消解师范生免费教育政策执行障碍的基本策略

第一节　消解师范生免费教育政策执行障碍的基本策略

在上一章中，我们依据政策执行滞后的相关理论，从政策本身、政策执行主体、政策执行程序和政策执行环境等方面对师范生免费教育政策执行过程中存在的问题进行了分析。在本节我们将从整体上对化解这几方面存在的问题提出意见与建议。

一、强化政策的针对性，促进政策更加完善

（一）完善免费师范生的进入、退出机制

完善的免费师范生进入、退出机制是保证政策活力的源泉，也是体现政策灵活性的重要方面。现有政策在免费师范生进入与退出方面的相关设计正在逐步完善，但仍存在一些问题。我们认为政策在免费师范生进入、退出方面应有如下改进。

1.优化免费师范生的选拔制度

优秀教师的培育，良好的生源至关重要，免费师范生不但要有出色的学习能力，而且必须具有较高的综合素养，这就需要在师范生选拔过程中明确选拔的方式、方法和原则，以保证良好的生源。

目前的师范生免费教育政策主要是通过考生在填报高考志愿时明确是否报考免费师范专业作为选拔免费师范生的途径。由于信息的不对称和部分学生自我判断能力不完善，容易导致学生在选择时出现误判和迷茫，同时机会的唯一性加大了考生选择的风险性。建议在政策设计中，明确学生入学后可以经过选拔由非免费师范专业转为免费师范专业的内容，为学生提供更多的选择机会。学生入学后，经过学校一至二年的培养，自愿报名结合学校考核选拔免费师范生，具备资格的学生可以与学校、生源所在省签署《师范生免费教育协议书》，享受政策待遇、履行相关义务。在这一过程中应细化政策设计，保证新转入的免费师范生数额有一定控制，以确保毕业后岗位安排的顺利进行。

2.完善免费师范生的退出制度

由于每名免费师范生的情况在培养过程中都会处于变化之中，因此需要设立完善的退出机制以保护免费师范生的个人利益和政策的整体利益。现有的退出机制仍不完善，也没有更为详细的规定，建议进一步完善这种机制。免费师范生的退出机制应当包括两类:一类是被迫退出机制，适用于对不符合条件的免费师范生进行淘汰；另一类是主动退出机制，适用于免费师范生选择其他培养类别。

建议建立免费师范生淘汰机制。师范生免费教育政策作为国家促进教师教育的重要政策，具有示范性和导向性，对免费师范生的整体素质应有较高要求，政策必须明确对免费师范生素质的基本要求，以保证培养质量。在政策内容中，应规定由部属师范大学周期性地依据免费师范生培养标准（应另行制定）对免费师范生从能力、素养、学业与品德等方面进行综合考核，形成明确的优胜劣汰的选拔机制。不能通过考核的免费师范生应当予以诫勉，如果仍不能通过考核则由部属师范大学会同免费师范生生源所在地省级教育行政部门取消其享受免费师范教育的资格，调入相应的非免费师范教育专业学习，甚至取消其学籍，并归还国家的相关补助，以使免费师范生清楚，国家在师范教育中推行免费政策，目的在于鼓励优秀学生投身教育事业，是国家培育优秀教师的责任体现，而不是简单的扶贫项目。如此，可以促使免费师范生具备明确的学习目标和学习动力，进而解决免费师范生学习动力不足等问题。

建议明确免费师范生自我退出的条件和适用对象。除通过对免费师范生进行考核形成淘汰机制外，还应设计政策的后门，使因特殊情况或其他原因不适合从事教师岗位、不愿意继续接受免费师范生教育的免费师范生，可以经过本人申请或学校建议解除《师范生免费教育协议书》，并且不得再享受师范生免费教育政策，但不记录其违背诚信。这样可以最大限度保证免费师范生自我权益得到保障，也可以减少政策的负效应。对于可以退出的特殊情况应结合实际予以界定，不应成为免费师范生逃避责任的借口。

（二）适当调整免费师范生服务年限

目前的师范生免费教育政策对免费师范生的权利与义务界定可以简单归纳为四年“两免一补”与十年服务期，学生可以选择的只能是读免费师范教育或不读免费师范教育，其他则无从选择。从我国师范教育的历史看，虽然享受免费与服务年限一直同时存在，但是都具备一定的选择性。如1912年中华民国南京临时政府时期实行的师范生免费教育政策，根据学生类别不同服务期限从两年到六年不等。^[1]而现行的免费师范生就业政策只有唯一的十年服务期，免费师范生没有选择的空间，既不利于政策监控也不利于激发免费师范生的自我热情。

