师范生免费教育政策执行中出现的问题

第一节　师范生免费教育政策执行中出现的问题

对于教育政策执行过程的追踪是探求政策目标实现程度的重要手段，寻求教育政策执行过程中存在的问题也需要通过与政策目标的对比得出。根据师范生免费教育政策目标及师范生免费教育政策实施情况，我们从四个方面总结了师范生免费教育政策执行过程中存在的问题。

一、各部属师范大学在政策执行过程中存在的问题

各部属师范大学是免费师范生培养的主体，是师范生免费教育政策的重要执行主体之一，各部属师范大学在师范生免费教育政策执行中的表现直接影响着政策实施的效果。从各部属师范大学在免费师范生招生、培养、就业等相关环节的实际工作情况看，各部属师范大学总体上按照国家相关政策妥善处理了师范生免费教育政策与本校自身发展之间的关系，相对主动地承担了自身应当承担的责任，并发挥了自身优质教师教育资源对免费师范生培养的积极作用。但是，纵观各部属师范大学在落实师范生免费教育政策过程中的具体表现，又可以发现由于不同部属师范大学的历史、发展路径与目标存在差异，各部属师范大学对师范生免费教育政策执行的力度并不完全一致，这一点可以从各部属师范大学在免费师范生招生、培养的具体工作中窥得一斑。这些问题的存在使得师范生免费教育政策实施仍有瑕疵。

（一）招生情况存在差异

作为国家任务，各部属师范大学所承担的免费师范生数量应当与本校的实际力量相一致，从部属师范大学免费师范生招生工作看，各部属师范大学之间差异较大。有的部属师范大学承担了免费师范生任务总量的1/3，有的部属师范大学则只象征性地承担了不到总量1/10的任务。

这固然与各部属师范大学之间的办学情况存在差异有关，但也凸显了不同部属师范大学在面临国家利益与自身利益取舍时自我抉择的倾向不同。理论上来说，越是资源丰富、实力雄厚的部属师范大学越应当承担起更多的社会责任与国家义务，才能符合其自身的地位与国家对其建设的投入，但事实的呈现却恰恰相反。当然，在不同的情况下需要对问题进行更为全面考量，但这种情况的存在并不符合国家政策实行的初衷，也使得部属师范大学之间存在资源获取和责任承担上的差异。我们可以将之理解为部分部属师范大学在履责上的故意“滞后”。

（二）培养过程仍需完善

虽然各部属师范大学为免费师范生培养工作做了充分准备，制订了相应的培养计划、调整了课程设计方案、建立了教师教育创新实验区、聘请了优秀中小学教师作为免费师范生的课业导师，尽管如此，从免费师范生群体的反馈来说，他们仍然觉得学校的培养措施有进一步改进的空间。

1.培养计划改革并不彻底

实际对比各部属师范大学免费师范专业的课程设置与师资配备后不难发现，各部属师范大学虽然对师范生培养计划进行了革新，但这种革新并不彻底，在免费师范生培养上实质变化不多。一些部属师范大学仅是将原有师范教育课程体系稍加变动，进行了重新组合，实际上教师资源、课程内容等并没有实质改变，这种形式改变而实质不变的“新”培养方案很难期待可以从实质上起到与以往不同的教育效果。开始实行师范生免费教育后，为提升免费师范生培养的质量，一些部属师范大学整合了教师教育的资源，而这种资源的整合并不能在短时期内见到成效，行动“滞后”于政策的情况逐渐凸显。

2.实践教学仍有较大差距

各部属师范大学不约而同地强化了对免费师范生的教师技能的培养，在课程计划设置上，延长了教育实习的时间，并与教师教育实验区协作加强了对免费师范生实习的指导，这些措施在一定程度上强化了免费师范生的教师技能。但在平时培养过程中，各部属师范大学对学生教师技能的培养则缺少计划性，多数学生仅是在实习期间才接触到教师技能的基本知识，临时上阵效果可想而知。尤为重要的是，免费师范生培养过程中，课堂教学内容与实践教学脱节情况并不少见。很多专业课教师并没有中小学从教经历，更谈不上如何指导免费师范生应对未来课堂教学的实战，教学效果可想而知。学生在日常培养中教师技能知识的活动多凭借非官方的学生自发组织获得，这样零散的不成系统的教师技能培养距离培养“优秀教育家”的差距之大显而易见。

