产业政策的作用机制:

进入新世纪, 特别是2008年国际金融危机以来, 产业政策重新回到全球各主要经济体的视线范围内。 在学术界, 支持产业政策的声音也在增多。 此时, 关于产业政策的争论, 不再是我们是否需要产业政策, 而是在产业政策发挥作用的机制上产生讨论, 即产业政策是应该遵循比较优势, 还是应该突破比较优势的限制。

一、 关于产业政策应当如何发挥作用的讨论

1970年以前, 受发展经济学的旧结构主义思潮影响, 许多发展中国家采取进口替代的发展策略, 对本国处于弱势的幼稚工业实施保护与补贴。 随着拉美出现债务危机, 这种进口替代的产业政策受到广泛质疑。 拉美国家因此也从20世纪80年代开始转向, 以所谓的 “华盛顿共识” 为指导, 开始进行新的产业政策实践。 这次改革对拉美经济起到了一定促进作用。 但与东亚国家快速发展相比,其经济发展成就仍然相形见绌, 这也引发了学界对其调整后产业政策的关注与热议。 改革开放以来, 我国经济保持了近30年的高速增长, 取得了举世瞩目的成就。2008年国际金融危机以来, 我国增长放缓, 这就是以经济增速下降、 结构调整、 动能转换为代表性特征的 “新常态” 时期。 在这种背景下, 关于如何实施产业政策,学界再次掀起讨论热潮。 应该说, 这一次关于产业政策的讨论, 支持产业政策的呼声日渐高涨。 罗德里克 (2008) 就明确指出, 那种认为产业政策已经死亡的说法, 明显是夸大其词。 产业政策事实上一直存在于经济社会各个领域, 并且在进入21世纪的新时期, 不但仍然有必要, 而且在各种国际准则的限定下, 产业政策发挥作用, 仍然具有很大的空间。 应该说, 从2008年爆发国际金融危机开始, 产业政策就再次受到各国重视。 一些曾经大肆推销自由贸易理念的发达国家, 比如美国, 也纷纷采取措施, 以促进新兴产业发展繁荣。 面对全球经济领域的新情况、 新变化, 一些曾经将市场规则奉为圭臬的国际组织, 比如世界银行, 也开始重新思考产业政策在新时期的新作用。 林毅夫也通过世界银行, 向发展中国家强调产业政策的重要意义。 张夏准 (2009) 认为, 发达国家的经济腾飞,就是从保护本国幼稚产业开始, 才逐步踏上富裕道路的。 而自由竞争的发源地英国, 其致富的关键措施之一, 并不是完全推行了自由市场经济, 因为英国同样有相应的产业政策在实施。 而发达国家极力宣扬的完全自由贸易理念, 其实是妄图撤掉发展中国家走向富强道路的阶梯。

可以说, 社会各界对产业政策重要性的认识基本达成了共识,但对于产业政策发挥作用的机制问题, 却产生了新的争议。 其中最核心、 最根本的争议在于, 产业政策的制定与实施, 究竟是应该完全遵循比较优势, 还是应该突破比较优势的限制? 较为知名的争议发生在林毅夫和张夏准之间。2009年, 世界银行的 “发展政策评论” 特别刊发了两位学者的争论内容。

在这次争论中, 不同于以往对政府与市场关系的争论, 也不同于政府要不要实施干预的争论, 因为争论双方都认可政府干预的必要性, 只是在政府干预的方向机制上产生了分歧。 林毅夫重视的是, 在经济增长过程中, 产业升级与结构调整极为重要, 但关于政府应该如何干预经济运行, 他主张的是建立因势利导型政府, 就是在帮助私人部门利用比较优势。 应该说, 林的观点与其对我国经济持续高增长奇迹的形成原因的看法是一脉相承的。 林毅夫认为, 最优的产业结构, 内生于一国要素禀赋结构; 要素禀赋结构则主要体现在该国劳动力、 劳动技能、 资本与自然资源的相对丰裕程度; 产业结构升级, 首先是要素禀赋结构的升级, 否则升级后的产业结构就会对未来进行新的升级发展形成拖累。 因此林认为, 一些国家产业政策失败的关键原因, 在于把目光和政策固定在了被他们与现代化联系在一起的一个理想产业结构上。 但在现实中, 这种结构通常是资本和技术密集型的, 与他们自己国家的实际相比, 是相对较高收入国家才具备的特点。 Justin Lin&Ha-Joon Chang (2009) 评价说: “这种思路是背离比较优势的, 在金融治理和政府治理质量方面都有较高的成本”。 张夏准对国家干预经济增长的作用, 与林毅夫的看法是一致的。 但在争论的开始, 张就强调他与林观点的区别在于, 林相信国家干预的重要性, 并且相信应促进一国比较优势的利用; 但张认为比较优势虽然重要, 但作为一个基线, 一国要升级产业就要违背这种比较优势。