建议建立多类可选的师范生免费教育政策，改变现有的单一政策，为免费师范生提供多种选择。免费师范生的服务年限可以与享受的免费优惠程度挂钩，建立一种可选的弹性调节机制，免费师范生可以结合自身情况选择享受相应的权利，履行对应的义务。如，政策可以设计两年“两免一补”＋五年服务期和四年“两免一补”＋十年服务期两类优惠方式，由免费师范生根据自身经济状况和未来发展选择相应的免费教育方式，这样一方面可以增加免费师范生的选择性，另一方面也有利于国家教育资源的节约。

（三）扩大师范生免费教育政策惠及范围

在师范生免费教育政策中，回生源地就业的规定具有服务地方经济、弥补优秀师资资源不足的目的，因为师范生免费教育政策的目的之一是改善经济欠发达地区的师资结构。但用政策进行“行政命令”式的“堵”，不如用市场手段进行“无形引导”式的“疏”。在免费师范生就业过程中，应改变免费师范生回生源地就业、公立学校就业的方式，变行政手段为市场手段，采取多种措施引导免费师范生到国家最需要的地方就业。一方面，免费师范生回生源地就业的初衷，是国家在免费师范生招生环节开始就对学生就业分布进行掌控和调节，通过加强教育欠发达地区的师资力量来解决教育均衡发展问题。经过四年的培养周期，各地对师资需求的数量、专业和学历要求都发生了较大的变化，如沿海经济发达的省份，对师资的需求都是以硕士毕业生为主，免费师范生即便是开放跨省就业限制，在沿海地区就业也非易事。此外，我国大学生就业的市场化也要求人职匹配，优质的毕业生人才资源到优质的岗位就业既是市场的要求也避免了人才资源的浪费；另一方面，从目前的地方政策看，免费师范生的就业以公立学校为主，许多地方的政策导致免费师范生无法到民办教育机构就业。然而，实施师范生免费教育政策，是国家落实教育优先发展战略，是培养大批优秀教师，提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者的战略措施，免费师范生去民办教育就业与国家政策的初衷并不矛盾。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》里明确提出“大力支持民办教育”、“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，将师范生免费教育政策惠及范围扩大到民办教育，让免费师范生到民办中小学就业也与国家支持民办教育的战略不谋而合。

建议逐渐取消免费师范生生源地就业、公立学校就业的限制。这样可以促使免费师范生在市场环境下由政府引导就业，明确政府、部属师范大学、免费师范生各自的权利与义务，确保免费师范生个人权益在最大程度上得到保证。政府主要做好四方面的工作:第一，要为部属师范大学提供充沛的资源，建立健全免费师范生履约管理与在职进修的配套机制，以更好地实现师范生免费教育政策的初衷；第二，做好免费师范生自主择业、双向选择的引导工作，保证市场竞争的公平、有序；第三，做好市场选择后，未就业免费师范生岗位、编制的落实与保障工作；第四，采取更高的教师待遇、更好的发展空间和更浓厚的尊师重教氛围等行政手段，引导免费师范生到国家最需求的地区去就业，确保能“留得住”人才。

（四）应尽快出台和完善具体的免费师范生就业细则

当前的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》是一个试行办法，条框较粗，虽然对毕业生就业有相关描述，但并不明确。例如，《办法》规定:“免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。”这种限定是模糊的，以北京师范大学《师范生免费教育协议书》为例，协议第十三条规定:“按照国家师范生免费教育的相关政策，履行国家义务，毕业后一般回生源所在地省份从事中小学教育工作不少于十年。到城镇学校工作的，应先到农村义务教育学校任教服务两年。毕业时由丙方安排，在需求岗位范围内进行双向选择，或服从分配，到中小学任教。”协议虽然明确了免费师范生、高校、接受地政府省级教育行政部门在毕业生就业中的责任和义务，但编制如何解决？在毕业生签订的工作单位与服务的农村义务教育学校之间如何衔接？免费师范生如若违约怎样处理？地方政府是不是为其预留编制？如果为其预留了编制，而其反而违约了，那么预留的编制怎么办？是不是还能从别的学校招聘毕业生？这一系列的问题都需要有明确的规定和说明。

建议就免费师范生就业时的具体细节进行规定。将涉及免费师范生就业的相关问题都分类归纳，进行具体明确，消除免费师范生就业过程中的疑虑与困惑，也明确政策实施的具体要求，以更好地促进师范生免费教育政策扎实有效推进，这样才能吸引更多有志于教育事业的优秀学子接受师范生免费教育。