3.学习激励机制仍不完善

通过调研发现，部分免费师范生在学习过程中存在学习动力不足、学习兴趣减弱等情况，这在很大程度上影响了免费师范生的培养质量。一些部属师范大学对于这一问题虽有所知，但没有切实有效的措施来化解这一问题，缺少相应的激励机制来促进免费师范生学习动力的提升。学习激励机制需要结合实际来创造性地提出，而从现实看，虽然部分部属师范大学有所行动，但是效果并不显著，缺少从根本上针对这一问题的有效措施。师范生免费教育政策是一个需要各执行主体密切协作共同努力以达成目标的系统性政策，各个环节的执行情况都将对下一环节甚至整个环节产生影响，免费师范生的培养情况直接关系到师范生免费教育政策目标的实现，而如果由于免费师范生自身学习动力不足而导致培养质量下降，则浪费了国家的大量投入，并直接影响就业情况及政策预期的辐射带动作用的发挥。

（三）就业服务仍存在盲点

就业环节是师范生免费教育政策的关键节点，是连接部属师范大学与省级教育行政部门的关键环节。保证免费师范生在完成学业后顺利走向工作岗位是部属师范大学在对免费师范生进行培养工作之外的另一重要任务。从调研情况看，各部属师范大学对于免费师范生就业工作较为重视，注重投入相应的人力、物力与各省级教育行政部门对接，保证免费师范生顺利就业。但是，值得注意的是，很多免费师范生在培养和就业过程中都普遍感觉学校为自己所提供的相关服务并不到位。就业服务主要是指对免费师范生未来就业规划与就业技巧的指导上，是针对免费师范生自身茫然状态的有针对性的指导，这种指导的提供是部属师范大学的责任与义务，对促进免费师范生成长具有重要意义。但部属师范大学在这一方面仍不成熟，这与我国整体大学生就业指导工作仍不成熟有一定关联，我国高校在这方面普遍仍处于摸索阶段。

调查显示，很多免费师范生对自我的未来发展缺少合理的规划，甚至处于一种听从安排的茫然状态之中，既不清楚未来将去往何方，也不知道自己能对未来发展做些什么。这一方面源自于免费师范生群体中很多人对政策内容并不十分熟悉，另一方面则在于部属师范大学在帮助免费师范生规划未来方面缺少相关指导。

“访问者:您对师范生免费教育政策了解吗？

受访者:多少了解些吧。其实入学前对政策不是太了解，只是觉得不收学费对家庭负担的减轻有利就报考了，入学后逐渐了解才知道免师有那么多限制。

访问者:那你后悔吗？

受访者:后悔倒不后悔，有点遗憾吧。不那么自由了。

访问者:那你觉得有哪些地方是你不满意的呢？

受访者:哎呀，我自己不了解政策啊，对未来比较茫然，不知道自己未来会在哪，也没个人告诉我们啊。学校应该有就业咨询就好了，给我们每个人规划规划。也不知道我们能不能规划啊？”^[1]

类似的访谈记录具有较高的重复率，在对不同部属师范大学免费师范生进行访谈时都有类似的记录，这显示出部属师范大学在为免费师范生提供就业指导方面仍需加强。

（四）专业设置不尽合理

此外，部分部属师范大学设计的免费师范专业与中小学教育在衔接上存在差异。一些专业设置并不符合中小学教育实际，如有的部属师范大学甚至将食品工艺管理专业作为免费师范专业，^[2]包括教育管理专业在内诸多专业的免费师范生在培养时找不到归属感，总是在质疑与不安中等待未知的结果，在就业时则不得不面临转换专业或无法安排的窘境，在各地举办的免费师范生双选会中由于专业问题而屡屡受挫，最后不得不放弃自我选择的权利而被迫安排回生源所在地就业，自身权益无法得到保障，这对于免费师范生和生源所在地政府来说都是不公平的，这样的失误本不应当出现在师范生免费教育政策落实的过程中。虽然很多部属师范大学在此后陆续调整了免费师范专业的设置，但是已经有部分免费师范生因此而成了牺牲品，这样的设置既得不到免费师范生的认可，也使得生源所在地在落实这些免费师范生的工作岗位时大伤脑筋，浪费了宝贵的政策资源，使得政策执行出现了偏差。

总体看，部属师范大学为师范生免费教育政策落实与促进免费师范生成长做了大量工作，但是各部属师范大学的工作在一些细节上仍有待加强，这些问题的出现有的是政策设计上的问题，有的则是政策执行主体对政策目标在理解上存在偏差或对政策执行存在误判。这些问题不一而足，都阻碍了师范生免费教育政策效能的有效发挥，使得政策相关利益群体的利益受到损害，政策目标的实现或有延迟。

