产业政策方向与作用机制调整的新思路:

自20世纪80年代以来, 随着全球一体化加深及国际分工不断细化, 各国之间产业竞争日益激烈。 如何在一个开放的环境中提升企业创新能力与竞争力, 进而提高生产效率、 创造就业机会等, 成为各国关注的重点之一。 对于我国这种处于经济追赶过程中的后发国家来说, 通过产业政策的实施来提高产业竞争力与综合竞争实力是十分必要的。 在新的历史背景下, 改革以往的产业政策, 提高产业集群发展程度并提高产业竞争力, 是值得深入研究的重点问题。

一、 产业集群是产业竞争力的重要来源

传统经济学理论认为, 产业竞争力的来源, 是以劳动力、 资本及资源等要素为基础形成的比较优势。 按照传统意义上的产业竞争力理论, 像我国这样的发展中国家, 国际竞争力的来源, 在于低廉劳动力成本前提下的劳动密集型产业的发展。 然而, 在当今技术迅速发展的时代, 建立在自然资源禀赋基础上的比较优势, 其在国际产业竞争中的意义已然不再, 以技术创新与高素质劳动者技能为代表的创新驱动, 已然是新时期竞争力的来源。 正如斯科特等学者认为的, 竞争力越来越是战略的事务, 而越来越少是自然禀赋的产物。[1]也就是说, 即使是那些具有比较优势的产业, 如果缺乏竞争优势, 则比较优势就无从体现与实现。 简言之, 比较优势的实现,必须通过竞争优势提升才能达到。 那么, 产业竞争优势来源于何处? 如果说, 比较优势的获得, 是一国先天具有和在历史过程中继承而来, 那么竞争优势的获得, 则必须通过长期有规划地培育而来, 需要技术与制度协同创新与变革才能达到。 波特教授的 “钻石模型” 说明, 一国特定产业获得国际竞争力的根源, 在于要素条件、 需求条件、 相关支持产业、 企业战略、 结构与竞争状态等多重因素的共同作用。 接着, 波特 (1998) 又提出了产业集群 (Indus-trial Clusters) 概念。 他认为, 产业集群是特定区域内相互联系, 在地理上聚集的公司与其他组织的综合体。 产业集群已经成为协调分工的一种新型的组织形式。 由于集群内的公司彼此在地理空间上相邻, 他们比市场上分散随机的买者和卖者之间的交易更容易协作和取得相互信任。 产业集群一旦形成, 就可以使区域内公司的相互协调过程节约大量交易费用, 从而奠定公司持久的竞争优势。[2]

实际上, 马歇尔 (1890) 早在 《经济学原理》 中, 就阐释了集中在一起的厂商, 要比单个孤立的厂商更有效率及其原因。 他认为, 厂商聚集在一起, 能够有效地形成专业化供应商队伍, 厂商的地理聚集, 有利于劳动力市场的共享, 更有利于知识外溢, 即知识信息等的传播扩散更快。 从今天的现实情况来看, 这些论点依然有效。 当某个产业形成发达而完善的产业集群, 不但可以加快产业内部不同企业间的交流协作, 更能给整个产业形成巨大的竞争优势。在现代社会, 随着专业化与分工不断深入, 公司与公司之间逐步形成了密不可分的高度分工协作的网络关系。 在这种状态下, 任何一家公司在创造价值的过程中, 都是与供应商、 合作伙伴、 同盟者及顾客等所有链条上的相关方, 一起创造价值的。 因此, 在当今尤其强调合作共赢的时代条件下, 公司更有可能从其他公司创造的外部性中获得巨大收益。 这意味着, 某个公司竞争优势的来源, 不仅仅是公司自身, 还有赖于公司所在区域所拥有的外部网络关系。 正如迈克尔·波特所说, 产业集群的形成, 表明公司的许多竞争优势的产生, 在于该公司甚至其产业的外部, 存在于经营部门所在的产业区位之中。 当特定区域内的许多成功企业仅仅集中于少数几个区位时, 竞争的胜利与否, 不仅仅取决于管理及公司的内在属性。 所以, 我们必须重新思考公司战略的摆布, 并且将区位与集群参与因素, 纳入企业成功的促成因素范围内来。 波特在研究中还指出, 产业集群拥有诸多优势, 例如, 可以使区域内公司之间建立信任与长期稳定的合作关系, 可以培育出发达的区域内创新与生产协作网络, 可以减少不确定性和提高交易效率, 可以为公司之间提供持久同步的知识信息交流交换; 在这种情况下, 一个公司临近某个知识技术等交流活跃的产业集群, 就可以额外获得许多难以替代的竞争优势。 可以说, 产业集群已经成为发达国家经济地理的重要标志之一。 对于相对贫困的国家和地区来说, 其产业之所以缺乏竞争力,一个重要的原因, 就是产业公司在区位与地理上, 没能形成完善的产业集群, 从而也就只能处于利用廉价的劳动力与自然资源参与国际分工的地位, 因此国际竞争力就无从谈起。