二、提升政策执行主体的执行力

各部属师范大学和各省（自治区、直辖市）作为师范生免费教育政策的执行主体，在保证师范生免费教育政策执行方面具有重要作用和意义。师范生免费教育政策执行过程中，各政策执行主体自身存在的一些问题是导致政策执行不畅的重要原因之一，促进师范生免费教育政策的进一步发展需要不断提升相关政策执行主体的政策执行力。

（一）正确认知各政策执行主体的价值诉求

在政策执行过程中，由于相关利益群体间存在的利益博弈，因此会影响政策的顺利执行。事实上，任何一项政策的构建都会打破原有的利益均衡，而即使政策设计得再完美，也无法完全满足各利益群体的利益争夺。在政策制定与执行过程中，必须对政策执行主体的利益诉求有正确认识，保证其正当诉求的满足，以激发政策执行主体的积极性，保证政策执行的顺利进行。

师范生免费教育政策推行过程中，政策制定主体应当明确，各部属师范大学和各省（自治区、直辖市）都具有自身不同的利益需求和价值取向，会在政策执行时出于自身利益考虑而延缓政策实施。师范生免费教育政策的目标是为地方政府解决师资配置失衡问题，但各地方政府却可能基于自身经济考虑，而对政策有不同理解，进而产生不同的执行态度，导致政策在具体执行时的千差万别。因此，在政策完善和政策推行过程中，政策制定主体应当考虑到各级地方政府和各部属师范大学在推行政策时可能会遇到的问题及政策实施对其自身利益的损害，从更高层面、尽最大可能维护政策执行主体的自身利益需求，这需要中央政府与地方政府之间在资源与权利分配时做出更大牺牲。

建议为各地方政府提供更多的政策执行资源及利益空间。师范生免费教育政策是希望从地方政府的需求出发，通过中央政府的综合调控来平衡地方政府在优秀教育师资配置上的失衡。尽管如此，在政策实施过程中还是出现了双方在各自权利、义务上的不同认识。政策制定主体应更多让利给地方政府，为地方政府提供更多的政策资源及利益空间。一方面，中央政府应为地方政府履职提供更多的资源。师范生免费教育政策执行过程中的利益冲突来自于教育资源总量一定而各方都希望获取更多的教育资源。治理理论强调合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。当中央政府意识到双方存在资源上的纷争时，就应当在制度框架内尽可能地让利给地方政府，甚至为保证地方政府顺利落实政策而采用调控手段和财政转移支付的办法为经济欠发达地区提供更多的经济支持。另一方面，中央政府应将更多的权利交给地方政府。治理理论明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。中央政府应当相信地方政府的政治智慧，将更多的免费师范生调配的权利交还给地方，而地方政府也应在“游戏规则”清晰的基础上切实履行好自身的责任。事实上，在师范生免费教育政策实施过程中，中央政府已经将基本权力下放给了地方政府，但还缺少进一步的细则规范这种权力。

建议为部属师范大学提供更多的资源，保证部属师范大学的积极性。部属师范大学事实上与中央政府在利益上并无根本冲突，但是实施师范生免费教育政策也确实在一定程度上影响了某些部属师范大学的自身发展进程。在政策执行过程中，政策执行主体应当意识到这一问题的存在并努力予以弥补，当意识到部属师范大学可能遇到利益损害时就应当在可行范围内尽量保证将这种因政策执行而造成的损害降低到最小并予以补偿。如在学科建设、资金投入等方面向部属师范大学倾斜，保证其学校的整体发展不受师范生免费教育政策实施的影响。从现实看，这样做是切实而有效的。

（二）保证政策执行主体的价值诉求在合理范围之内

政策执行主体在政策执行过程中被赋予一定的权威，代表教育政策制定主体推进教育政策的执行。由于政策内容的普适性和政策执行环境的特殊性，以及政策的原则性和灵活性之间的矛盾，教育政策执行主体在“规则”的前提下，会根据实际情况被赋予一定的“自由裁量权”。自由裁量权是教育政策执行主体作为行政机关而被赋予的在教育政策执行过程中，在制度框架下，根据实际情况适当调整教育政策执行模式的权力。这种权力使政策执行主体具有了相当大的自主权，也使得权力赋予方和被赋予方进入了一种博弈模式，如何使用这个权力，自主裁量的范围大小成为博弈的焦点。各部属师范大学和各省（自治区、直辖市）都在师范生免费教育政策执行过程中被赋予了这种自由裁量权。在政策执行主体自由裁量权的基础上，必须强调权责一致，使政策执行主体在享有权力的同时也必须清楚自身肩负的责任，以防止权利使用的泛滥。

