海关治理路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，这是中国共产党在重大决策中首次正式提出治理的概念。简单的“治理”两字，标志着从管理向治理的转变，意味着政府、市场、社会权力边界的重新划分。这就要求全面深化改革的重点必须放在国家机关、政府部门职能转变上，使得政府部门面临着一系列新的权力结构的调整和管理机制的创新。海关总署随后推出《海关全面深化改革总体方案》予以呼应。该方案指出，中央全面深化改革决定为海关全面深化改革指明了方向，特别是在转变政府职能、构建开放型经济新体制等方面，对改革海关监管管理体制，加快海关特殊监管区域整合优化，推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助等方面部署了具体任务。

对于上海自贸区海关制度创新来说，海关治理路径主要还是应该聚焦在提升上海自贸区贸易便利化问题上。一般而论，信息的高昂成本是交易费用居高不下的关键。交易费用包括衡量交换物之价值的成本、保护权利的成本以及监管与实施契约的成本^[133]。上海自贸区海关创新制度正是从监管角度降低自身以及社会成本的有效措施。在这方面，德国汉堡港自由贸易区的兴衰可以作为借鉴。始建于1888年的汉堡港自由贸易区，于2013年1月1日正式终结了它的使命。在其125年的发展历史中，占汉堡港区约五分之一的汉堡自由港曾跻身世界上规模较大的经济自由区之林。如今，汉堡自由港的取消，这也是这个曾经被誉为欧洲第二大港、德国最大的综合性港口发展史上最重要的变迁之一。究其原因，其中最主要的是由于欧洲经济共同体成立后，各成员国组成了关税同盟，进入欧盟内部市场的非欧盟国家的第三国货物在货物转运中的比重大大下降；同时在世界贸易组织谈判回合和双边贸易协定框架内，对非欧盟国家的第三国征收的关税税率也下降了，造成汉堡自由港失去了存在意义。汉堡市官员曾表示，取消自由港后，货物通关速度加快了，对加强汉堡港与欧盟和全球其他港口竞争以及作为物流大都市具有历史转折性意义。由此可见，自贸区的出现、发展与终结，其关键在于是否促进了贸易便利，是否提升了通关效率，是否降低了通关成本，这也是评价自贸区海关管理成功与否重中之重的标准^[134]。进一步而言，致力于贸易便利化的上海自贸区海关制度创新必须紧扣《上海自贸区总体方案》与《深化上海自贸区方案》中提出的“一线放开”与“二线安全高效管住”的具体目标。

在一线放开的实现路径上，利用海关总署正在开发的舱单管理系统，用舱单系统代替进境备案清单，实行一线舱单预申报，二线完整申报。舱单是贯穿整个海关正面监管业务的主线，反映了运输工具载运货物、物品、旅客情况的最基础的第三方数据。发挥好舱单“基础底账”的作用，可实现对物流信息的全程跟踪监控，确保监管到位。一线环节上，区内企业可以在货物没有到达港口前，凭借有效的舱单信息向海关进行提前申报，海关系统生成货物底账信息。二线进口环节，企业可以在底账信息的基础上根据纳税、贸易管制等要求进行完整申报。海关通过舱单物流信息的数据比对，开展风险参数的提炼加工和加载运行，对有较高风险的舱单采取布控和锁定措施。改革后企业不再需要在一线环节向海关报关，从而实现一线放开的目标。同时，探索在目前海关舱单管理系统中加载贸易管制模块，并在一线进境、二线出区两个环节增加布控功能模块，提升风险防控能力，逐步将货物凭借舱单进区通过辅助系统的预申报代替备案清单申报。在此基础上，进一步研究以预申报的数据作为进出境贸易统计的可行性。从远期来看，实现一线放开模式必须具备以下条件：一是对现有国家的贸易管制政策和统计政策进行突破，除禁止类货物外，最大限度地简化或者取消对上海自贸区一线限制类货物的管制。二是舱单信息足够丰富，可以提取部分字段内容转化为申报数据。

相比较而言，二线安全高效管住路径要更加复杂。首先，以推进卡口智能化改造为核心，实现卡口有效监管和货物全程跟踪。探索采取“一卡通”智能IC卡管理手段，对上海自贸区内4个分散海关特殊监管区域的卡口与仓库实现一体化管理，将所有卡口视频接入指挥中心，并在关区电子地图上予以标识，通过桌面可视化管理，加强对区内货运车辆GPS轨迹监控。将卡口作为货物监管的重要节点，准确采集货物的实际进出区域的信息，同步账册数据，提高监管的准确性。对区内货物流转的车辆备案。事先对承运企业的备案，采集车型、车重、车牌号等相关信息，形成备案数据库，提高卡口通行效能。

其次，加强途中监管，采用物联网技术记载途中数据。企业自行将进出卡口的数据（包括商品、重量、车牌号等物流信息）植入智能IC卡内，在进出卡口时刷卡验核相应数据后予以放行。加快视频联网系统建设，在保税区海关完成三级指挥中心建设，将自贸试验区内各海关视频联网监控信号统一接入中央监控平台，减少监管中可能存在的“盲点”。综上，借助信息系统联动、视频全程监控、电子围网等先进手段，形成多领域、多层次、多环节监管模式。

再次，以账册管理为基石，全面掌握试验区货物情况。账册是海关对企业管理的基础。但对账册的管理应当更具有灵活性，可以以加工与否作为标准进行分类设置，使账册更加适应不同的行业运作实际。具体措施包括：一是数据账册管理。区域内企业依据自身信息化管理系统实现与海关信息化系统的联网。通过统一数据格式将已验放的进出境报关数据和进出区分批申报单数据直接形成底账数据，同时根据进出情况动态调整库存数据，实现以报关代替备案的管理方式；二是盘库核查。依据风险提示不定期进行专项核库，通过对账册盈亏情况作为专项核库的基础，评估企业的内部控制水平，矫正企业适用的各项海关措施，提高监管的针对性。

最后，以企业信息为管理单元，建立强大的试验区综合监管信息平台。海关和其他口岸管理部门、银行保险等金融部门信息联网，并在此基础上进行综合立体的风险分析。具体措施包括：一是对试验区内的企业实行企业身份认证制。在信息化平台中建立多部门共享的企业信息，同时保证企业在运营活动中通行身份的唯一性。二是建立企业诚信档案。动态记录企业诚信更新信息，设置诚信参数，适用不同等级监管措施，使企业获得的贸易便利、高效监管措施均是在可量化的守法记录中得以实现，使区内企业成为货物进出口及流转的直接责任人。三是执行企业定期审核制度。通过建立符合海关要求的内部控制程序，明确企业相关责任人，定期进行集中评估和审计^[135]。