二、 产业集群理论视角下我国产业政策的缺陷

在市场经济条件下, 传统意义上的产业政策, 通常与财政政策、 货币政策配套实施, 相互补充又各有侧重, 构成经济政策领域的三大政策组合。 总体来看, 财政政策与货币政策都是偏向于短期的、 需求管理型宏观经济政策手段, 主要致力于 “反周期” 调节方式, 对社会总需求水平进行干预, 使之与总供给保持基本平衡, 从而减少经济波动。 产业政策的实施, 则偏向于长期的、 供给管理型政策, 通过选择主导产业, 培育壮大支柱产业, 调整产业结构, 实现产业结构优化与升级, 从而达到改善供给能力与调节供给结构的目标。

事实上, 长期以来, 受各种因素干扰, 在很多学者看来, 产业政策的作用机制与效果, 都是同扭曲市场机制、 抑制市场机能、 导致市场不公平等联系在一起的。 因此, 产业政策也一度被认为是政府为了实现某些既定目标, 进而针对特定产业与企业实施扶持与管制手段的干扰措施。 曾经的自由主义经济学家认为, 产业政策的实施, 要求政府官员在产业与企业中挑选赢家, 但一方面, 政府官员做出选择的动机值得怀疑, 因为产业政策容易孳生特权与腐败; 另一方面, 信息不对称使得政府做出选择的科学合理性受到质疑, 即使政府官员的行为动机确实是为了提高产业竞争力, 他们的行为也因为缺少足够专业的知识与企业家精神等, 而难以真正被认为是科学与合适的。 然而在现实中, 各国政府事实上始终不曾真正放弃过产业政策。 也就是说, 产业政策始终在以这样或那样的形式, 存在于世界各个国家内。 以美国为例, 联邦政府一直都有产业政策, 不过别的国家通常由经济管理部门来制定和实施产业政策, 而美国的产业政策则不是通过商务部来实施, 是通过国防部与国家航天局等机构来操作的。 这些部门通过强大的公共预算和政府采购, 为一些高技术产业创造大量市场需求, 扶持这些产业成长。 仅在20世纪90年代中期, 美国联邦政府就通过财政补贴、 贷款担保、 税收优惠等方式, 对商业部门实施了每年总计超过1万亿美元的支持。

对我国来说, 由于市场经济体系还不完善, 经济结构也存在不尽合理的地方, 经济发展又进入新常态时期, 合适的产业政策是我国推动经济结构转型升级的重要引领与保障。 科学合理的产业政策, 能够推动经济结构调整, 提高产业竞争力, 积极参与和加入国际产业分工体系中的高端环节竞争, 实现新一轮的赶超发展。 从多年来我国产业政策的实施效果来看, 尽管产业政策在提高供给能力、 改善供给结构、 促进产业结构升级与实现合理化等方面都做出了不少成绩, 但由于产业政策本身的缺陷和制定与实施过程的不恰当, 仍然存在很多问题。 从培育和发展产业集群的角度来看, 目前我国产业政策主要存在以下不足。