二、各省（自治区、直辖市）在政策执行过程中存在的问题

相对于部属师范大学在师范生免费教育政策执行过程中的作用，各省（自治区、直辖市）特别是各省级教育行政部门对政策的有效落实同样起着重要作用，二者在免费师范生成长的不同阶段发挥不同作用。各部属师范大学主要承担免费师范生职前和职后的培养工作，而各省（自治区、直辖市）则主要承担免费师范生的就业和从业的组织、安排和协调工作。相比较来说，各省（自治区、直辖市）对师范生免费教育政策的落实和政策目标的实现更具关键作用。从已经完成学业的两届免费师范生的就业情况看，各省（自治区、直辖市）在促进免费师范生就业过程中表现良好，对师范生免费教育政策的落实发挥了较为积极的作用，但是详细考察各省（自治区、直辖市）免费师范生就业的具体政策和免费师范生就业后的具体情况，我们仍然发现在政策落实过程中存在一些问题。

（一）各省（自治区、直辖市）具体政策差异较大

根据《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》，地方政府在免费师范生就业等问题上具有较大的自主权，特别是在与就业相关的一些关键问题上拥有自主权，如:组织就业信息、落实任教学校、审批跨省就业、审核违约申请等等。《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》规定:“免费师范毕业生就业工作由有关省级政府统筹，教育、人力资源和社会保障、机构编制、财政等部门组成工作小组，负责制定并实施就业方案，落实保障措施，确保免费师范毕业生到中小学任教”、“省级教育行政部门负责组织用人单位与免费师范毕业生进行双向选择，及时公布本省（区、市）中小学教师岗位需求信息，并组织多种形式的供需见面活动，为每一位毕业生落实好任教学校”、“确有特殊情况，要求跨省区任教的，需经学校审核、生源所在地省级教育行政部门批准”、“确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。省级教育行政部门负责本行政区域内免费师范毕业生的履约管理，建立诚信档案，公布违约记录，并记入人事档案，负责管理违约退还和违约金。”这些关键问题是免费师范毕业生最关注的问题，这些问题如何处理，处理得好坏直接关系到师范生免费教育政策的实施效果。

通过对各省（自治区、直辖市）已经公布的本省免费师范生就业方案内容的整理，发现各省（自治区、直辖市）的政策内容差异较大，差异集中体现在对跨省就业、岗位分布、民办学校就业、供需对接方式等核心问题的规定上。这些差异在政策层面导致了免费师范生在就业过程中缺少公平的竞争机制，不同省生源的免费师范生就业时将面临不同的选择机会。

1.能否跨省就业差异较大

各省（自治区、直辖市）对于本省生源免费师范生去其他省就业和外省生源免费师范生来本省就业规定的差异性较大，导致学生和用人单位在跨省就业问题上把握混乱，极大地阻碍了正常的供需对接。有些省份规定跨省即按违约处理，无论学生是否到中小学就业；有些省份对于跨省就业的条件表述模糊，缺乏统一口径；有些省份干脆拖延学生跨省就业申请，回避关键问题。即便是学生的状况符合生源省份和就业省份跨省就业的要求，在办理跨省就业的过程中也会出现生源地省份让就业省份先出具材料，就业省份让生源地省份先出具材料的情况，繁琐的步骤让学生疲于奔波在两省、用人单位与学校之间，最终成功办理跨省就业手续的学生屈指可数。跨省就业是否合理暂且不论，单就是否应该在政策执行过程中结合实际情况灵活处理来看，各省（自治区、直辖市）之间政策的不一致，已经直接导致免费师范生就业时的不公平状况出现。

2.岗位提供情况差异较大

从各省（自治区、直辖市）已有政策来看，各地都能按照国家文件的要求按照一定的比例为免费师范生提供就业岗位以供选择，但是从岗位选择的分布上看各地差异较大。有些省份提供的岗位质量较高，就业岗位分布在城市与城镇，有些省份提供的岗位则相对较差，大多分布在非城市地区，这种情况将导致同一学校同一专业不同生源省份的免费师范生面临不同的就业选择，有人将在城市内的重点学校中选择岗位，而有人则将在非城市的一般学校中选择岗位。“学习好不如政策好”的现象造成部分学生较大的心理落差，对政策的公平性产生质疑。

3.可就业范围各地差异较大

由于国家相关政策中没有明确免费师范生是否可以选择到民办、私立学校就业，所以各地政策在对待这个问题上也有较大差异。部分省份的政策默许可以，部分省份的政策则坚决禁止。在实行师范生免费教育前，这类学校吸收了相当比例的部属师范大学毕业生，而由于各地在免费师范生就业政策上的差异将导致这类学校没有办法再到部属师范大学选聘毕业生，而免费师范生如果想到这些学校就业就要担负违约的风险。

