探寻地方治理模式创新的内生路径

结论：探寻地方治理模式创新的内生路径

推动经济转型升级，并不仅仅是一个产业结构的调整问题，从本质上讲，它是一个发展方式的转变过程。只有切实转变发展理念，树立以人为本的核心价值，将实现社会全面进步和人的全面发展确立为经济社会发展的终极目标，并建立起相应的社会激励结构，将其落实在发展战略和公共政策的选择过程之中，我们才能摆脱“增长第一”的粗放型发展模式，才能为产业结构的调整，经济增长方式的转型奠定坚实的社会基础。长兴县基于自身经济社会发展面临的挑战，通过调整产业结构，加快城镇化建设，推进村庄示范整治，优化城乡居住环境等一系列有力举措，全面改善人与自然关系，其成功实践，为我们提供了一个县域发展方式转型升级的典型案例。

无论从近些年来该县围绕“生态长兴”建设展开的发展思路、发展战略的调整，及其精心设计的诸如创建国际花园城市、森林城市，以及在新农村建设中大力推进的村庄示范整治，还是在产业结构调整上表现出来的“壮士断腕”式的决心，我们都欣喜地看到，长兴县在推进经济转型升级上已经形成了一整套相当成熟的，充分体现“以人为本”理念的发展思路，形成了一整套相互促进的发展战略和政策支撑体系。这表明地方政府对转型升级的丰富内涵已经有了相当深刻的理解，并已自觉地将其付诸于具体的实践。

必须看到，中国以往30多年来推行的政府主导型发展模式，已经形成了一整套相互制约、相互支撑的制度体系和政策体系。这种发展模式所产生的诸如偏重于追求经济增长速度、社会建设和公共服务供给相对滞后；过度依赖以投资拉动经济增长，社会利益格局严重失衡，内需长期不振；以及过度消耗资源，增长方式过于粗放等问题，之所以长期难以得到及时校正，关键就在于包括党委政府业绩考核制度、干部选拔任用制度、政府间财政资源分配制度、政府间事权的配置制度等等在内的一系列激励机制和约束机制的钳制作用。在这样一个特殊的制度环境之中，即使是自上而下各级党委政府的发展理念和价值取向有了一些调整，只要没有建构形成相应的制度支撑体系，也很难将新的理念和思路落实到具体的发展过程之中；即使是地方党委政府出台了一些体现经济转型升级旨意的经济发展战略或具体的政策措施，只要整个制度体系没有发生根本性变革，往往也很难取得预期的成效。因此，要真正推进发展方式的转型，必须致力于深化行政体制、政治体制的改革，建构形成能够有效地引导、激励地方党委政府推进经济转型升级的激励机制和约束机制，使转型升级转变为地方党委政府的自觉行动。这必然是一个渐进的过程，而且更多地取决于自上而下的体制变革进程。

就地方政府来说，更现实的问题则是如何在既定的政治和行政体制框架内，积极致力于地方治理模式和政府运行机制的创新，有效地整合地方公共事务治理的资源，在增强公共事务治理成效的同时，加快新型治理主体的培育，促进治理方式的转型。

无论从政府主导型发展模式积累的经验教训，它目前面临的严峻挑战，还是推进经济转型升级或者说发展方式转型的艰巨性和复杂性而言，推进政府角色行为模式的转型，都已经成为创新中国发展模式的重大现实课题。政府角色行为模式转型涉及两个重大问题：一是各级政府的角色定位迫切需要实现从经济建设型政府向公共服务型政府转型；二是政府治理方式迫切需要实现从传统的单中心治理结构下的行政治理向现代多中心治理结构下的多元主体的协作治理转变。

正如我们在第二章中所分析的那样，现代公共事务治理的复杂性已经远远超过了单纯的政府行政治理的可能性范围。面对社会利益格局日益多元化、公共服务需求日益多样化的格局，地方政府只有切实转变自身的角色定位，创新治理模式，增强公共事务治理的民主参与机制，把各种新生的体制外资源（市场资源与社会资源）纳入国家治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术有机地统一起来，才能有效地应对地方治理面临的挑战。

值得注意的是，长兴县在推进经济转型升级，推动发展方式转型的过程中，已经自觉不自觉地朝着这个方向努力。概括地讲，长兴县在调整产业结构、推进城乡一体化进程中形成的政府主导与企业主体的合作关系；在推进经济转型升级中建立的“县校合作”机制；在落实“扩权强县”政策和加快中心城镇建设过程中实现的府际关系的调整；在地方公共事务治理过程中充分发挥行业协会的积极作用，以及国际花园城市建设和新农村建设实践中实现的广泛的公众参与等等，都表明地方政府事实上已经在以各种方式去整合体制内和体制外的各种资源，培育多元的地方公共事务的治理主体，并充分发挥它们在促进经济转型升级中的作用。这种治理模式不仅在很大程度上改变了政府自身的角色，而且将县域内的企业、民间组织和公众，县域外的高等院校和市场主体等等都纳入到了地方的治理结构之中，无形之中已经形成了一种多元主体参与的治理格局。虽然这种创新离真正意义上的“多中心治理”还有很大的距离，但毕竟地方治理结构已经出现了新的符合社会发展潮流的变迁。