一是选择性产业政策的实施思路过于简单, 忽视了站在产业集群视角完善相关配套产业的问题。 目前, 我国产业政策的重点, 仍然集中在扶持主导产业、 战略性产业与新兴产业等, 推动这些产业发展, 进而推动国内产业结构升级与优化, 实现经济发展。 实质上, 这种政府主导选择重点产业的思路过于简单和低维。 政府在选择特定产业进行扶持时, 甚至仍然简单地将市场上现有的产业分为哪些是 “高技术产业”、 哪些是 “低技术产业”, 认为技术含量高的产业, 发展前景必然好, 因此必须加以重点扶持。 至于那些目前看来技术层次不够高的产业领域, 自然无法成为政府关注的重点。实际上, 产业竞争力取决于生产力高低, 而生产力高低又取决于公司层面的经营运作, 并非取决于公司所在的领域。 在当今新技术革命背景下, 只有低技术公司, 没有低技术产业。 实际上, 传统产业发展的症结不在于其技术层次低, 而在于没有引进先进技术与模式进行改造, 而所有产业都可以成为知识密集型产业。 举例来说, 在过去, 被几乎所有国家都认为属于传统产业的农业领域, 如今, 发达国家已经将其改造成大量利用现代高技术的现代农业。 也就是说, 无论是传统产业还是高科技现代产业, 都可以成为一国或地区发展的理想产业。 传统的选择性产业政策孤立地选择以某种狭隘的眼光去确定哪些产业属于应该被扶持的产业, 这种做法是不恰当的, 透露出决策者的思维短视。 并且, 任何一个产业的发展, 都不是孤立单独发展的, 需要有上下游产业的协同配合, 还要有其他相关产业的发展助力。 这就意味着, 任何产业要强大到足够参与国际竞争并取得一席之地, 不仅取决于产业本身的发展程度, 还与上下游产业及相关配套产业的发展密切相关。 如果产业上下游配套发展相对滞后, 将直接制约该产业在国际市场上的表现。 例如, 自20世纪80年代以来, 我国就将电子信息产业列入支柱产业之一, 但与电子信息相配套的材料与装备工艺水平则相对落后, 与国外相比差距巨大, 因此制约了我国电子信息产业的进一步发展。 由此可见, 单从政府层面去孤立地决定市场赢家的做法, 孤立地扶持某个和某些产业, 却忽视相关上下游与配套产业的发展, 即使投入再巨大, 也难以培养出具有国际竞争力的产业冠军。

二是过于专注地扶持特定产业和企业发展, 忽视了公平市场环境的构建。 与发达国家相比, 目前我国企业组织水平很低, 大企业数量较少, 规模也不够大, 存在 “大国家、 小企业” 的问题。 随着我国加入世界贸易组织, 在意识到跨国公司竞争力的重要性之后,我国产业政策愈发专注于抓大放小, 寄希望于打造大的跨国企业集团, 铸就一些属于中国的企业级 “航空母舰”, 以与发达国家大跨国公司抗衡。 受诸多因素影响, 某些地方政府甚至大搞 “拉郎配”,不惜忽视企业与市场实际情况也要做大企业规模。 在这种理念支配下, 相关产业政策膨胀到了完全忽视市场机制作用, 严重干扰了市场机制的正常运作, 甚至破坏了市场公平竞争环境与秩序。 在我国市场上, 受一些做大企业规模的政策影响, 某些领域形成了行政力量主导的垄断, 致使垄断市场的某些大企业不费吹灰之力就坐拥巨大市场, 丧失了技术创新的动力, 甚至丧失了搞好运营管理的激励约束机制与动力。 这些政策的实施, 使得企业将注意力从市场与自身运作领域, 转移到政府身上。 企业不是从开拓与满足市场需求上下功夫以谋求竞争优势, 而是专注于 “讨好” 政府, 不断地从政府获得特殊政策待遇, 进而通过政府行政力量干预获得的垄断地位中获取巨大的市场利润。 也就是说, 这种盲目做大企业规模的政策的实施, 不仅无法达到政府预期的提高产业竞争力的目的, 反倒扭曲了市场竞争, 阻碍了生产力和产业竞争力的提高。 根据波特的理论, 一个产业或企业竞争优势的获得与保持, 依靠的是创新活动,而这种创新通常来自外部竞争压力的推动, 并且只有在一个公平有效的竞争环境及合理有序的竞争秩序下, 这种创新动力才会得到持续激发, 企业效率才能不断获得提升, 企业也因此才能发展壮大。发达国家和经济体率先意识到了这一点。 从目前的欧盟来看, 其产业政策的目标, 就不再仅仅是提高某一个产业或部门的绩效, 而是着眼于提高整个经济总体绩效与构建企业公平竞争运营的竞争环境, 这种产业政策也就是近年来流行的 “竞争力政策” (Competi-tiveness Policy)。 就目前来看, 我国尚没有完全建立起统一开放有序的市场体系, 计划经济残留下来的政府行政垄断与市场分割的思维与做法仍然存在, 许多领域都没有建立起真正的竞争性市场。 特别是我国在渐进的转轨过程中, 不同地区曾经对不同性质的行业企业实施了差别化的产业政策支持, 这意味着真正公平竞争的环境尚未形成。 因此, 无论是从政策体系的梳理与重新构建, 还是政策的实施环节, 还存在很大的缺陷。