建议强化师范生免费教育政策的监督机制和惩罚措施。相应的监督机制和惩罚措施是保证政策实施过程中，对各政策执行主体的“自由裁量权”进行约束的基础，有助于保证政策实施的规范与有序，保证维护政策实施底线。师范生免费教育政策是国家整体教育政策的一部分，是国家教育改革和教育整体发展的重要内容。虽然在政策实施过程中，中央政府从促进政策实施的角度出发会下放权力并提供利益补偿，但是这种权利下放与利益补偿并非无原则的。政策制定主体与政策执行主体都必须明确价值诉求必须在合理范围之内，其诉求满足的底线是这种满足应当是基于不损害国家利益、不违背普世价值和促进政策实行等要求的，一旦政策执行主体的利益诉求超越了这一范围将是不被允许的。师范生免费教育政策价值诉求得以满足的底线是必须保证免费师范生有岗、有编，顺利就业。政策应当通过细则来明确这一底线并监督各政策执行主体在政策实施过程中的具体行为，以保证其不偏离轨道，一旦政策底线被突破则应当启用相应的惩罚措施，如此才能约束政策执行主体的价值诉求，保证政策的基本价值的实现。

（三）进一步加强政策制定主体与执行主体间的互动

良好有效的互动是保证信息有效交流和沟通的必要途径。强化政策制定主体和政策执行主体的有效互动应主要从两方面进行。一方面，政策制定主体需要积极主动地对政策内容、要求、目标等进行解读和阐释，包括政策制定的过程和政策制定主体对政策问题的认定和解读等等。政策执行主体也应当积极主动地向教育政策制定主体索取政策的相关信息，以使自身行为更具可操作性，这样更能丰富其对教育政策内容的理解，使政策解读更有针对性；另一方面，政策制定主体和政策执行主体在政策执行过程中还应当就政策执行情况进行经常性的交流，政策制定主体需要了解设计出来的政策在实际运行过程中是否达到了预期效果，这些信息很重要的来源是政策执行主体。政策制定主体应根据政策执行主体反馈的信息决定该政策是继续、调整还是停止，或者对政策执行主体的执行方式提出修订意见。政策执行主体也应当针对政策执行过程中政策执行的具体情况主动向政策制定主体进行信息的反馈，并根据政策制定主体的新的指令，调整自身行动。

建议创设双主体交流的有效平台。师范生免费教育政策制定主体应在政策实施过程中创建利于双主体交流的有效平台。如定期检查制度或定期汇报机制等，这样可以保证沟通的常效性和制度化，可以使政策制定主体与政策执行主体有更多交流沟通的机会，特别是强化政策执行主体政策执行情况的反馈。

建议保证信息沟通的有效进行。师范生免费教育政策应注意保证信息沟通的有效性。一方面，为各政策执行主体提供最优的激励契约，鼓励（要求）各政策执行主体积极反馈信息。在制度设计上，要通过适当形式鼓励各政策执行主体能积极交流，又应当合理设计对政策执行不力的惩罚，避免瞒报信息；另一方面，政策制定主体必须主动通过各种其他渠道来获取政策执行的情况，这样既可以验证政策执行主体的反馈是否真实，也可以获取第一手资料，对比分析以促进对政策的调整，如强化第三方力量的介入和广泛获取学界研究成果等。

三、保证政策执行程序的科学性和完整性

良好的制度是社会活动取得良好效果的必要前提。良好的制度设计既可以保证活动的有序，也可以保证相关主体行为的规范。对于政策执行来说亦是如此。为保证政策执行环节的完整，应当制定严密的政策执行程序规范，将政策执行相关主体的行为都限定在规定范围内，使之按照既定程序逐步完成政策执行过程。师范生免费教育政策涉及的层面较广、影响的利益群体较多、辐射的覆盖范围较大、延续的效果时间较长，保证政策执行程序设计的科学性、合理性和可行性就显得尤为重要。在政策实施过程中，既要使各省（自治区、直辖市）和部属师范大学按照政策执行的程序规定落实政策要求，又要保证各省（自治区、直辖市）和部属师范大学能够根据具体政策执行环境灵活变更政策执行环境。总体看，师范生免费教育政策执行程序的科学性更重要的是强调要具有随环境变化而变化的灵活性；完整性则更强调政策执行过程中的关键环节不能缺少。保证师范生免费教育政策执行程序的科学性和完整性建议从以下几方面着手。