4.是否实行“凡进必考”各地差异较大

在已出台政策的省份中，大部分省份都按照国家文件的要求，对免费师范生就业采取“双向选择”与“统筹安排”相结合的方式，有些省份还专门组织了实地与网上供需洽谈活动，但个别省份在地方文件里或在免费师范生就业实施过程中依然没有突破事业单位“凡进必考”的制约，导致这些省份生源的免费师范生丧失了国家政策赋予的与省内中小学双向选择的权利，在时间上、形式上和考核内容上都与国家政策不协调，政策瓶颈严重制约这些省份免费师范生的顺利就业、和谐就业。

（二）各省（自治区、直辖市）相关政策出台时间滞后

分析各省（自治区、直辖市）本地师范生免费教育政策具体意见的出台时间，可以发现，很多省（自治区、直辖市）的相关政策出台较晚。在国家要求的2010年11月份前仅有浙江省、西藏自治区、内蒙古自治区、吉林省等四省区出台了相关政策，其他地区则犹豫不决，及至2010年底，仍有11个省（自治区、直辖市）没有出台本省的具体政策。这对免费师范生就业造成了较大影响，特别是对于免费师范生群体来说，由于相关政策的不明确，导致他们无法对自己未来的发展进行判断和抉择，而处于一种茫然状态。在部属师范大学、免费师范生乃至整个社会都在为免费师范生的就业焦急的时候，一些省却迟迟没能出台相关政策，使政策执行遇到阻滞。

从理论上来说，免费师范生在签订了免费师范教育的相关协议后，却没能及时获知与自身利益密切相关的具体信息，这使得免费师范生群体与各省（自治区、直辖市）教育行政部门之间处于一种信息不对称的状态。特别是涉及到一些国家政策没有作出明确规定，授权各省（自治区、直辖市）根据本地实际情况灵活处理的内容时，免费师范生更渴望能及时获取相关信息，政策的滞后性使得这种渴望变得遥不可及。

无论出于何种原因，各省（自治区、直辖市）在中央相关部门出台具体政策后，迟迟没有出台本地关于免费师范生就业的具体安排，影响了免费师范生的顺利就业，特别是影响了双选会组织、编制安排、岗位落实等一系列免费师范生就业相关工作的顺利开展。虽然首届免费师范生在2011年6月全部顺利就业，但是调查结果显示，很多免费师范生并没有获得较为满意的就业结果，甚至很多地方的岗位和编制迟迟未能落实。一般来讲，每年的11月至次年的4月是毕业生就业的高峰期，由于各地免费师范生就业的具体政策迟迟不出台，很多免费师范生失去了与其他师范生类毕业生同台竞技的机会，各用人单位也在用人时不能准确把握可用资源，造成一些对接上的误差。特别是一些免费师范生在与用人单位签约后，随着各地具体政策的陆续出台，又出现了省级教育行政部门不承认已签协议的情况，诱发了部分免费师范生群体对政策执行的不满。这也是导致免费师范生对各省（自治区、直辖市）相关部门满意度较低的重要原因。

“2007年5月，国务院决定在教育部直属六所师范大学实行师范生免费教育，首届总计招生1.2万人，四年累计招收4.5万人，目前正是首届免费师范生即将学成毕业集中找工作的时候。

为了让这批学生顺利就业，2010年5月，国家几部委联合制定《免费师范毕业生就业实施办法》，《办法》指出:免费师范生原则上回生源所在省份中小学就业；由各省统筹安排，确保每名免费师范生有编有岗。与此同时，教育部要求，各省要在2010年11月20号之前出台地方具体配套政策。

“可迄今为止，仍有十余个省份没有出台相关政策，这给当前我们免费师范生就业带来了很大的不确定性。”张芳芳说。张芳芳家住贵州，“履行协议、回本省就业”一直是她坚定的目标。日前，经过双向选择，她和贵州省黔南州田家炳中学达成签约意向，但因贵州迟迟未出台相关政策，张芳芳感觉自己正处于“不上不下”的尴尬境地:“学校要向当地人事部门申请编制，如果拿不到编制，我就得再找别的单位，可现在都1月份了，冬季招聘高峰期已经过去，随着用人单位减少，我再次选择的机会也变少了。”

