公共服务创新与地方治理模式转型

三、公共服务创新与地方治理模式转型

长兴县级政府通过积极的创新实践，有效提高了地方公共服务的质量。长兴在公共服务方面的探索，为地方政府如何提高公共服务质量提供了很好的范例。地方政府应该如何在地方治理中不断推进公共服务建设？长兴的探索是：执行力、财力和创新力的有机结合。通过有效的政策执行，加大公共服务领域的财政投入，并结合地方实践，吸收借鉴公共服务领域的理论和经验，大胆创新，探索公共服务的多元有效供给模式。

公共服务对地方政府而言，首先是公共政策的有效执行问题。自本世纪以来，中央政府不断强调构建和谐社会的重要意义，而与此相关的配套政策之一，就是重新推进政府在公共服务领域的各种政策，强调通过教育、医疗和社会保障等领域的改革和增加政府投入，推进社会公平正义。为此，中央和省级政府在有关教育、医疗、养老金等领域，出台了一连串的政策措施。这些政策措施能否执行到位，关键在县以下的基层政府。长兴县政府充分认识到基层政府在公共服务中的责任，积极配合中央和省政府的有关政策措施，及时出台了相关的配套改革文件，从而保证了公共服务领域改革在地方的有效执行。前述关于医疗和养老金发放等领域的描述足以说明，长兴县政府不但有效执行了中央和省级政府的相关政策，而且通过了县级政府的积极作为，使相关领域的公共服务质量有了很大提高，并且在很多领域走在了全省前列，成为公共服务的典范。实际上，由于很多公共服务是涉及全民的，因此其相关政策往往在较高层的政府层面制定，而政策的执行却需要落到基层政府，政策制定与执行的分离，加上公共服务项目往往意味着地方和基层政府要有配套的财政经费，这使得公共服务的政策往往面临着执行难的问题。长兴县政府近些年的实践，则提供了公共服务政策有效执行的良好范例。这说明长兴等基层政府已经认识到公共服务的改善对构建和谐社会和推进地方良好治理的重要意义。基层政府通过积极作为，使公共服务政策不但和上级政府保持一致，而且通过创新方式和积极作为，使很多上级公共服务政策得以有效执行，为地方公共服务的改善提供制度支撑。

其次，公共服务因为涉及社会公正和普适性问题，因此这些领域必须由政府承担更多的责任。尤其是在当前中央和地方事权和财权不匹配的情况下，地方尤其是基层政府往往是事权多于财权，即很多公共服务需要基层政府承担经费，这对基层政府提出了挑战。长兴近些年在财政投入上，用于改善民生的公共服务支出一直在大幅增长（见前面表格）。长兴政府近些年在财政压力不断增大的情况下，不断增加预算内的公共服务支出，改善公共服务，提高居民的生活质量，促进社会公平。

再次，公共服务的长兴模式的特点还在于，长兴不但积极执行上级的政策，加大财政投入，而且，通过创新公共服务提供方式，为地方公共服务的改善注入了更为强劲的动力。

长兴的公共服务创新可以分为创新公共服务领域和创新公共服务方式两方面。就创新公共服务领域而言，意指长兴政府不但有效推动了传统的必须由政府主导的公共服务提供，而且在过去认为不需要政府提供，或者老百姓诉求不强的一些公共服务领域，也通过相关载体，为社会提供服务。我们把前者称为显性的公共服务需求，把后者称为隐性的公共服务需求。显性的公共服务是有明确诉求的公共服务，隐性的公共服务是指没有期待和诉求的公共服务需求。一般对政府而言，首先要解决的是显性公共服务需求，因为这些公共服务领域老百姓最为关注，与民众的日常生活息息相关，因此必须尽快满足这些服务需求。比如，教育、医疗和社会保障等，就是典型的显性公共服务需求。而隐性的公共服务需求，由于百姓的观念、生活质量等的影响，暂时可能对政府没有过多的要求，在这些服务领域，如果政府不作为，民众一般也不会有怨气，因此，隐性的公共服务需求对政府而言并不需要马上解决。而长兴政府不但积极在显性的基本公共服务领域积极作为，而且在其他公共服务领域，也通过政府的积极主导，为社会提供服务。比如，在乡镇层面建立流动人口管理服务中心、扩大社区老年服务的范围、建立专项救助基金等，都是政府优化公共服务领域，细化公共服务提供的创新之举。另外，在公共服务提供方式上，长兴在很多方面也进行了创新，甚至走在了全国前列。其中最引人注目的当属教育券制度。这个原来被应用于西方国家义务教育的教育券制度，在长兴被用来作为面向职业教育和弱势群体教育转移支付的制度创新。为改善地方的职业教育、技能培训等，提供了重要的制度创新资源。另外，长兴在一些公共服务项目上，还通过市场化、社会化的改革，加强政府的监督考核，吸引各种社会主体积极参与到公共服务提供中来，也因此在财力有限的情况下，使更多的公共服务惠及民生。

可以说，长兴的创新和实践，在一定意义上提供了地方政府提供公共服务的长兴模式：有效的政策执行、有力的财政投入和积极的创新实践有机结合，为地方社会的良性发展提供了基本的公共服务制度框架。

长兴在既有的政策和制度框架内，近些年大幅提高了地方公共服务的质量。不过，不能认为公共服务没有改进的空间了。目前在很多公共服务领域，仍然面临需要进一步改革的问题。零点调查集团曾就中国近些年的公共服务满意状况进行跟踪调查，并发现公共服务在近些年得到明显改善的同时，遇到了进一步提高公共服务效率和质量的瓶颈，因此进一步的改革需要在在明确政府责任的基础上，增强公共服务体系的创新，从而改进公共服务的质量和均等化问题。

对于地方政府而言，需要在如下几个方面思考如何进一步推进公共服务改革：明确政府在公共服务领域的责任；对不同的公共服务采取不同的提供方式；构建一个由政府主导的多元主体合作的公共服务体系。