“在后工业社会或现代性重建的进程中，与服务型社会治理模式生成、建构密切相联系的多中心治理，是社会治理模式现代性演进中的一个基本趋向，它是在继统治型社会治理模式、管理型治理模式的‘中心—边陲’治理结构之后，伴随服务型社会治理模式而生成的一种社会治理结构模型。”^[1]客观地讲，虽然在市场化的社会变革进程中，中国出现了社会资源分散化，利益结构多元化，以及国家与社会相对分离的趋势，但多元化的社会政治权力格局远未形成，公民社会的成长还处于起步阶段，“强国家弱社会”的局面并没有实质性的改变。这就使得多中心治理结构的建构还缺乏应有的政治社会空间。就政府以外的治理参与主体而言，虽然多元化的利益群体有着很强的利益诉求，但制度化的利益表达渠道尚不健全，社会个体目前还没有将其利益诉求普遍地转化为政治参与愿望和行动，其社会性格和政治态度还限于吁求政府对其利益诉求作出反应的状态。同时，在市场经济相对发达的沿海地区，虽然呈现出了社会组织发育趋于活跃的态势，但目前的社会组织还普遍缺乏自主性性格，其参与治理还处于被动的“邀请参与”状态。因此，无论从社会发展的格局还是整个宏观制度环境而言，建构多中心的地方治理结构的条件并不成熟。长兴县的治理模式创新实践同样受制于此。

按照文森特•奥斯特罗姆的界定，“多中心政治体制的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。”^[2]西方话语体系中的“多中心治理”，意味着多个治理主体相互独立、地位平等，在同一规则的调节下自愿地形成一种合作关系。按照这样的标准来理解，只要“强政府弱社会”的格局没有改变，参与治理就只能是一种“被邀请参与”。就此而言，正如孔繁斌所指出的那样，更多的参与并不一定就意味着建立平等的合作关系。在中心—边缘的治理结构中“更多的参与反而强化着这个‘中心—边缘’结构。从理论上说，只要是存在着‘中心—边缘’结构的地方，就不可能出现平等和自由的合作，至多只会生成一些协作。……只有在多中心性的治理结构中，合作才是真正自由、平等的。”^[3]但是，如果我们立足于探寻内生型的多中心治理模式，政府主导下的“邀请”式的多元参与，我们就不得不承认，很可能是中国地方治理结构变迁的一个客观历史过程。

确切地讲，目前类似长兴县这样的多元主体在地方经济转型升级和地方公共事务治理过程中的参与，在很大程度上依然是传统政治动员模式的延续。政治动员是建国以来中国政府管理模式的一项重要遗产。所谓政治动员，“就是在国家利益民族利益人民利益的名义下，运用思想舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众对执政者及其决策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进决策的贯彻执行。”^[4]即在特定的时期将国家治理面临的最突出的问题上升到政治高度，进而通过自上而下的政治动员，集中人力、物力进行突击性治理。在一般情况下，借助政治动员机制，集中人力、物力、财力，突击性地解决某一方面的问题，往往的确能够收到很好的短期效果，取得显著的治理成效。

长兴县无论是往年推进新农村建设，还是当下推进经济转型升级，都是通过设计具体的运作“工程”的方式实现其特定的行政目标的。这是目前地方政府，特别是县乡两级政府最为流行的运作机制。概括地讲，目前地方政府及其职能部门的运行，事实上存在着并行的双重运行机制。一种是行政流程相对规范的常规性职能的运行机制。近些年，通过推行行政服务中心（公共服务中心或便民服务中心）体制，一些与百姓日常公共服务需求相关的常规性政府职能，已经具有了相对稳定和规范的运行机制。浙江一些行政审批制度改革比较彻底的县（市），行政服务中心在一定意义上已经成为“第二政府”，承担了大部分常规性公共服务和行政管理职能。