来自辽宁的华中师大免费师范生小赵，本来和包头教育局达成了初步意向，但目前“签，还是不签”成为让她非常挠头的一件事。“辽宁省的政策还未出台，如果压根儿不允许跨省就业，现在签也白签”，小赵很纠结:“可能因为省内政策尚不明了，用人单位不好提前要人，到我校招聘的辽宁学校太少了，假如我现在不与包头签，又怕错失机会，今后越来越被动。”

截至元旦前，全国只有湖南、河北、山东、重庆、吉林、广西等十余个省市出台了地方免费师范生就业政策。在那些尚未出台政策的省份，很多学校不敢“轻举妄动”，需求信息明显不如往年旺盛。

“往年这个时候，广东省深圳市率各区教育局早就来抢人才了，仅他们一个市平均每年就能要150人左右，而目前他们还没见动静。”华中师大就业指导中心主任曾浩说。^[3]

（三）各省（自治区、直辖市）具体岗位落实存在偏差

师范生免费教育政策的重要目的之一是促进各地区之间教师资源的均衡配置，特别是为经济欠发达地区提供优质的教师资源。因此，保证免费师范生基层就业，长期从业，利用免费师范生的优势促进、带动区域内教师素质的整体提升是政策落实的重要目标，而为免费师范生提供稳定的岗位和编制则是这一目标实现的保证。如果不能保证免费师范生岗位、编制的有效落实则会影响免费师范生的从业意愿，导致师范生免费教育政策的目标无法有效实现。这一工作的责任主体是各省（自治区、直辖市）。

作为政策的重要执行主体之一，各省（自治区、直辖市）除了要保障免费师范生顺利就业外，还必须保证相应岗位、编制的顺利落实，并且必须创造条件为免费师范生长期从业提供支持。这些工作除了需要各级教育部门的努力外，还需要人事、编制、财政等部门及地方各级政府的配合，如果这些工作不能落实到位，就会使一些免费师范生的具体利益受到损害，进而影响政策目标的有效实现。从现实看，各省（自治区、直辖市）在岗位落实方面存在的问题主要表现为免费师范生基层就业率偏低和免费师范生岗位及编制落实存在障碍。

1.免费师范生基层就业率偏低

从统计数据看，免费师范生总体就业状况较好，且绝大多数落实在中小学就业，达成了师范生免费教育政策的相关要求。但仔细分析免费师范生就业的具体岗位则可以发现，首届免费师范生整体就业主要集中在城镇，到县级及以下级别学校就业的免费师范生不足20%，这在很大程度上影响了师范生免费教育政策效能的实现。而各省（自治区、直辖市）作为免费师范生就业落实工作的主体，在岗位设计及政策导向上存在一定偏差，虽然从政策内容看，这样的安排并无不妥，但从师范生免费教育政策的长远发展看，岗位安排的导向性则不利于政策目标的实现。

师范生免费教育政策的内容虽然简单，但其政策内容所衍发出来的具体意义、内涵却是关乎我国教育整体布局，具有较强的导向性。这些意义与内涵需要通过具体的政策执行主体来加以演绎，否则就只能停留在文字层面，而无法得到有效落实，政策的导向性也就无从发挥。从长远角度来说，师范生免费教育政策的政策循环需要一个长期过程，在这一过程中，各级地方政府需要承担较多的责任，因为师范生免费教育政策的根本目的是促进地方教育的发展。从权利义务关系角度讲，地方政府理应更好地促进这一政策的实施，而从现实看，地方各级政府的责任担当不足，在落实这一政策时缺少系统性思考，对政策意图缺少正确解读。

免费师范生基层就业率偏低也凸显了政策执行的困难，从实践上证明政策设计与政策实施是完全不同的两件事，政策执行过程中的种种差异更需要引起我们的深入思考。

2.免费师范生岗位及编制落实存在障碍

按照文件要求，各地应当保证免费师范生就业时有岗、有编。从理论上来说，免费师范生的招生与就业应当是在计划范畴之内的，也就是说需求与供给应当是基本均衡的。但从现实来看，部分免费师范生毕业后，在就业过程中出现了岗位及编制落实过程中的阻碍，在课题组调研过程中，也了解到少数免费师范生的岗位及编制在就业半年后仍未得到落实。

