各地落实师范生免费教育政策情况分析

第二节　各地落实师范生免费教育政策情况分析

各部属师范大学之外，各省（自治区、直辖市），特别是各省级教育行政部门是师范生免费教育政策执行过程中另一重要执行主体，各省（自治区、直辖市）落实师范生免费教育政策的情况直接关系到该政策的执行效果。由于师范生免费教育政策的政策目标之一是推进我国师资配置均衡，解决偏远贫困地区优质教师资源缺乏问题，因此政策明确要求免费师范生毕业后应回生源所在省工作，各省（自治区、直辖市）具体如何认识、对待和落实这一政策就成为考察政策最终执行效果的重要标准。因此，对各省在落实师范生免费教育政策过程中的具体行为进行分析，有助于我们更好地了解师范生免费教育政策执行的具体情况。

各省（自治区、直辖市）师范生免费教育政策落实的具体责任主要体现在招生、就业的具体工作之中。

一、各省在免费师范生招生过程中的具体工作

师范生免费教育政策与各省（自治区、直辖市）的师资配备情况密切相关，具有重要联系，免费师范生的培养与分配需要结合各省实际情况来进行。从现实情况看，师范生免费教育政策刚开始实行时，部分省（自治区、直辖市）并没有非常重视师范生免费教育政策，甚至对这一政策存有抵触心理，没有充分认识这一工作与本地的密切关系，仅将其视为教育部门的单独事件，因此在首届免费师范生招生时，招生计划的设定并不完善，这一点从首届免费师范毕业生就业时可以清楚地看出各地之间的差别。但是随着国家推进这一政策决心的不断坚定，教育部多次召集各省级教育行政部门负责人召开会议，要求落实相关政策，免费师范生招生工作才变得更加有序，其科学性、前瞻性、预测性和系统性更为突出。

各省（自治区、直辖市）在免费师范生招生过程中的具体工作包括:与部属师范大学共同确定本年度免费师范生在本地区招生的计划、与本地生源免费师范生签订免费师范生协议书等。由于相关工作涉及招生工作具体内容，这一部分工作也不是各省（自治区、直辖市）免费师范生工作的重点，本书在此不作过多分析。

二、各省（自治区、直辖市）在免费师范生就业过程中的具体工作

相对于招生工作来说，免费师范生就业工作是各省（自治区、直辖市）落实师范生免费教育政策的重点，也是衡量师范生免费教育工作效果的重要考察点。从现实看，各省（自治区、直辖市）在落实师范生免费教育政策时存在具体执行上的差异，各省（自治区、直辖市）免费师范生就业落实工作进展并不统一。我们主要通过各省（自治区、直辖市）具体政策的相关内容来进行解析。

2010年开始，首届免费师范生即将进入实习和落实工作单位的阶段。为保证免费师范生顺利就业和履约，教育部、人力资源和社会保障部、中央编办和财政部印发了《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》，对部属师范大学、生源所在地省级教育行政部门在保证免费师范毕业生顺利就业中的职责进行了明确。2010年6月，教育部等相关部委又对《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》进行了解读，要求各地根据自身实际情况出台相应的配套文件。此时，免费师范毕业生和各部属师范大学高度关注各省（自治区、直辖市）关于免费师范毕业生就业的具体政策出台。

但是，由于各省（自治区、直辖市）实际情况不同，以及对师范生免费教育政策的理解存在差别，因此，各地关于免费师范毕业生就业的具体文件出台时间并不一致，具体内容也千差万别，这集中体现了各省（自治区、直辖市）在落实师范生免费教育政策过程中的具体态度。表4－4简要展示了各省（自治区、直辖市）出台文件的情况。