二、 对产业政策是否应完全遵循比较优势的思考

两位学者在讨论中, 都从各自的角度, 提供案例对自己的观点予以说明。 但实际上, 他们没能提供系统的证据, 去证明产业政策的不同实践过程中, 是否较为普遍地遵循或者违背了比较优势基础条件? 张其仔等 (2013) 运用较为系统性的数据, 采取产品空间方法, 对各国比较优势进行测度, 将自1963—2011年按照10年的间隔跨度分成不同阶段, 不同时期选取具有代表性的国家进行测度。[1]研究结果表明, 各个国家在实施产业升级的实践中, 并不是完全遵循比较优势的, 而对比较优势的偏离则是一种常态。 这一研究结果, 不仅对产业政策发挥作用的机制提供了新的方向, 也侧面支持了产业政策的必要性问题。 实施上, 对产业政策的制定实施来说,不仅仅要克服阻碍比较优势发挥的那些因素, 还要在一定程度上勇于突破和违背比较优势的限制。

那么, 在一定程度上违背比较优势法则, 会不会使得产业政策促进经济增长的作用无法实现呢? 理论上来讲, 一国要违背自身比较优势, 就意味着一定领域的资源无法得到最佳配置。 而那些不符合比较优势的产业, 要通过政府大力扶持, 才有可能焕发生命力。因此, 从直观上来看, 如果一国产业升级要走违背比较优势的路子, 那么短期内的经济发展似乎就难以取得良好的成效。 然而事实不是这样。 从历史上看, 欧洲在15世纪的时候, 纺织业是当时的高新技术产业。 而当时的英国还比较落后, 其比较优势所在是生产和出口棉花。 也就是说, 当时英国仅仅依靠出口羊毛, 就可以获得不菲的收入。 但在当时的亨利七世看来, 外国人懂得如何将羊毛制作成衣服, 这样他们就获得了更多的收益。 为此, 英国决定发展纺织业, 并采取了一系列措施, 比如禁止出口原料和半成品, 同时对来自其他国家的制成品征收税负。 事实证明, 英国的策略是极为有效的, 因为英国后来发展成为全球重要的纺织品出口国。 以二战后的日本和韩国为例, 两国的经济增长都取得明显成效, 他们也都是公认的实施产业政策效果较好的国家, 二者产业结构变化的轨迹,同样也没有完全遵循比较优势原则, 他们走的是一条相对中庸的道路。 对于改革开放以来的中国来说, 经济发展的成就也是举世瞩目的。 我国经济从计划经济体制向市场经济体制转变的过程, 改变了过去对比较优势偏离过大的资源配置格局, 但这种成功同样不是完全遵循比较优势基础得来的。 历史实践充分说明, 不完全遵循比较优势原则, 一国经济发展仍然可以取得良好成效。 必须指出的是,虽然日本、 韩国及我国在产业升级过程中并没有完全遵循比较优势基础, 但同样也没有完全背离比较优势原则。 也就是说, 这些国家经济发展取得的成功, 同样说明不应该偏离比较优势太远。

这里有一个问题是, 在国际竞争中, 当一个国家背离了比较优势基础寻求发展, 为什么能够取得良好的成效呢? 对此, 动态比较优势理论也许可以提供很好的解释。 在解释产业政策出现对比较优势的偏离这个问题上, 张夏准 (2009) 提供的思路实际上与此相似。 虽然动态比较优势理论可以解释一段时期内对比较优势的偏离问题, 但从长期来看, 却无法准确说明产业政策是否应符合比较优势。 站在实物期权理论的角度, 就可以为产业政策背离比较优势仍然取得成效的问题, 提供实物期权视角的相应解释。 长期以来, 涉及资源配置的问题, 企业所采用的, 一般是标准的净现值方法。 这种方法主要关注可以实施测度的现金流, 不是由具备发展意义的竞争优势所产生的、 难以把握的战略性收益 (Lenos Trigeogis, 2007)。 但从实物期权的角度来衡量, 一些仅用标准现金值衡量的投资, 实际上就有可能是负的。 尽管如此, 很多战略投资的意义在于, 投资催生了一系列连续的机会, 从现金流角度看, 这些投资机会就可以被视为一系列现金流加上一个期权的集合 (玛莎·阿姆拉姆,2001)。 虽然这一理论是针对企业这种市场主体的, 但逻辑同样合乎于国家层面的战略制定。 从这种角度去理解产业政策, 其在违背比较优势的实践过程中, 就是为了获得某种在未来行动的权力, 这就是期权。 在市场经济条件下, 当不确定性客观广泛存在,那么期权就是有相应价值的。 应该说, 实物期权理论看似与动态比较优势理论有相似的地方, 因为二者都强调未来的重要意义。 但实际上二者有着重要的差别。 在动态比较优势理论中, 强调能力、 技术与知识的积累; 实物期权理论则强调如何应对不确定性, 更多强调管理者应该如何管理与规划自身战略投资。 当然, 两种理论强调的重点并不冲突, 而是相互补充。

