陷需要政府的干预，但政府官员并不总是为公共利益的实现而存在，当现行制度无法对官员的权力运用进行有效监督时，以权谋私的现象就会在社会蔓延。其表现形形色色，政府部门利用职权开展创收活动，公务员设租、寻租，权力参股，权力干预竞争等。这些行为不但损害了市场的自由竞争，浪费了大量的社会经济资源，还强化了社会上的官本位意识，加大廉洁政府的建设难度，最终将影响公众对政府的信任和支持。

2．公共服务角色

20世纪80年代中期以来，新公共管理理论兴起，带动了政府再造运动在西方各国迅速扩展。其核心观点是：为了摆脱僵死的官僚制，政府部门应吸收私营部门的管理理念和管理技巧，进行以市场为导向的全面改革，塑造强调效率，注重绩效评估、引入竞争、弹性化管理、以顾客为中心的新型政府。在新公共管理理论的基础上，哈登特夫妇提出了新公共服务理论，它对前者的超越之处在于提出了公共行政的目的是公共利益和社会公平而不仅仅是对效率的片面追求。近几十年来，我国在推崇市场经济的同时已开始了转换政府角色的改革。

党的十六大第一次明确提出了要构建公共服务型政府的目标，要求政府为经济和社会的协调发展提供基本而有效的公共服务。由于公共产品的层次性，不同层级的政府在不同层次的公共服务的供给上效率并不一致。通常，经济越发达，地方政府在社会领域承担的职责越重要。蒂伯特在《地方支出的纯粹理论》中，通过居民的“以脚投票”机制展开分析，证明了地方政府提供公共服务是有效的。因此，地方政府作为区域行政的主体无疑成为地方公共服务的主要提供者并有权决定当地公共服务的构成、分配、决定公共服务是自己生产还是由私人部门生产。那么何为公共服务？一般认为，公共服务包括公共服务和公共产品。地方政府为当地社会提供的公共服务按领域可以划分为三种类型：经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。

经济性公共服务是指地方政府为促进地方经济发展的公共服务，包括基础设施服务和生产性服务，前者如供水、供电、供气及交通设施等；后者如企业挖潜改造资金、科技三项费用支援农村生产支出等。从地方政府在经济性公共服务的投入上来看，总量有所增加，但其占财政支出的比重呈现出逐年下降的趋势。数据显示，20世纪80年代在50％以上，经逐年下降，至1994年降至30％以下。显然，这一比例对于“有限政府”对经济的干预力度来说仍然偏高。究其原因，一方面，是从计划经济向市场经济转变的过程中，受计划经济体制惯性的影响，部分财政资金未能及时退出市场竞争领域；另一方面，我国的市场体制还处于完善的过程中，市场机制未能有效发挥作用，地方经济的发展离不开政府的较多干预。近年来，基础设施建设的滞后往往成为地方经济发展的瓶颈。为改善这一问题，在投资结构上，政府对经济性公共服务的投资方向正从所谓的“生产性”逐渐转向“基础设施”，基础设施的投资规模不断扩大，投资结构趋向合理。政府重视基础设施建设，不断增加投资，保证了服务量的合理增长，至于服务的质量在现实中不容乐观。在各地，基础设施建设领域是公认的腐败重灾地。由于官员的权力没有受到有效的约束，基础设施的建设形成这样一个怪圈：基础设施的投资规模越大，投资效率越低、设施的利用率越低、工程的质量就越差。因此，地方政府在基础设施的建设上应以保证质量为目标，不断增加投入。