免费师范生岗位、编制的落实需要地方各级政府各部门的全力配合，特别是编制部门及财政部门的配合，但基层政府由于编制限制及财政紧张往往难以保障免费师范生编制及岗位的落实，事实上这些地方却恰恰是最需要免费师范生的。这就难免使人产生疑惑，政策的出台是为了解决这些地方优质教师资源短缺的问题，而当政策出台后，这些地方反而成为政策落实的最大阻碍，这里面的问题所在恐怕不是简单的部门协调问题，还有更深层次的原因有待解读。这种状况的存在在很大程度上打击了免费师范生长期从事教育工作的积极性，甚至开始怀疑政策的根本目的，不但不利于培育有志于教育事业的教育家，甚至在一定程度上对免费师范生坚定从事教师职业的信念产生了动摇，对政策落实产生了较大的负面影响。

从陕西师范大学毕业后，免费师范生小林本来可以在市一级的中小学谋得教职，促使他选择来到河池都安的原因，是因为他从小就听说这里的教育是出了名的。包括小林在内，2011年来到都安县任教的这批免费师范生总共有16人。他们分别在都安县高级中学、都安县瑶族中学和都安县二高三所学校任教。工作后，小林了解到，在当地，一名新入职的教师能拿到手的工资每月大约1100元～1400元。尽管有点低，但他认为从长远来看还是可以接受的。可他没想到的是，就是这样一份不高的期待，却迟迟难以实现。

2011年9月，小林的学校让他填了一份表格，说是要办编制。让他疑惑的是，教师入编是应该体检的，可他们却没有被安排去体检。等到11月，其他以非免费师范生身份招录进来的老师已经拿到了编制和工资，可小林的却没有得到落实。他问分配到其他学校的免费师范生，结果大家也都是同样的处境。他去找学校校长，校长说编制的事正在办理中，让他耐心等待，如果没钱了可以去找学校财务处借。在都安的每一名免费师范生，几乎都有这样一段心酸的经历。眼看着自己本该得到的待遇迟迟得不到落实，在都安县工作的免费师范生们开始了维权行动。2011年10月，他们到县教育局咨询相关情况，教育局人事股工作人员说，手续正在办理当中。去县人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）问，办公室人员回复说，让他们耐心等待。2011年12月14日，他们去县政府办公室咨询手续办理的情况，县政府办公室相关人员要他们拿出所需文件资料，可具体需要什么资料他们也说不清楚。当天下午，人社局副局长接待了他们，解释说相关部门还没有把他们16名免费师范生的资料递交市人社局，所以目前不可能给办理任何手续，还要再耐心等待。今年1月12日，都安县瑶族中学和都安县二高收到了都安县教育局377号文件——“关于要求落实我县2011年免费师范毕业生聘用人员待遇的请示”，文件上县编制办、人社局和财政局都已审批盖章，都安县委常委梁宁和分管教育的副县长韦乃伟也已批阅签字，在县政府主要领导批示一栏上写着:经政府常务会议讨论，同意办理相关手续，落款是2012年1月5日。得到这份文件后，学校交代免费师范生们自己拿这份文件去教育局和人社局办理入编及工资等手续。随后，他们拿着这份文件去人社局，人社局办公室主任说:“377号文件没有用，不能用来办理编制和工资手续。”当天，他们从教育局和人社局工作人员口中得知，两部门曾在2011年11月联合向县政府提交了一份给16位免费师范生预发工资的文件，但是没有下文。都安县教育局局长潘康生表示，县里面很重视免费师范生的安置工作，因为入编要经过市级相关部门备案，都安县把这批免费师范生的材料多次上报河池市人社局，但市里面没有批下来，他们也不敢违规操作，“非常为难”。在采访的过程中，几名都安县的免费师范生陆续接到学校打来的电话，告诉他们今天可以去县人社局办理劳动合同的相关手续。随后，记者随几名免费师范生来到都安县人社局人才交流服务中心了解情况。人才交流服务中心一名工作人员解释说，手续迟迟办不下来是因为去年都安要了三四个外地生源的免费师范生，上报到市里面总是不过关，来来回回还要写说明、写检讨，为什么不按市里的要求去要人，导致市里面批不下来。

4月12日下午，记者致电河池市人力资源和社会保障局，该局事业科工作人员小韦的解释和都安方面的说法不太一样:“一直到今年3月底，都安县把他们的材料报上来，我们才知道这些免费师范生的情况。”小韦说，按照河池市的规定，事业单位新进人员，招聘计划都要提前报市一级的人社部门审批同意后，才可以按相关规定办理招聘手续。去年，河池市的宜州、南丹等县在招录免费师范生时，都按正常程序向市人社局报送了招聘计划，唯独都安没有报，也没有跟市里面沟通去参加招聘会的事项，市人社局一直都不知道2011年他们已经招聘了15名免费师范生。小韦介绍说，都安县正在重新向市人社局申请给这批15个免费师范生办理招聘手续，目前市人社部门的分管领导也了解这个情况，由于现在河池市人社局班子刚刚调整，暂时还没有来得及开会研究审定这个事情。

