对师范生免费教育政策文本的基本分析

第二节　对师范生免费教育政策文本的基本分析

通过对政策文本的梳理，我们可以对政策所透露出的信息进行归纳与整理，以更清晰地梳理师范生免费教育政策，我们从政策的背景与意义、政策的目标要求、政策的发展趋势和政策的不足等几方面对政策文本进行了基本分析。

一、师范生免费教育政策的出台背景与意义

（一）师范生免费教育政策出台的背景

师范生免费教育政策是新时期我国教师教育领域内一次重大变革。一方面，师范生免费教育政策将从国家的宏观角度，改变优秀教师资源整体流动的方向，使优秀教师资源分流到更需要这部分资源的地区，这种积极的行政干预和引导必将扭转优势教育资源聚积所引发的弊端，对于带动经济落后地区教师资源配置均衡发展将会起到重要作用。另一方面，师范生免费教育政策的实施将使高等师范院校与经济落后地区的教师培训工作紧密结合起来，为这部分地区教师的专业发展提供更好的平台，将更有利于培育符合我国国情和现实需要的“教育家”。因此，不但要实施师范生免费教育政策，而且还必须不断地充实和完善这一政策，使这一政策在更广的范围内发挥其积极作用，促进我国教育事业的整体发展。

师范生免费教育政策的出台与我国义务教育发展的大背景息息相关。以1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布为标志，我国义务教育作为一种法定的强制教育形式被固定下来。到2006年修订《中国人民共和国义务教育法》，二十年间，我国义务教育走过了一段不平凡的发展之路，九年义务教育得到了基本普及，义务教育条件也不断完备和改善。截至2007年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达到99.5%，实现“普九”的县数已占全国总县数的99.3%。^[2]随之而来的，我国的义务教育发展开始由普及开始转向巩固，义务教育均衡发展开始纳入我国教育发展的议事日程。2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基［2005］9号），首次在国家文件中提出推进义务教育均衡发展。而从现实情况看，无论是由于历史原因还是由于地域差异，我国义务教育学校之间的差距较大，主要表现为校际之间、城乡差异和区域差异。这些差异又突出表现在学校经费投入、师资水平、办学条件和教育质量上的差异，其中，师资水平差异在很大程度上起到了重要作用。而作为师资主体来源的师范教育体制对于师资配置具有重要影响。

建国以来，我国一直将师范教育免费制度与计划模式下的招生、分配制度相结合，师范毕业生就业由国家根据需要统一分配，保证了教师资源配置相对合理、有效、均匀，教师资源不均衡配置的情况并不明显。但随着高等教育招生就业体制改革的推进，我国师范教育免费的时代开始终结，师范毕业生择业进入双向选择、自由择业的时代，教师资源的配置开始通过市场调节来实现。这种方式在制度上赋予了师范毕业生自由择业的权利，但同时，由于个人选择的趋利性，也使得我国教师资源配置的不均衡问题开始凸显，特别是优质教师资源出现由薄弱校向优质校流动并集中、由经济欠发达地区向经济发达地区流动并集中的现象，这在客观上强化了我国义务教育发展的不均衡现象。师范教育由免费到自费从表面上看是顺应了高等教育发展的历史潮流，符合高等教育成本分担理论，但是从事实上看，师范教育收费在一定程度上也改变了师范院校自身的结构和未来走向，特别是对教育发展产生了结构上的深远影响。

首先，师范院校收费意味着国家对师范院校投资的缩减，师范院校需要谋求自身发展的出路。由于师范教育更注重对学生在基本理论和基础知识方面进行训练的专业特性，导致师范院校整体科研实力相对较差，在与其他同类普通高校竞争中存在先天上的不足。在这种情况下，很多师范院校为提升自身实力开始逐渐增设非师范专业，走综合化发展的道路，以扭转收费后在招生和经济利益等方面出现的不利局面。这些措施慢慢改变了其单纯培养教师的根本目的，导致了师范院校师范性的逐渐淡化。