（一）完善政策执行过程中的监测与反馈程序

政策执行过程中的监测与反馈是保证政策常态执行的重要环节，任何组织的行为都不能脱离监测而独立运作，师范生免费教育政策执行过程也是如此。必须建立起师范生免费教育政策执行过程监测机制，这样可以有效地掌握政策执行的动态，对于偏离轨道、省略程序等政策执行行为进行及时的警示与规范。此外，还应当建立顺畅的师范生免费教育政策执行情况反馈系统，使信息传递能够尽量减少缺损和真实。

建议考虑设立独立的监测机构。就师范生免费教育政策来说，缺少独立的监测机构是影响政策执行效果、导致政策执行程序缺省的重要原因。在政策执行过程中，应根据实际情况考虑设立独立的政策执行监测机构来对政策执行情况进行追踪，这一机构应当独立于政策执行机构。可以委托专业的学术机构对政策执行情况进行跟踪监测，保证监测的专业化、常态化、系统化和制度化。监测机构应当在了解政策内容的基础上，通过对各种数据的搜集，对政策执行情况进行分析，掌握政策进展，重点是要了解、发现政策执行中存在的各种问题，并反馈问题、解决问题和提请纠正问题。监测机构应当是以发现问题为核心目的，之所以建议设立独立的监测机构就是要避免互相维护、不得罪人的形式主义出现，使监测能够真正发挥实际作用，为政策决策部门提供参考。

建议形成畅通的信息反馈渠道。师范生免费教育政策需要不断地获取信息，除了保证从监测机构获取政策执行信息外，还应当形成畅通的信息反馈交流渠道，使各地信息能够顺畅、真实地得以反馈，以便于政策进行及时调整。这种信息渠道可以分为官方和非官方两种，如教育部可以联合其他部委组成巡视组，赴各地对政策执行情况进行检查，以获取第一手信息；也可以制定各地、各部属师范大学信息反馈制度，要求对政策执行情况进行自查和及时反馈；也可通过网络、媒体等渠道获取免费师范生群体等相关利益群体的直接信息反馈，并对获得的信息进行归纳、整理和分析，成为政策决策的参考。

（二）加强政策规划研究，使教育政策具备连续性

任何政策问题都不是一成不变的，随着社会环境的不断变化，政策问题也会不断变化。师范生免费教育政策所面临的社会环境是在不断变化的，政策决策主体应当以动态思维来考虑政策变迁，应当根据政策问题的发展、政策执行情况和各种外在因素综合判断，对政策问题的未来走向作出科学的判断。

建议强化政策规划研究，促进政策动态发展。师范生免费教育政策应当加强对政策发展态势的预测研究，结合政策执行过程中出现的问题和当前我国教育发展的情况，在已有政策的基础上，不断制定和完善相互配套的辅助性政策，形成一个有效的政策群，对政策执行进行有效的促进。促进师范生免费教育政策的进一步发展不但要靠政策制定主体的力量，更应当适当吸纳教育政策研究人员的力量。教育政策研究人员可以通过更为科学的手段和更为贴近实际的数据为政策制定主体提供资料，避免政策制定主体在进行相应决策时由于信息来源单一导致的信息失真情况。

建议及时出台补偿性教育政策促进政策发展。师范生免费教育政策制定主体应在接收政策执行情况反馈信息后，迅速制定相应的补偿性政策，也就是根据政策在现实中的检验情况，对元政策进行调整。如不断完善和加强免费师范生在培养、就业过程中的相关政策细节，并逐步对免费师范生从业和职后培训工作的相应政策进行完善与补充。补偿性政策不是对元政策的否定，是为了使元政策更大限度地发挥政策效能，是对政策执行进行辨证理解的科学方式，只有这样才能形成趋于完善的教育政策。

四、改善政策执行环境

从师范生免费教育政策执行情况来看，更多的问题还出在各方在政策执行过程中自身利益的争夺。而如果可以改善师范生免费教育政策执行环境的话，则可以在很大程度上促进各地及各部属师范大学政策执行的积极性，提升政策执行绩效。

（一）丰富教育政策执行资源

师范生免费教育政策执行资源包括相关的人、财、物的使用及配套的措施。有效的政策执行资源是师范生免费教育政策执行的有效保障，也是构成师范生免费教育政策执行环境的一个重要组成部分。我们甚至可以将师范生免费教育政策执行过程中除人以外的所有因素都看成是师范生免费教育政策执行环境。丰富教育政策执行资源既要从制度层面赋予教育政策执行充分的权威，又要在投入上保证教育执行资源的充足有效。