三是旨在促进产业集群发展的各类高新区与产业园区政策不完善, 更多注重相关技术含量的评估而忽视了特色产业集群机制的构建。 在硅谷模式的启发下, 从20世纪90年代初开始, 我国政府做出了加速发展高新技术产业的战略决策, 很多国家级的高技术产业开发区相继应运而生。 到2004年, 我国国家高新区就已经拥有了3.8万个企业群体、448万人从业队伍及2.7万亿销售收入。 单从企业数量和经济规模指标来看, 国家高新区已经占全国高新技术产业的半壁江山。 但实质上, 我国的高新区形成的多属于空间集聚,是依靠政府提供税收减免、 土地供给等优惠政策, 从而吸引高新技术企业, 尤其是跨国公司入驻, 从而形成的。 严格来讲, 这种企业集聚同有机协调并产生知识溢出扩散效应的产业集群是有本质差别的。 同时, 各地方政府在各自的高新区产业项目引进上, 更注重的是对产业技术含量进行评估, 突出了产业产品的高技术属性, 却忽视了产业产品之间的关联性。 现实结果是, 很多产业园区内, 企业与企业之间没有什么关联, 甚至没有什么交流, 他们在产业链上基本无法配套, 不能形成真正意义的产业集群, 仅仅是不同企业或产业的扎堆聚集。 就目前情况来看, 一些高新园区的产业领域 “只有企业没有产业”, 很多企业都是单兵作战, 无法借助于产业集群实现更好更快发展。 在这样的园区内, 企业之间没有什么业务关联,无法形成相互依存的专业化网络, 企业都在搞各自封闭的大而全的生产系统, 研发与交易成本居高不下, 产品没有什么市场竞争力。更甚至, 在地方政府纷纷选择各自的 “支柱产业” 来带动当地发展的风潮下, 各地高新区产业集群缺乏明确的产业定位与特色, 产业结构雷同现象严重。

四是政府政策忽视对产业集群内相关服务机构与组织的支持。对于很多新兴产业来说, 生产性服务业的发展, 可以为企业节约交易成本、 提高交易效率、 促进分工细化等。 在当今时代, 随着经济发展进步, 迫切需要发展生产性服务业等服务部门。 从二战后发达国家发展实践来看, 主要发达国家的经济增长几乎都来自于生产者服务或中间投入服务。 由于体制与政策因素限制, 我国生产性服务业的市场准入存在较高的行政进入壁垒, 这些行业或多或少地被政府权力部门或其主导的国有经济垄断, 管制过多及市场化程度低等问题非常严重。 这种情况导致我国许多地区的产业集群内服务业发展滞后, 效率低下, 不能满足日益增长的市场需求。 举例来说, 我国分销、 物流、 融资及其他生产性服务业发展明显相对不足, 是影响我国投资企业竞争力的主要原因之一。 从全国总体情况来看, 我国服务业发展不仅低于与我国经济发展水平相近的发展中国家, 而且在一些政策管制约束下, 我国近年来的服务业部门资源流入不足, 服务业缺少创新能力, 增速也难以有质的提高。

三、 我国产业政策走向与机制调整的新思路

就一般规律来看, 产业集群的形成与发展, 主要有两个途径。一是自下而上, 一般是在市场机制较为完善、 各类生产要素相对自由流通的国家和地区, 市场机制自发诱使产业集聚、 集群发展与演变; 二是自上而下, 主要依靠政府因势利导, 通过相应的产业发展规划, 有意识地去培育发展产业集群。 我国目前的现实是, 产业集群既有自发形成的, 也有政府规划引导促成的。 在一定程度上, 这两种模式的产业集群完全是互补的, 需要自上而下与自下而上共同作用。 无论是哪种方式, 产业政策都具有十分重要的地位。