另一种是对地方政府来说更为重要的非常规的运行机制。在此，地方政府在每一时期都会根据中央的发展战略和地方经济社会发展的需要，确立一定时期的“中心工作”。围绕这一“中心工作”，政府及其各职能部门会设计出一些具体的“载体”（通常都会冠名为“工程”），作为推进中心工作的具体“抓手”。为便于管理和考核，通常这些“工程”、“载体”都有很明确的工作目标，并逐一分解落实到各部门和单位，以期形成“齐抓共管”的局面。由于“载体”的工作事务往往涉及多个部门的职能，为加强统一协调，地方政府会在正常的行政领导体制之外，重新设置一种临时性的领导体制，如建立一个由政府主要领导担任组长，相关职能部门首长作为领导成员的工程领导小组（或称“工程指挥部”），并在职能相关度最高的某个职能部门设立领导小组办公室，负责工作计划的具体实施和成员单位的协调工作。这种组织机构设置突破了原有体制的框架，形成了一种与常规行政体制并行的领导协调机制。通常这种领导体制，会打乱党政之间的分工关系，并以政治动员的方式运行。为加强责任的落实，这种运行机制还会建立独立于常规行政职能的刚性责任机制。

大体上，目前凡是地方政府最为关注的“中心工作”，都会采用这样一种非常规的运行机制。客观地讲，这种政治动员式的运行机制，由于突破了常规行政体制的约束，加强了领导责任机制，能够最大限度地整合体制内资源，提高政策的执行力，就事论事而言，往往会取得很好的效果。但这种非常规运行机制也很容易形成对常规机制的冲击，导致地方政府及其职能部门的职能履行处于紊乱状态。动员式的政府非常规运行机制，是社会转型期的一种特殊的带有过渡性的政府运行机制，它的广泛盛行，表明现有的按照科层制管理模式建构的政府管理体制，已经无法适应转型期公共事务管理，特别是地方政府面临的政治、行政压力的挑战。

长兴县在推进经济转型升级过程中，其治理模式的创新实践表现出了与目前西方最新潮的公共管理改革思路，即“整体性治理”种种是曾相似的特征，这固然在一定意义上反映了现代公共事务治理的一般性规律，以及世界各国政府面临的具有共同性的现实挑战，但我们也应当看到，这种立足于政府的强势主导地位，将传统的政治动员体制同一些现代治理手段有机地嫁接在一起形成的治理模式，仍然同“整体性治理”有着重大区别。它更多的是一种治理资源的整合方式，而不是体制性、结构性的创新。

因此，在十七大提出加快“制定行政管理体制改革总体方案”，探索部门有机整合的大部门体制的背景下，在逐步建立健全政府间职责分工体系的同时，按照县级政府的行政功能定位，对县级政府的职能定位、权力配置、机构设置等等进行通盘考虑和总体设计，已成为当务之急。改革的基本思路应当是将各职能部门常规性的公共服务和管理职能剥离出来，统一整合到行政服务中心，同时按照“大部门体制”的思路，打破现有的部门格局，重新设立若干综合性的工作部门，作为县域公共事务治理的统筹协调机构和上级政策的执行机构。事实证明，无论是县级政府所面对的管理、服务、协调、落实的职责，还是经济社会协调发展对县级政府提出的功能要求，都具有高度的综合性，过细的专业化管理职能分割和部门机构设置，并不符合县级政府的角色定位和职能履行要求。

当代中国以市场化改革为轴心的社会变迁，是整个社会生活秩序的深刻变迁。社会资源配置方式的变迁，社会个体及组织行为逻辑的改变，必然促使整个社会生活秩序的结构性变迁。市场体系的有效运作，不仅需要有成熟的市场机制，健全的市场规范体系，而且需要有与之相匹配的整个社会生活秩序，包括政治制度、法治体系、政府管理模式，乃至社会文化价值系统。市场社会秩序的扩展逻辑，是我们理解和思考社会各个领域变革趋势的最重要的依据。政府角色的转型和地方治理模式的创新同样需要适应这个社会变迁的大趋势。

换言之，中国地方治理结构的创新实践，只有内生于市场秩序的扩展，积极主动地适应社会变迁的内在要求，并同社会各领域的变革形成匹配效应，才能既促进经济社会的健康发展，又形成自身的可持续发展动力。因此，正如政府角色职能定位的调整目标，并不是要一概向市场体系和法治秩序较为成熟的西方国家看齐，一味追求政府规模和政府职能的最小化，而是要打造能够有效地“增进市场”，促进经济社会发展健康发展的“有效政府”一样，中国地方治理模式创新的基本战略，不是按照西方的“多中心治理”模式或“整体性治理”模式去建构一种理想化的最新模式，而是要立足于中国地方公共事务治理的内在要求，在不断深化行政体制改革，推进政府角色和管理模式转型的同时，积极培育和扶持多元治理主体的成长，努力形成政府角色变迁与市场秩序扩展及公民社会成长的良性互动，进而逐步形成政府主导下的多元社会主体的合作治理格局。

【注释】

[1]孔繁斌：《公共性的再生产——多中心治理结构的合作机制建构》，江苏人民出版社，2008年版，第1页。

[2][美]迈克尔•麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店，2000年版，第69页。

[3]孔繁斌：《公共性的再生产——多中心治理结构的合作机制建构》，江苏人民出版社，2008年版，第64-65页。

[4]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年版，第312页。