表4－4　各省（自治区、直辖市）关于免费师范毕业生就业的相关政策汇总

从各省（自治区、直辖市）对于本省免费师范毕业生就业安排的相关政策出台情况来看，各省（自治区、直辖市）在落实师范生免费教育政策过程中的行为值得品味。

（一）各地相关文件出台时间相对较晚

2010年5月，教育部等部委联合下发的《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》中明确要求各“省级政府要加强领导，统筹相关部门，根据本办法，制定具体实施意见。”但随着首届免费师范生毕业日期的日益临近，各省（自治区、直辖市）并无积极响应。直至2010年9月14日，浙江省才首先发布了《浙江省关于做好教育部直属师范大学免费师范毕业生就业工作的通知》。其后，2010年10月，西藏自治区、内蒙古自治区、吉林省先后出台了本省（区）关于免费师范毕业生就业的相关文件。此时，首届免费师范毕业生就业工作已经陆续开始，而由于一些关键问题的制约，多数省（自治区、直辖市）的具体政策仍迟迟没有出台（虽然部分省、区、市已经完成了讨论稿，但仍未正式发布），引起了免费师范毕业生的普遍疑虑，各部属师范大学也难以开展相关工作，免费师范毕业生就业工作陷入困顿。在此背景下，教育部于2010年10月16日，召集各省（自治区、直辖市）教育行政部门负责人及六所部属师范大学校长开会，请各省（自治区、直辖市）指出落实免费师范毕业生就业过程中遇到的具体困难，会议对落实免费师范毕业生就业过程中的一些关键问题进行了进一步的解读，并形成了一些共识:首先，免费师范毕业生回生源所在省中小学校就业，而不是回生源所在地；其次，相关文件中提到的城镇中小学是指县（区）一级中小学，而非乡镇中小学；第三，免费师范毕业生就业不需参加各地事业单位招考；第四，免费师范毕业生的就业范围包括幼儿园、小学、初中、高中；第五，免费师范毕业生就业以普通公立学校为主，也可以进入私立学校及职业学校。这些关键问题的明确，推动了各省（自治区、直辖市）免费师范毕业生就业政策的出台。2010年11月，新疆维吾尔自治区、重庆市、青海省、河南省、四川省、陕西省、广西壮族自治区等七省（自治区、直辖市）出台了相关政策文件。2010年12月，湖南省、河北省、安徽省、云南省、黑龙江省、山西省、福建省、辽宁省、海南省、湖北省等十省也先后出台了相关政策文件。这样，截止到2010年年底，已有21个省（自治区、直辖市）陆续出台了本省（自治区、直辖市）免费师范毕业生就业的相关文件，推动了免费师范毕业生就业工作的进展。进入2011年，甘肃省、天津市、贵州省、上海市、江西省、宁夏回族自治区、江苏省、山东省、北京市、广东省等最后十个省（自治区、直辖市）也陆续公布了本省（自治区、直辖市）免费师范毕业生就业的具体政策。至此，免费师范毕业生就业政策才基本完善，免费师范毕业生就业工作也开始有了具体依据，各省（自治区、直辖市）免费师范毕业生就业工作步入正轨。但事实上，2011年初才出台免费师范毕业生就业的相关文件从时间上来说，已经使免费师范毕业生的就业工作显得较为仓促，很多免费师范毕业生对此表达了不满，社会媒体也多有报道。^[15]

（二）各地相关文件内容总体趋同，但细节存在差异

从整体看，各地关于免费师范毕业生就业的具体规定基本类似，相对简略，没有非常具体的规定，都是在《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》框架下进行的，少有发挥。但是仔细研判，也能品味出各地在具体内容上的区别，也从一个侧面体现了各地政府对师范生免费教育政策执行的不同态度。一些省完全是照搬了《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》，几乎没有改动，而一些省则非常细致地明确了免费师范毕业生就业的具体流程，而规定的越细致的省份对于免费师范生来说则对自己的未来更为明确，更有利于免费师范生规划自己的未来。

从内容上来说，各省（自治区、直辖市）在本地政策内容的规定上主要包括以下几方面内容:

第一，对免费师范毕业生就业过程中的各部门职责的划分。

由于免费师范毕业生就业是一个系统工程，涉及到教育、人事、编制、财政等多部门的具体工作内容，因此各地都根据国家文件要求在具体分工上进行了细化。教育部门负责统计、整理需求信息并组织召开毕业双选会；人事部门负责免费师范毕业生接收和人事关系转接；编办负责落实免费师范毕业生就业的编制；财政部门负责免费师范毕业生就业过程中的相关经费保障。有些省又有省公务员局参与其中，具体落实免费师范毕业生接收工作，很多省（自治区、直辖市）还成立了工作小组，保证免费师范毕业生就业工作的顺利完成，个别省甚至由省政府领导出任工作小组组长，以保证免费师范毕业生就业过程中各部门之间沟通的顺利进行。这些措施都有力地保证了政策在具体落实时的有效性。当然，很多具体工作还都是由省级教育行政部门来具体沟通、协调、推进和完成的。

第二，对免费师范毕业生就业方式的界定。

总体看，各地对免费师范毕业生落实就业的具体方式基本都是三种:一是免费师范毕业生参加省（自治区、直辖市）里组织的免费师范毕业生招聘专场，通过双向选择选择就业单位；二是免费师范生根据省级教育行政部门发布的招聘信息，直接与用人单位联系，选择就业单位；三是通过以上方式仍未能落实就业单位的则由生源所在地市（带辖区）或县一级教育行政部门直接安排到本地中小学工作。