其次，由于教师工作（特别是基础教育领域）的繁重和生活的清贫（特别是经济落后地区），导致教师职业社会地位相对较低。师范院校收费后，更无法吸引优秀生源报考，师范类院校以低分数和低学费来吸引学生，使师范教育走上了一个不正常的偏路，很多学生将师范学校当作跳板，考师范院校只是为了上大学，而不是为了当教师，毕业后往往不会选择在教育行业内工作。近些年来，虽然教师职业的社会地位有所提升，但学生更热衷于到东中部发达地区工作，导致事实上教师资源配置出现了区域间的不均衡，出现了教师资源在分布结构上出现“富余”。教师职业的功利性在很大程度上影响了教师职业的崇高性，反而影响了教师职业的社会地位。

第三，师范教育领域内的优质教育资源积聚导致不同教育阶段教师资源配置的不均衡。整体实力较强的师范院校将学生培养目标定位为高端就业市场，注重开发高中学校的就业市场，导致过多的优质师范毕业生均拥挤在高中阶段，中小学教师，特别是基础教育阶段优质教师资源极其匮乏。（我国基础教育阶段教师、学生分布情况见表3－2）

表3－2　2007年我国基础教育阶段教师、学生分布情况一览^[3]

此外，注重科研而轻实践的师范教育现状也使得师范生教师技能和教育基本理论匮乏，导致师范生就业后教学能力整体下滑。

正是由于以上原因，为扭转师范教育日见弱化的趋势，进一步加强师范教育，进而促进教育工作的整体发展，师范生教育重回免费时代成为现实的需要。

（二）师范生免费教育政策的意义

师范教育重回免费时代，标志着国家开始重新调整教师教育布局，是国家推动义务教育均衡发展的重要战略举措，被视为是一个重要的政策导向与制度安排。^[4]师范生免费教育政策的推出，具有以下几方面的重要意义。

1.有助于教师教育进一步发展

教师教育是整体教育工作的重要组成部分，对于教育质量的提升起着至关重要的影响。多年来，我国一直在努力推进教师教育的质量与效果，但同时，教师教育也不断面临社会发展变迁所带来的冲击。经济社会发展所带来的多元社会就业机会使得教师职业面临着高端人才大量流失的现实问题，师范院校自身也面临招生、就业等问题，这些问题的存在使我国教师教育整体发展陷入了一种两难的境地。在这种背景下，如何使教师教育发展更适应社会发展需要成为人们较为关注的重要问题。师范生免费教育政策的试行，正是在这种情况下探寻更适合我国教师教育发展新路的一种尝试，希望通过激励措施来促进教师教育的发展，激励受教育者忠诚于教师职业，从长远看，其对于教师教育进一步发展的现实意义不言而喻。

2.有助于促进义务教育均衡发展

义务教育均衡发展是我国义务教育基本普及后的首要任务，由于各种原因造成的义务教育发展的校际不均衡、区域不均衡和城乡不均衡现象是义务教育质量提升面临的重要难题。义务教育资源配置不均衡的重要表现是教师资源特别是优质教师资源配置不均。优质教师资源的聚积与单向流动使得这种教育资源不均的情况一直无法得到有效改善。在此背景下，中央政府采取了多种措施力图扭转这一局面，师范生免费教育政策就是其中之一。政策通过一定的优惠吸引优秀学生就读师范院校，并结合一定的制度规约保证免费师范毕业生返回生源所在地就业，到农村学校服务两年。这种政策设计既从宏观调控的层面保证了优质教师资源的有序流动，保证了国家通过计划手段调配优质教师资源，使教师资源的分布更趋合理性，也从微观层面保证了免费师范生个人自由自主选择工作单位的自由。这种方式可以有效激发免费师范生投身祖国教育事业的决心与信心，也有助于缓解义务教育阶段教师资源分布不均衡的困境。虽然师范生免费教育政策还仅是在部属师范大学进行尝试，但这种尝试所引发的示范效应将更进一步地促使师范生免费教育在更广的层面展开，进一步惠及义务教育均衡发展。