传统意义上的产业政策, 是政府干预主导的选择性产业政策,也称之为 “倾斜型产业政策”。 一般来说, 选择性产业政策是政府根据不同时期国情实际和相应的经济发展战略目标, 选择确定一定时期的主导产业, 并集中必要的资源与资金技术等力量, 对其进行倾斜性投入与扶持, 力求以最小的成本和最快的速度, 将其打造成支柱产业, 缩短同发达国家的差距, 增强产业的国际竞争优势。 早在20世纪90年代, 主要发达国家就已经开始将产业政策从选择占主导转向竞争力导向型的产业政策。 新的产业政策强调充分发挥市场作用, 为各类产业创造公平竞争的政策环境, 使产业结构的调整顺应市场需求结构发展的趋势, 让企业在市场机制作用下自觉优化生产要素组合并实现更新换代, 尽可能不采取强制性的行政手段去干预市场机制能完美发挥作用的领域。 以日本和欧盟为例, 他们已经从政府选择向市场选择转变。 对我国来说, 目前大多数产业政策还是选择性产业政策, 今后重点也应该从保护与扶持特定产业, 总体上逐步转变为鼓励所有产业功能发展, 即实施新的产业政策。 特别是目前, 产业集群成为一种新的产业组织形式, 培育和完善产业集群也是提高产业竞争力的有效途径。 我国新时期产业政策, 要把重点与方向转为提高产业集群及完善集群功能上来, 从推动大企业主导产业发展, 转为推动产业集群主导发展的模式。

一是为产业集群构建公平高效有序的竞争秩序框架。 对于任何参与市场竞争的市场主体来说, 都需要两类资源。 一是具有 “私人产品” 性质的原材料、 投资品与劳动等要素, 这些可以通过市场来获得。 另一类是相关制度、 基础设施与公共服务等, 而这些投入则往往只能由政府予以提供。 当企业进入国际市场、 面对全球竞争环境的时候, 企业竞争优势的大小, 就绝对不仅仅体现在第一类要素投入的不同, 更体现为第二类由政府负责提供的投入的差别。 对我国来说, 转型期产业政策的目标, 应该重点定位于以水平式的、 跨越部门的政府间干预为主, 即以部门中性的政策促进产业集群内所有产业与公司的竞争力提升, 致力于构建公平、 高效、 有序的竞争秩序与框架。 这就意味着, 政府主要通过向企业提供高质量的公共服务与公共产品等, 包括高效的法律体系、 完善的竞争规则、 良好的基础设施及高素质人力资源等, 保护知识产权及相关契约权利,推动技术创新, 维护公平竞争的市场秩序, 降低社会交易成本, 创造有效的市场环境, 充分配合市场功能发挥, 避免继续充当 “选定赢家” 者的角色。 只有构建完善的公平市场竞争环境, 更有效率的组织才能在市场竞争中脱颖而出, 生产效率和竞争力才能更好提升。 相反, 一个扭曲的市场竞争环境与秩序, 将为某些部门与企业提供腐败与寻租的空间, 市场主体将逐渐无心于生产与创新活动,无法得到有效激励与约束, 不利于形成有效的分工合作网络, 最终只能使整个国家都失去竞争力。

二是大力扶持相关配套产业发展并构建有特色的产业集群。 在我国地方政府的产业政策实践中, 各地均确定了区域的支柱产业并予以扶持, 但受政绩因素等的影响, 各地区对支柱产业的选择几乎是大同小异, 很多地方都把高端制造、 电子信息、 新材料等产业设定为支柱产业, 使得各地之间的重复建设问题非常突出。 要改变地区发展雷同的格局, 就要改革产业政策的目标与实施路径, 通过培育有地方特色的产业集群或高新区, 不能单纯从技术含量指标的角度去衡量和选择产业, 还要注重从产业关联性的角度, 去通盘考虑特色工业园区的产业定位问题。 事实上, 随着专业化分工的深化,公司与公司之间、 产业与产业之间形成了高度依存的分工协作的网络关系, 任何一家公司都是与供应商、 合作伙伴、 同盟企业及顾客等共同创造商业价值的。 从某种意义上来讲, 市场竞争的表现, 已经不再仅仅是公司之间与产业之间的竞争, 更呈现出区域网络与区域网络之间竞争的态势。 公司和产业的竞争优势, 不仅仅来源于企业和产业本身, 更可因为所在区位内所拥有的外部网络关系而得到增强。 这对政府制定于实施产业政策是一个重要启发。 政府的政策职能不应仅仅定位于扶持某个和某些特定的支柱产业, 更应该从完善产业集群的角度出发, 有目的地吸引和扶持与支柱产业关联效应较强的相关产业和配套产业进入园区发展, 推动园区内企业间建立相互依存的发展网络。 应坚持分工协作、 本地结网的思路, 以推动形成产业集群为目标安排和引进项目, 同时要积极为现有支柱产业提供产品配套及相关服务, 重视相关产业与企业之间网络体系的构建, 形成大中小企业紧密配合、 专业化分工与协作的完善的集群网络。