从各地规定的具体内容看，对免费师范毕业生就业方式的规定具有趋同性，这在很大程度上保证了免费师范毕业生可以在相对自由的范围内根据自己的能力和意向选择合适的单位，也落实了教育部在解读《就业办法》时所明确的回生源地就业是回生源所在省，而并非回到生源所在地。但各地在细则上又有所不同，这主要体现在对于在双向选择阶段未能达成就业意向的免费师范毕业生的安排上。有些省（自治区、直辖市）将毕业前未能签订就业协议的免费师范生就业落实的权力交给了免费师范毕业生生源所在地，而有些省（自治区、直辖市）则统一由省教育厅进行分配（如新疆维吾尔自治区、青海省、内蒙古自治区、上海市等）。有些省则认定不参加双向选择的免费师范毕业生一律按违约处理（西藏自治区等）。

第三，对免费师范毕业生就业范围的界定。

各省（自治区、直辖市）对免费师范毕业生安排的学校基本上都以中小学为主，但各地也有不同。如江苏省规定“经双向选择未落实工作岗位的，由省辖市教育部门协调安排到乡镇中小学任教。”湖南省则规定:“回生源地就业的免费师范毕业生，属于市区生源的原则上安排到市区高中阶段学校任教；属于县（市）生源的原则上安排到县（市）高中阶段学校任教。在毕业生本人自愿的情况下，也可以安排到初中学校和小学任教。”甘肃省规定:“免费师范毕业生原则上回我省各级政府举办的中小学（以普通高中为主，包括幼儿园和职业学校）任教。允许免费师范毕业生跨市州就业。鼓励免费师范毕业生到我省贫困地区、少数民族地区或中小学师资紧缺地区任教。”“省、市州级示范性普通高中补充教师时，首先接收免费师范毕业生。”各省都鼓励免费师范毕业生选择偏远贫困地区就业，但只有四川省对去偏远贫困地区就业免费师范毕业生给出了优惠政策，规定:“在艰苦边远地区工作期间，享受以下优惠待遇:从报到之日起执行定级工资；一、二类地区高定一级薪级工资，三类以上地区高定两级薪级工资，按国家规定享受相应的津贴补贴；毕业生评定专业技术职称和晋升七级及以下专业技术岗位，其任职年限提前一年，国家规定最低任职年限为一年的提前半年。”其他省（自治区、直辖市）则未见任何措施。

多数省（自治区、直辖市）对免费师范毕业生选择学校的性质没有明确界定，山西省则明确指出:“免费师范毕业生不参加省、市、县级有关部门统一组织的新教师招聘录用考试，按协议到政府举办的中小学校任教。”要求免费师范毕业生必须到“政府举办”的中小学校任教，这也严格了不允许免费师范毕业生到私立学校就业。与之相反，广西壮族自治区则规定:“免费师范毕业生到中小学（包括幼儿园、中等职业学校和民办学校）任教岗位采取双向选择和安排就业两种方式落实，按照协议就业，不再参加当地人事、教育部门组织的招聘考试。”

第四，对免费师范毕业生跨省问题的界定。

免费师范生毕业后能否跨省就业是免费师范毕业生较为关注的一个问题。按照《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》的规定，“免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。”《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》也有同样的规定，此后虽然《教育部办公厅关于免费师范毕业生就业相关政策的通知》又对免费师范生跨省的条件和程序作了明确，但文件出台的时间较晚，因此各省的政策中少有涉及。各省（自治区、直辖市）基本上都严格遵守“回生源所在省份中小学就业”的这一规定，但考虑到学生的实际情况，各省（自治区、直辖市）也都在政策中指出，如果有特殊情况需要跨省就业，需要由学生提出申请，所在高校审核，生源所在地省级教育行政部门批准。一些省份还对跨省就业的特殊情况作了说明。如陕西省就列出了跨出和跨入的基本条件。“跨省就业:1.陕西生源到外省就业。符合以下条件之一的毕业生，可在毕业前一年的9月1日至毕业当年的4月30日提出申请，填写《免费师范生跨省区就业申请表》，经用人单位、主管部门及跨入省区教育行政部门签署意见，师范大学、省教育厅同意，可依此签订就业协议。（1）到边远贫困和民族地区任教的；（2）上学期间家庭搬迁至高考生源地以外省区的（有迁入地户籍管理部门出具的证明）；（3）省内安排就业岗位困难的；（4）在校期间表现优秀的（具体比例和审批条件由培养学校与省教育厅商定）。2.外省生源来陕就业:符合以下条件之一的毕业生，可在毕业前一年的9月1日至毕业当年的4月30日提出申请，填写《免费师范生跨省区就业申请表》，经用人单位及主管部门签署意见，师范大学同意、省教育厅批准，可依此签订就业协议。（1）到省内边远贫困地区任教的；（2）上学期间家庭搬迁至陕西境内的（有迁入地户籍管理部门出具的证明）。”河北省也在规定中指出:“免费师范毕业生一般回生源所在省就业，有以下特殊原因的，可以跨省就业:到省外边远贫困和民族地区任教；大学在读期间，家庭搬迁至省外的，由迁入地户籍管理部门出具证明；所学专业本省安排就业岗位困难的。其他特殊情况确需跨省就业的。”此后，一些省（自治区、直辖市）也陆续在2011年、2012年发布了本省免费师范毕业生跨省就业的条件。