自治区教育厅师范处处长商敬梅负责了去年的免费师范生招聘工作，她说，除了几个特殊情况，去年来广西就业的免费师范生应该基本上都有岗了，并按照当地公办教师的待遇落实编制，工资由地方财政全额发放。都安县的这些免费师范生被录取后，编制没有落实，工资没发放的情况她并不了解，“我已经休假几个月了，之前上班时没有接到反映这方面情况的电话。”

分管教育的都安县副县长韦乃伟表示，免费师范生的到来对县里的教育起了很大的支持作用。“按照我们的设想，免费师范生今后将成为我们县教师队伍的中坚骨干。”韦乃伟认为，本应该受到重视的免费师范生，却面临现在的尴尬处境，是由于县教育局和人社局等部门在理顺手续方面存在一些问题。加上去年教育局人事变动比较大，这方面工作有些跟不上去。今年春节前，了解到这批免费师范生的困境后，县领导曾召开过专门的会议，“我们蓝县长都亲自批示落实这个事了，如果他们的工资到现在还没发，我一定要查清楚到底是哪个部门的事。”韦乃伟说。^[4]

这样让人震惊的案例并不只有一起，在调研中我们了解到，在其他省区也同样存在免费师范生编制迟迟不能落实，工资不能按时发放（很多地方免费师范生工作的第一年工资都没能正常发放，需要等一年后正式转正后才能发放）等问题。这些问题的存在有多方面的原因，从根本上讲，现有的教育管理体制，特别是基础教育管理体制的制约是重要原因。

各省（自治区、直辖市）在师范生免费教育政策执行过程中存在的问题是师范生免费教育政策目标实现的主要障碍，这些问题的出现涉及到政策制定主体与政策执行主体之间的利益冲突及权力划分问题，是整个教育系统中相关问题的集中体现。师范生免费教育政策执行过程中，各省（自治区、直辖市）虽然采取了各种措施努力保障不损害免费师范生群体的利益，但是政策执行问题所引发的对于政策效果的损害则无法弥补，无论是程序上的缺失还是执行上的偏差，背后都隐藏着地方利益与整体利益的冲突。

三、免费师范生群体成长过程存在的问题

免费师范生是师范生免费教育政策的直接利益相关者，免费师范生群体虽然并非师范生免费教育政策的执行主体，但是由于其是政策的直接参与者，自身对政策的感受与在培养、就业、从业过程中的表现直接影响政策实施效果。从调研结果看，免费师范生群体总体状态良好，但其在政策实施过程中表现出的几种状态也在很大程度上影响了政策实施效果。

（一）部分免费师范生对政策内容了解不足

根据我们的研究预设，由于师范生免费教育政策对免费师范生既有权利上的优惠亦有义务上的约定，报考免费师范生享受相应权利的同时也将因为履行义务而失去一定的自由，因此免费师范生在报考前应当会对政策内容有较为充分的了解和认知。而事实情况是，很多免费师范生不仅不了解师范生免费教育政策的目的、意义，甚至对政策条款中免费师范生应当履行的义务也较为模糊。

“访问者:您入学前所理解的免费师范生和入学后所得实际感受有差别吗？什么差别？

受访者:可以说有一定的差别吧，入学之前我只是大概理解了政策字面上的意义，毕业后需要十年教书、不能考研和必须回自己的生源地。觉得如果以后决定了教书，十年也不能算是多长。但是等到自己真正入学之后，和同学们一起学习交流之后，特别是和非师范生一起交流后，觉得这些政策的确限制了很多我们发展的空间，把我们的道路不仅定在了教师上，未来的地方也建在了原来的生源地。而由于不能考研，在选择课业上我看到了考研同学的明确方向性和那种为考研奋斗的精神以及对未来生活的种种尝试，蓦然间感觉到了自己似乎失去了一些什么，免费师范生的大学和其他人的大学总是有着些许的差别。

访问者:报考时没有仔细研究政策内容吗？

受访者:我们考免费师范生的时候也没啥具体政策啊，而且我是因为考试分数比较低，在老师的建议下报的免费师范生，当时填志愿的时候，我根本不知道政策的具体内容。

访问者:那您知道国家试行师范生免费教育政策的主要目的吗？

受访者:说实话，这个我还真不是很清楚，我认为应该是在偏远地区缺乏教师的人才，所以为贫寒的学子们提供这样的机会吧，可以圆了他们的大学梦，也可以为国家效力。”^[5]