地方政府为当地提供的社会性公共服务包括教育、公共卫生、社会保障、科技及文化等。这一类型的公共服务既是社会公正的主要体现，也是市场失败最集中的地方。因此，随着经济的发展，政府所扩大的公共服务范围主要集中于社会性公共服务。计划经济时期，作为万能的政府虽然具有强大的社会管理功能，与当地公众最为接近的地方政府却只能按中央的计划提供社会性的公共服务，无论服务内容还是方式都是中央政府自上而下计划配给的，公众无权向地方政府提出要求，更不能对政府的服务质量提出意见，这使得服务的供给与需求常处于脱节状态。改革开放以来，我国的经济建设型政府片面注重经济发展，在实际工作中，地方各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”，认为GDP的增长会自动提供充足的社会性公共服务，造成地方政府在社会性公共服务的供给上严重缺位。一方面由于投入不足，我国的卫生、教育、社会保障这三项基本公共服务不仅难以满足公众的需求，而且成为我国弱势群体大量涌现的重要成因；另一方面，地方政府放任社会性公共服务供给市场的畸形发展，造成该类公共服务的价格急剧上涨。如现实生活中的义务教育演变成收费教育，高等教育产业化，看病难、看病贵、天价处方等。当前服务型政府的建设就是要将地方政府的主要精力从单纯追求GDP增长转向承担社会管理职能，致力于解决公众对公共服务，尤其是社会性公共服务的需求。

公共安全性服务是指地方政府承担起消除由自然原因、人为原因及环境原因引起的对个人、公众及社会危害这一职责。政府提供的公共安全性服务内容广泛，通常包括打击犯罪、交通管理、人防管理、消防管理及危机管理。公共安全问题的发生通常具有突发性、紧急性和高度的不确定性，这些特性容易导致地方政府存在侥幸心理和短视行为，把精力和资金更多地用于其他领域的公共服务，疏于对公共安全危机的防范。然而，随着人类社会的不断发展，社会各部分之间的联系日益紧密，公共安全危机事件发生的概率迅速上升，其造成的影响快速扩散，不仅是对区域，很有可能对人类的可持续发展产生全局性的打击。从我国的情况看，目前我国人均GDP达1000美元，正向2020年人均GDP3000美元的目标前进。根据国际经验，在这一进程中，社会利益关系和公共需求也发生深刻变化，社会开始呈现如A．吉登斯所描述的风险社会的特征。从这一角度讲，未来20年，我国将进入公共安全危机的易发期。2003年的SRS疫情，之后的禽流感、油轮泄露所导致的石油污染等公共安全事件对经济、环境及生命所造成的冲击为政府和公众敲响了警钟。为了提供让公众满意的公共安全服务，如何培育地方政府居安思危的观念、如何在财政支出中体现对公共安全问题的重视、如何建立有效的公共安全事件的预警机制、紧急状态管理机制及滞后影响干预机制成为地方政府必须解决的重要问题。

从总体而言，地方政府不论在哪种类型的公共服务提供上都普遍存在供给不足、效率低下、质量不高等问题。这自然涉及公共服务的市场化，它的核心是在公共服务领域引入竞争机制，一般体现为以下形式：一是政府放弃某些公共服务的提供，放开此类服务市场，让市场力量参与公平竞争；二是政府把一些公共服务项目通过委托、代理、合同及承包等市场化手段让第三部门、私营部门承担；三是原先由政府承担的公共服务向竞争者开放，形成公私之间的平等竞争；四是政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。自20世纪80年代以来，公共服务市场化已成为国际趋势。我国在改革实践中，公共服务市场化在许多领域实际演变成了“政府退出”，政府向市场卸包袱，导致公共服务短缺，公共需求得不到满足，进而引发社会的强烈不满。不少学者甚至鲜明地反对“公共服务市场化”。通过国内外市场化实践的比较分析，可以发现，国外公共服务的市场化趋势以明确政府责任为前提，而这一点恰恰是我国在改革中所缺失的。由此，我们不难做出以下结论，如果能够明确界定各级政府在公共服务中的职责，那么在公共服务领域引入市场机制是必要的。