除陕西省外，还有一些省（自治区、直辖市）也明确了接收外省生源来本省就业的要求，但并无细则。如广东省规定:“外省生源的免费师范毕业生，毕业前通过我省各级教育部门公开招聘途径与我省中小学校签订就业协议的，必须经生源地省级教育行政部门同意，并报广东省教育厅备案，可按本实施办法规定进行管理。”

第五，对免费师范毕业生服务期内支教的要求。

按照《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》的规定:“免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。”而《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》则取消了“先到农村义务教育学校任教服务二年”的“先”字，改成“到城镇学校工作的免费师范毕业生，由当地政府教育行政部门结合城镇教师支援农村教育工作，安排到农村学校任教服务二年”，这减少了很多学生的抵触心理，各省（自治区、直辖市）在制定相应规定时也明确了这一要求，要求在城镇学校工作的免费师范毕业生应结合情况到农村学校支教两年。而从具体条文看，个别省也有自己的特色，如江西省规定:“到城镇学校工作的免费师范毕业生任教满四年后，由当地教育行政部门结合城镇教师支援农村教育工作，安排到农村学校支教，每次一学期或一学年，累计支教服务二年。”山西省规定:“到城镇学校工作的免费师范毕业生任教满四年后，由县级以上教育行政部门结合城镇学校教师支援农村教育工作，安排其到农村学校支教，每次一学期或一学年，累计支教服务二年。”都是要求免费师范毕业生工作四年后，分期到农村支教，这样的规定较为人性化。青海省则规定免费师范毕业生要在五年内进行支教服务。而黑龙江省的规定则较为严格，要求:“支教服务期间，绩效考核为称职及以上等次的免费师范毕业生，方可回到原派出学校。”这种要求则无疑加重了免费师范毕业生的心里负担。

第六，对免费师范毕业生攻读教育硕士的要求。

对于免费师范毕业生就业后免试攻读教育硕士专业学位的问题，各省（自治区、直辖市）的规定基本一致，与国家政策相统一，只有广东省规定:“免费师范毕业生到中小学任教满一年后，可申请免试在职攻读教育硕士专业学位。”比国家规定的要求多了一学期。

第七，对落实免费师范毕业生就业工作的监督机制。

各省（自治区、直辖市）均明确了保证免费师范毕业生顺利就业的重要意义，强调了各部门应履行职责，确保免费师范毕业生就业工作的顺利进行，特别强调了各生源所在地政府的责任，并安排了对相关工作的检查机制，一些省（自治区、直辖市）还明确提出对安排免费师范毕业生就业不力的地区要给予“通报批评”（广东省、黑龙江省、宁夏回族自治区、河南省、山东省）、“减少或取消免费师范生招生名额”（吉林省、云南省、甘肃省、山东省）、“不允许招聘新教师”（重庆市、四川省、陕西省、山西省、海南省、天津市）等处罚。此外，江苏省还规定:“对免费师范毕业生就业工作落实不力，导致免费师范毕业生不能正常就业的地方和部门，要追究相关领导人的责任。”