同时, 从实物期权的角度, 我们能更好地理解经济发展水平为什么与产品多样化之间, 呈现倒U形曲线状态。 对此进行合理解释, 需要引入产品度的概念。 张其仔 (2008) 认为, 所谓产品度,其实是指一种产品升级所面临的机会。 一个国家总的产业升级机会, 就是产品种类与产品的产业度的乘积。 将发达国家与发展中国家的产品空间结构予以对比就会发现, 发达国家具有优势的产品,基本都处于全球产品空间的中心位置, 而发展中国家则明显地处于全球产品空间的相对边缘的位置上 (李颢等,2013)。 这一现象充分表明, 在发达国家, 单个产品拥有较高的产业度, 因此发达国家整体上的产品空间密度就更大。 与此相反, 发展中国家单个产品的产业度相对较低, 因此发展中国家整体上的产品空间密度相对较低。 这一结论提示我们, 对发展中国家而言, 拓展产品种类, 是获得更多产业升级机会的关键所在。 当然, 对发展中国家来说, 随着其拥有较高产业度的产品在增加, 其依靠拓展产品种类的方式, 来拓展产业升级机会的必要性, 就会随之趋于下降。

因此, 总体来说, 尽管产业政策的制定与实施, 并不需要完全遵循比较优势原则, 尽管产业政策可以在违背比较优势的情况下提高经济绩效, 但这并不意味着一国只要实行了对比较优势的某种程度上的偏离, 就必然能够获得预期的成功。 多国历史经验向我们证实, 虽然很多国家的跨越赶超成就的取得, 都是在相应产业政策的指引下实现的, 但产业政策的实施, 并不必然保证一国在经济发展上一定获得预期成效。 这就意味着, 产业政策能够成功, 不但取决于在哪些方向上实施产业政策, 更取决于对产业政策的正确理解与其作用机制的科学设计。 正如丹尼·罗德里克 (2009) 所说, 产业政策 “并不是指无所不至的计划者可以实施最优的庇古税从而内化所有的外部性, 而是一个私人部门和公共部门进行战略合作的互动过程”。

这些研究结果的取得, 对于正确理解当前我国经济形势、 正确理解我国经济增长与结构调整的关系, 都有重要启示意义。 最近几年, 我国经济增长都徘徊在一个相对较低的水平, 增速进入历史低谷期。 有很多研究认为, 我国近年来增速放缓是结构性减速, 说明我国经济潜在的增长率也随之降低到历史低谷。 实际上, 我国当前增速放缓, 有很大一部分原因是中央政府良性调整的有意为之, 是在为结构调整与转型升级积蓄动能, 多半不是经济结构自然变化导致的必然。 在关于经济增长与结构调整关系的两种看法中, 对于产业政策是否应基于比较优势的研究结果, 倾向于支持这种观点: 结构调整与经济增长之间存在一定矛盾冲突, 要实现长期的结构调整与转型升级, 那么暂时地适当降低经济增长率是有必要的。 展望未来, 我国产业政策的制定与实施, 为了培育新的比较优势, 就要在一定程度上偏离现有的比较优势基础。 而鉴于现有比较优势无法得到充分发挥, 资源配置上就无法实现效益最大, 那么当前经济增长的潜力就会受到抑制, 经济增速有所下降就是可以解释的了。 对于我国未来经济发展来说, 短期内适当降低经济增长速度, 是走向实现结构调整的必然之路。

[1] 张其仔等: 《产业政策是应遵循还是违背比较优势》 [J] . 经济管理,2013年第10期。