3．制度创新角色

根据新制度经济学派的观点，所谓制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，制度的基本功能在于约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。我们通常讲的制度大致可以分为两类：一类是为社会提供良好的制度环境，它是决定其他制度的社会基本制度；另一类是提供具体的制度或体制意义上的制度，即诺斯等人所讲的制度安排。任何一个国家都力图保持其社会基本制度的稳定性和长期性，从这一角度上讲制度创新主要指在制度环境相对确定、稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度，诸如行政制度等具体的现行制度进行某种变革，并通过规范的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程。在制度创新与经济增长的关系上，经济学家普遍认为制度创新是经济增长的源泉，有效的制度安排能够激励个人和组织从事生产活动、降低交易成本，吸引更多的生产要素并提高要素的使用效率，从而促进经济的增长。在经济发展的大背景下，我国正处于经济体制转轨时期，有很大的制度创新空间，政府作为制度的最大提供者，必须重视并不遗余力地推进制度创新。

作为政府的组成部分，中央政府和地方政府理应都是制度创新的主体，但在计划经济体制下，各级地方政府并不具有一级政府所应有的独立地位，它更多地承担着中央政府分支机构的功能，更多地起着“中转站”的中介作用。因此，在那时地方政府谈不上是一个独立的经济主体，既无制度创新的能力，又无制度创新的动机，从而也不可能成为独立的制度创新主体。在分权改革之后，地方政府成为一级权力和权利主体，当经济增长成为衡量地方政府的主要指标时，地方政府的利益与当地居民的利益事实上一体化了。地方政府便具有制度创新的强烈动机。虽然在集权的体制之下，地方政府的从属性决定了在制度的供给上中央政府具有最终的定夺权，即一切重大的制度创新都必须由它发起或必须经它同意才可实施。但中央政府为了节约制度转型所带来的成本，鼓励和默许地方政府所进行的各种制度尝试，这必然会导致地方政府竞争加剧，进而强化了地方政府的创新意识。从理论上看，中国地方政府在推动区域制度创新方面至少具有以下优点：“（1）地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里；（2）地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁；（3）地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。”^[6]在实践中，地方政府作为重要的制度创新主体在区域性制度的供给上发挥着越来越重要的作用，主要体现在：一是农村土地制度的创新。在农村改革中具有划时代意义的农村联产承包责任制是由安徽省凤阳县小岗村农民首创，受到地方政府的保护，并努力争取到中央的认可之后才得以在全国推行。二是发展模式的创新。在改革中，各地政府根据本地的资源条件做出切合实际的制度安排和计划，从而出现了各具特色的制度模式。其中最具代表性的：一是发展乡镇企业的苏南模式，它以集体产权和乡镇工业为主、借助农业发展工业然后以工业发展反哺农业发展的模式，它是当地政府立足于本身的资源条件而做出的理性选择。二是发展私营企业的温州模式，早在1984年浙江温州一带有群众尝试股份合作的经营方式，在当地政府看来群众合股是一种资金方面的合作，具有集体性质，因此允许在工商登记时注册为集体企业。在地方政府的保护和扶持下，集体和私有企业成为浙江经济增长的主力军，形成了与其他沿海省市不同的经济发展模式——即发展内资和内贸，出口在经济发展中不占主要地位的模式。进入20世纪90年代，该省一跃成为经济发达省。温州经济模式因而成为改革早期的楷模。三是广东吸收外资的外商合资企业模式。外商合资企业是由外商和我方共同兴办的企业，采用合资经营和合作经营两种形式。前者是“股权式”的合营，后者是“协议式”的合营。广东省作为改革开放的前沿，这一模式得到各级地方政府的大力扶持，其中重要的手段就是在自己的权力范围内向合资企业提供减免税优惠和补贴待遇，在地方政府的努力下，合资企业蓬勃发展，为广东成为经济大省作出了巨大贡献。

无论是土地制度改革还是发展模式创新，说到底都是产权制度的创新，对产权制度尚不完善的转型期国家来讲，产权制度创新是整个制度创新的核心。产权制度创新不论是源于民众或是源于中央政府，其要成为一种合法的制度并得到有效的推行都离不开地方政府的作用。