梳理各省（自治区、直辖市）为保证免费师范毕业生顺利就业而出台的具体政策，我们有几点结论。

第一，各省（自治区、直辖市）相关政策的出台时间与内容体现了各省（自治区、直辖市）在对待师范生免费教育政策与接纳免费师范生就业工作上态度的不同。

有些省（自治区、直辖市）行动果断、内容明确、规定细致，为免费师范毕业生顺利就业奠定了良好基础。而有些省（自治区、直辖市）不但政策出台时间晚，内容也较为粗糙，没有具体的实质内容，个别省甚至仅仅将国家政策照搬了一下，这就对免费师范毕业生就业造成了一定的困扰。具体内容的不同及在一些关键问题上的把握则使得各省（自治区、直辖市）之间师范生免费教育政策千差万别，更值得深思。虽然各省（自治区、直辖市）具有不同的政策执行环境，保证免费师范生就业有岗有编需要克服一些困难，但是只要正确认识实施师范生免费教育政策的重要意义，这些困难也并非是政策实施的绝对阻碍。关键在于相关部门能否正确看待免费师范生进入本省（自治区、直辖市）教师资源配置领域的作用，及其对原有师资分配格局的影响，如果能够以理性、系统与长远的观点看待这一问题，完全可以很好地解决这一问题。有些省（自治区、直辖市）不但可以很好地解决本省生源免费师范毕业生的就业问题，还在政策中表明愿意接收其他省生源的免费师范毕业生，这是顺应形势，强化本地优质教师资源的重要举措。

第二，各省（自治区、直辖市）出台免费师范毕业生就业的相关政策是对自身责任的一种落实，是政府职责的体现。

履行这一职责就可能需要付出一定的代价，这种代价就是既有利益的丧失。或许我们可以将之视为各省（自治区、直辖市）在优秀教师招聘时自主权的丧失，有些地方在忧虑招聘范围的缩小，不能从全国范围选聘优秀教师资源；有些地方则在忧虑政策实施后缩小了政府部门在选聘过程中的自主度，并且会和既有教师资源发生冲突。而这些并不能成为政府推卸职责的理由，优质教师资源配置作为政府推进教育均衡发展，保证民众受教育权得以实现的重要内容，各级政府应当破除眼前利益的束缚，从更长远的角度出发来看待这一问题。

第三，各省（自治区、直辖市）出台免费师范毕业生就业的相关政策从理论上来说已经滞后于师范生免费教育政策本身。

免费师范生在尚未明确毕业后的详细就业政策的情况下就签订了《免费师范生培养协议》，并进入培养阶段，而在毕业前才由各省（自治区、直辖市）发布各地的免费师范毕业生就业政策，使免费师范毕业生完全处于一种被动的状态，不能更好地对自己的未来作出理性设计。所以在现实中，会出现免费师范毕业生对就业安排的逆反心态。当然，这种状况在2011年后逐步得到完善，但政策的滞后性对于政策本身的损害及负面影响也不能忽视。

第四，各省（自治区、直辖市）出台免费师范毕业生就业相关政策的过程是教育政策制定主体与执行主体的博弈过程。

无论是跨省问题、就业方式问题还是城镇界定问题，地方政府在一些关键问题上的有意延迟其实是需要中央政府就这些关键问题有明确态度的，这种延迟其实是对尚不完善的中央政策的修补与改善的过程，通过这种博弈，中央政府最终通过“政策解读”的办法明确了一些大家都较为关心的问题，使政策更趋明朗化，事实上是放松了对免费师范毕业生就业的限定，给予了各省（自治区、直辖市）在制度框架下的相对自由的自主空间，这样也促使各省（自治区、直辖市）能够在自己的权力范围内根据本地区的实际情况来制定相应的政策。

第五，各省（自治区、直辖市）出台的免费师范毕业生就业相关政策的差别从客观上带来了一定的不公平性。

师范生免费教育政策是一个全国性的政策，所有免费师范生从报名、考试、招生到入学、培养都是处于相同的平台和公平的起跑线上，可是由于毕业时各省（自治区、直辖市）各自的政策不同，使得免费师范生的命运各异。有的会直接被分配回生源所在的市、县，甚至乡镇，有的则可以自由在生源所在省范围内自由选择，甚至可以跨省在全国范围内自由选择；有的会被要求在五年后分段赴农村支教，有的则被要求赴农村支教后由支教单位进行考核合格后才可以返回原单位；有的可以在工作一学期后即申请攻读教育硕士专业学位，有的则必须在工作满一年后才能提出申请。这些差异客观上决定了每一名免费师范生未来的命运与发展道路的差异，而当他们坐在同一间教室里共同读书时，可能从未意识到这种差异将会对他们的人生产生何种影响。当一个人未来的自主选择权被不知不觉剥夺的时候，他们面对的未来又该是多么的无奈。

总体来说，各省（自治区、直辖市）虽然行动并不一致，但是均在免费师范毕业生毕业前出台了各地的免费师范毕业生就业政策，顺利完成了首届免费师范生的就业安排。2011年9月，教育部发布信息，首届10597名免费师范生全部到中小学校任教，其中90%到中西部地区中小学校任教。^[16]这其中的具体细节我们还需要通过相关调研数据来进行印证，将在第四节中作具体分析。