3.有助于进一步提升教师职业的社会地位

在中国，教师职业一直是清贫的代名词，“捧着一颗心来，不带半根草去”、“燃烧自己，照亮他人”的种种赞誉，其实从侧面说明了教师职业的辛苦。教师职业付出与回报之间的差距让很多人对教师职业望而却步，特别是对偏远贫困地区的教师来说，教师职业就意味着辛苦、付出和坚守。试行师范生免费教育政策向社会发出了一个鲜明的政策信号，即国家重视教师培养，重视教师职业发展。这将从根本上转变社会上大多数人对教师职业的偏见，而国家对师范生提供优厚待遇的行为（免除学费宿费、给予生活补助、工作保证有岗有编）也让教师职业成为众多青年学子升学的首选。这一切都将从侧面促进教师职业社会地位的提升，师范生免费教育政策试行的社会意义正在于此。

4.凸显国家在教师教育政策决策上的谨慎与成熟

已经运行了十年的收费师范教育忽然改变会产生什么样的政策后果，免费与回生源地就业的规定是否会在招生与就业时遇到阻碍，按照国家需求设定培养模式会不会对已渐渐成熟的师范院校的发展模式产生不良影响，这些问题的潜在可能使得政策制定主体必须小心谨慎地面对自己的政策设计，而师范生免费教育政策在六所部属师范大学试行则一方面体现了部属师范大学应当承担的责任，另一方面也表明了政策制定主体对政策决策的谨慎性。既然是试行就允许犯错误，就允许走弯路，就必须对政策执行情况进行监督，就必须对政策与现实不符的地方进行修改。这是一种负责任的正确态度，这种态度也印证了师范生免费教育政策的实行确实面临诸多困难。

总体看，师范生免费教育政策的试行符合我国社会发展的总体趋势，是国家对整体教育调整的重要组成部分，具有重要的现实意义和社会价值。当然，这一切只是政府制定政策的初衷，就政策本身来说，其是否能够从根本上促进教师地位提升，吸引优秀人才，在补充贫困地区师资等方面真正起到作用，仍有许多问题需要进一步探究。

二、师范生免费教育政策的目标要求

政策目标是政策制定主体为解决相关政策问题而采取相应政策行为所要达到的目标、指标或效果。政策目标是政策的重要组成部分，政策目标的明确有助于更深入地清晰政策问题的边界，并为政策执行和评价提供相应的依据和标准。一般来说，政策目标通过政策文本内容来表现，并具有明确性、针对性、可能性、未来性、协调性和伦理性等特点，明确政策的目标要求对进一步理解政策、验证政策执行情况具有重要意义。

师范教育收费十年后，政府再次提出试行免费师范教育，从提升师范教育地位、强化教师职业社会地位、促进教育均衡发展等方面来说都具有积极影响和现实意义。具体来说，师范生免费教育政策的目的在政策文本中的表述为:要进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；要培养大批优秀的教师；要提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。

但从政策的具体内容上来看，除了上述较为宏观的目标外，政策更为直接的目的在于通过“半计划”的形式来调控优质教师资源的流向，以满足当前优质教师资源不足的现状，试图探寻化解义务教育阶段教师资源分布不均衡这一问题的路径，发挥政策的导向功能与调控功能。政策内容中对于免费师范生义务的规定明确地体现了这一目的。我们可以进一步将师范生免费教育政策的目标要求通过表格的形式更为直观地呈现出来。

表3－3　师范生免费教育政策目标要求分析

从总体看，师范生免费教育政策的目标较为明晰，主要分四个层次:

第一，通过对免费师范生的培养，促进部属师范大学的自身建设与发展，使部属师范大学成为教师教育的引路者和领航者。

第二，通过部属师范大学在免费师范生培养过程中的示范作用，逐步使师范生免费教育政策在所有师范院校中推广，进一步促进教师教育的进步。

第三，通过对部属师范大学师范生的免费培养、免试攻读教育硕士和就业有岗有编等措施，提升教师职业的社会地位，促进教师职业的健康、有序、可持续发展。

第四，通过对免费师范生就业区域、领域、行业、服务时间等的限制，提升免费师范生就业的针对性和有效性，合理调控优质教师资源的流动与分布，促进我国教师资源配置均衡。

这四个目标虽然各指向不同，但核心目标是一致的，即通过免费师范生的培养，促进师范院校发展、促进教师教育发展、促进教师职业社会地位的提升、促进教师资源配置均衡，而核心指向是促进我国教师资源质与量的提升。虽然政策目标较为清晰，但政策实现这一目标却远非一朝一夕的事情，有些目标是近期目标，而更多的则是长期目标，需要通过政策持续不断地实行和社会各方面力量的扶持才能得以实现。