三是加强对产业集群内通用技术创新与技术扩散网络建设的扶持。 随着新的技术革命浪潮涌来, 经济增长的基础发生了根本性的变革。 今天, 决定性的因素不再是廉价的劳动力和丰富的自然资源, 而是以知识、 技术、 信息等为标志的创新能力的构建。 对于产业与企业, 不创新就意味着被市场淘汰。 然而, 技术创新的非排他性、 非竞争性消费及不确定性等特征, 决定了市场机制在创新和知识生产的资源配置上存在失灵现象。 在一个竞争性的环境中, 私人厂商投资于研发活动的数量, 可能低于社会最优水平, 尤其是在通用技术领域, 创新的私人收益与社会收益之间差距更大。 这就要求政府通过必要的产业政策安排, 支持技术创新与扩散。 政府可以通过开展技术预见活动, 对科技发展现状、 趋势及社会发展对科技的需求进行系统梳理研究分析, 了解挖掘产业界急需的关键技术和市场前景好的通用技术, 构建产业集群内高效的技术扩散网络, 提高产业集群的技术创新能力与竞争力。 尤其是近年来, 我国政府对产业的补贴与扶持, 也从过去的后期保护, 即价格补贴、 出口奖励及经营亏损补贴等, 转向前期支持, 即对基础设施建设、 科技投入、人力资本培育等; 从对企业直接个别的补贴, 转向非专向性的补贴, 对技术创新的支持, 定位于产业研究和 “前竞争开发活动” 等领域。

四是发展生产性服务业, 以提高交易效率与分工水平, 并增强产业集群竞争优势。 产业集群是以市场为导向、 以中小企业为主体、 相关产品集中生产、 专业化协作配套来促进区域经济发展的。产业集群具有分工协作、 紧密配套等特点, 因此得名 “蚁群经济”。在这样的 “蚁群经济” 中, 单个企业或产业的生产效率, 不仅取决于企业和产业本身的生产率情况, 也取决于不同企业和产业之间相互联系的关系的紧密程度。 在产业集群内部, 其成功与竞争优势的形成, 最关键的是形成有效的协调分工与合作机制, 在竞争者、 上下游供应商与辅助商、 合作者及顾客之间, 形成高效的分工协作网络。 这种分工协作网络的构建, 除了需要有好的竞争环境与好的游戏规则之外, 还要有生产者服务业作为重要参与者。 生产性服务业的重要功能, 是为交易双方提供中介服务, 以降低各方的交易成本, 特别是信息成本, 从而提高交易效率, 促进分工的深入。 从产业政策角度来说, 发展服务业主要是要鼓励发展为生产者提供服务的现代服务业。 事实上, 构成投资环境评价的要素当中, 服务业发展水平与发展程度是极为重要的。 甚至可以说, 发展服务业, 特别是发展为生产者服务的服务业, 就是在为改善投资环境做出努力。在产业集群内, 加速发展各种形式的现代生产性服务业, 目前重点是打破长期以来这些服务部门存在的行政垄断, 建立公开透明、 管理规范、 有效监管及全行业统一的市场准入制度, 增加竞争主体,减少行政审批, 取消限制社会投资和非公有制经济进入服务业的落后规定等。

[1] Scott B.R and Lodge G.C. (EDS) .US competitiveness in the world economy[M] . Boston: Harvard Business School Press,1985.

[2] Porter, M.Clusters and the new economics of competition [J] .Harvard Business View, Nov-Dec,1998.