建议将教育政策执行纳入政策执行强制法规制定的统一规划之中。教育政策是公共政策的重要组成部分，在我国，公共政策的强制执行主要通过行政机构进行，这需要赋予行政机构一定的权力，以推进政策的实施；同时，也需要从制度规范角度，强制政策执行机构主动推进政策执行。这需要国家从整体上对权力的赋予和权力的行为进行规划，一方面能够保证政策顺利推进，另一方面能够保证执行主体按照要求有效执行。

建议强化与其他相关部门的联动机制。师范生免费教育政策的实施要面对社会上不同的社会群体，需要协调不同的社会关系，涉及到多部门协作，仅凭教育行政部门显然无法协调全部资源，在推进过程中容易出现执行不力的情况。政策应明确政策执行过程中部门联动机制的作用，并强化这一机制，在教育行政部门无法协调全部资源的情况下，即应通过政府推动部门联动机制的实施，由政府统筹相关部门，统一整合社会资源和行政力量，保证政策的有效、顺利实施。

建议保证政策执行资源的有效投入。一方面，中央财政要保证对部属师范大学投入的稳定及逐年增长，使部属师范大学可以有充足的资源做好免费师范生培养工作，包括弥补由于推行免费师范教育而引发的部属师范大学其他方面的隐性损失，例如加大对其学科发展的支持力度，强化建设以区域为特色的教师教育实验区等；另一方面，中央财政应加大对各省（自治区、直辖市）的扶持力度，首先加强对偏远贫困地区接收免费师范生的扶持，如在服务期内由地方负责安排免费师范生的岗位、编制，由国家财政负担免费师范生的工资待遇，以分担欠发达地区财政上的困难，并可以对赴偏远贫困地区任教的免费师范生提供免除攻读教育硕士学位学费等待遇，以激励免费师范生赴基层就业。各级地方政府也应当肩负起自身的责任，从财政、人力上保证师范生免费教育政策落实过程中相应政策执行资源的基本需要。

（二）因地制宜地调整教育政策执行方式

政策制定主体和政策执行主体必须清楚地认识到政策执行环境存在的巨大差异，在政策制定过程中应当区分不同地区的情况进行分步骤地有序进行。同时，应当根据政策执行情况的反馈，调整政策在不同地域的适用办法，在政策目标不变的前提下，因地制宜地调整政策的执行方案。

建议加大政策实施过程中宏观调控的力度。中央政府应当对不同区域的师范生免费教育政策执行情况进行宏观调控，以中央财政转移支付的方式保证经济落后地区政策的有效实施。就某个区域来说，本级政府应采取积极措施保证本区域内落后地区政策资源的充足。此外，中央政府在政策设计上也应当充分考虑到各地区在政策执行环境上的差异性，给予各地政策执行主体足够的自由裁量权，确保政策执行主体能够因地制宜，采取更适合本地环境的政策执行模式。各地也应当保证互通有无，确保各地细化政策的基本一致性，确保免费师范生不会在条件、待遇及相应权利落实上出现较大差异（如有差异，应由中央政府予以协调）。

建议结合实际合理调整政策内容。政策执行主体不应是被动地适应政策执行环境，而是要积极地改变。当政策执行环境滞后于政策内容时，就已经阻碍了政策环境向更利于免费师范生利益和教育整体利益的方向发展，这从客观上促使政策执行主体对政策执行环境进行改造，这种改造不是简单粗暴地阻断，而应当是有计划的变革或递进的改良。有计划的变革是一个长期的规划，是政策执行主体在充分了解政策执行环境之后，通过自身努力，不断改变政策执行周边环境，使之更适于政策推行，进而达到最终改变政策执行环境的目的由于过程。递进的改良是通过温和的方式对政策执行环境进行的修补，是一种临时性的利益双方的协调，不能达到彻底解决政策执行环境束缚政策执行的目的。无论是有计划的变革还是临时性的协调，都需要政策执行主体具备积极的姿态和改变的智慧，实现政策执行环境的积极改变。在这一过程中，地方各级政府应对免费师范生从招生到就业做系统安排，并且必须保证本地区相应岗位、编制按规划使用，必须通过相应的手段控制各用人单位的用人需求，使师范生免费教育政策执行形成体系、制度，形成良好的执行环境。