图3-1　师范生免费教育政策目标要求指向图

师范生免费教育政策虽然内容并不复杂，但其所肩负的任务却十分重要，是新时期国家探索教师资源配置模式和教师教育发展模式的重要一步，反映了国家在促进义务教育发展过程中对于政府行政调控与个人发展选择之间关系的探索，也是对新时期公共服务模式变革的一种可贵尝试。历来人们都主张要减少公共权力主体在资源配置与个人选择之间的影响，但是在个性自由过度膨胀和制度设计仍不完善的今天，特别是在我国当前的国情之下，公共权力主体如何正确保持集权与分权的关系似乎也是公共管理应当探索的重要问题，而师范生免费教育政策的试行则为这种探索提供了一种有效样本模式。师范生免费教育政策目标的设定表现了明确的政策导向性，而政策目标所展示出的政策导向性代表了国家意志。政策目标的实现程序是检验政策效果的重要参考，是我们研究的重要内容。

三、师范生免费教育政策的发展趋势

政策发展趋势是根据政策当前发展状况而得出的预测性判断，是对于政策发展前景的估计。对于政策发展趋势的判断应当是基于事实、社会环境和政策问题变迁基础之上的理性判断。师范生免费教育政策至今已经实行了六年，从陆续颁布的政策内容和政策执行的基本情况来看，政策执行已经基本进入正轨，政策目标正在陆续得以实现，这使得政策发展的前景较为清晰和明朗。

一方面，免费师范生已经招收了六届，首届免费师范生已经完成了招生、培养、就业和攻读教育硕士专业学位的过程，第二届免费师范生也已经完成学业进入工作岗位，这都标志着政策运行逐步步入正轨，并已根据实际发展情况进行了调整，而免费师范生在招生、培养、就业等方面都积累了相当的经验，完成了政策预定目标，相应的政策问题得到一定程度的缓解；另一方面，各省在师范生免费教育政策的引导下，也陆续开始推行本省范围内省属师范院校免费师范生的招生工作，标志着这一政策已经开始在更广阔的范围内进行推广，政策的辐射作用已经基本形成。此外，政策内容随着政策执行的不断推进而逐步完善，政策执行过程中没有出现较为强烈的反弹或较大问题。虽然如此，由于师范生免费教育政策是一个需要通过长期实践检验才能得出结论的政策，十年的服务期使得师范生免费教育政策对地方基础教育师资配置的作用需要进一步观察才能得出结论，虽然短时期内政策发展态势良好，但是政策在总体上仍然缺少对偏远地区教师供需比和免费师范生扎根基础教育、服务基础教育的制度性规定，现有的靠权利来吸引考生与靠义务来约束毕业生的简单的刺激方式能否长期有效还有待验证。

结合实际分析师范生免费教育政策的内容，我们可以判断，师范生免费教育政策会在总结实际执行情况的基础上作出进一步的修订，并通过持续努力将政策的外部激励与制度规约内化为免费师范生自我的内在选择，通过制度环境的改变来促使免费师范生自觉自愿地投身基础教育、服务基础教育，这样的发展过程虽然漫长，但是却符合现代公共管理发展的基本趋势。因此，我们可以更期待师范生免费教育政策未来的更好发展。

我们在之后的章节中将具体探讨师范生免费教育政策的执行情况及对其未来发展的基本建议。

【注释】

[1]杨正联.公共政策文本分析:一个理论框架［J］.理论与改革，2006（1）.

[2]2009年中国人权事业的进展［M］.北京:人民出版社，2010.

[3]教育部2007年教育统计数据［EO/OL］，http://www.moe.edu.cn.

[4]本刊评论员.师范生免费教育:重要的政策导向与制度安排［J］.教育发展研究，2007（7）.