类似这样的对话，我们在访谈过程中屡见不鲜，虽然很多免费师范生表示对成为免费师范生并不后悔，因为自己本来的理想就是成为一名教师，但是对政策内容中的种种限制还是表达了自身的不满。这样的情况让我们作为研究者感到无奈。一方面，免费师范生在报考时国家相关政策已经基本明确，免费师范生不清楚政策内容表明其对自己未来的规划过于草率。另一方面，在不了解政策内容的前提下仍然签订了免费师范生协议，接受了免费师范生教育，却希望国家政策能适当放宽对师范生的限定和制约，这是部分免费师范生享受权利却不愿履行责任的表现。这样的免费师范生并不是政策在设定之初希望培养的免费师范生，如何面对这样一群误打误撞进入免费师范生群体的学生，政策似乎并无足够的预知，也缺少足够的应对措施。

（二）部分免费师范生学习动力不足

师范生免费教育之所以选择在六所部属师范大学进行试点，就是希望利用这六所部属师范大学的优质教师教育资源来为社会培养优秀教师。从调研情况看，部分免费师范生由于未来工作方向确定，岗位、编制有保障而失去了继续努力、奋斗的动力，内在学习动力不足。这一情况的出现势必影响免费师范生培养的质量，而从长远看，免费师范生在培养阶段的学习动力直接关乎其就业后的从教意愿与从教能力，学习动力不足则易导致免费师范生在从业过程中对教育事业的懈怠，滋生应付心理，违背师范生免费教育政策设立的初衷。

各部属师范大学注意到了免费师范生培养过程中存在的这一问题，诸多学者也对这一问题进行了分析。各部属师范大学在各自的培养方案中也注重加强对免费师范生的师德教育和职业理想教育，但是这种教育仅能从外在促使免费师范生自我成长，却无法从内在根除免费师范生学习动力不足的问题。虽然普遍来看，各地用人单位对免费师范生的总体质量较为满意，但是也有地方出现了免费师范生能力不足等问题。

（三）部分免费师范生存在认知误区

免费师范生认知误区主要表现在培养结束后。随着培养的逐步深入，免费师范生在个人成长基础上会对自我认知有一个不断的调整，会开始对政策约束和自身未来发展有一个相对系统的认识。在认识形成的过程中，由于环境影响、信息缺失和个人心态变化会产生一定的偏差，形成认知误区，归结起来就是对于现实与未来的不满。认知误区会在较长时间内影响免费师范生群体积极作用的发挥，不利于政策目标的实现。认知误区主要体现在就业选择和职后教育两方面。

1.免费师范生就业选择的认知误区

从调研结果看，部分免费师范生在就业时对政策中要求免费师范生应回生源所在省中小学就业和必须服务基础教育十年的规定存在抵触心理，这种抵触心理源自于其认为自己的发展不应局限于生源所在省，更不应局限在基础教育领域。这种抵触心理完全是由于对自身发展和政策要求的错误认识造成的，也是职业理想不坚定的一个重要表现。

分析这些免费师范生在就业选择时的想法，可以发现他们简单地将个人发展与政策要求对立起来，认为政策的相关规定限定了他们的个人发展前景。事实上，师范生免费教育政策在保证基础教育师资需求的基础上，充分考虑了免费师范生的个人发展，更希望通过诸多途径为免费师范生长期从教、早日成长为教育家搭建平台。具体考察各地出台的免费师范生就业细则可以发现，免费师范生的就业途径有三种:一是通过参加本省（自治区、直辖市）组织的就业双选会，与用人单位达成就业意向后就业；二是由生源所在省统一安排赴中小学任教；三是未达成就业意向的，由生源所在地教育行政部门指定中小学任教。应当说，相关政策为免费师范生就业提供了较多的选择余地，其目的就是为了保证免费师范生赴中小学任教的前提下为免费师范生提供更多选择的空间，而且部分地区还规定可以根据实际情况考虑免费师范生跨省就业和办理违约的要求，这些都是有利于免费师范生发展的具体措施。

免费师范生就业过程中认知误区的存在是由多方面因素共同导致的，但这一认知误区的存在使得免费师范生在就业选择时对工作岗位多有抵触，通过访谈我们也感受到，部分免费师范生在毕业前夕对相关政策的抵触心理较为严重。这种情况势必影响师范生免费教育政策效果的发挥及目标的达成。

2.免费师范生职后教育的认知误区

从调研结果看，部分免费师范生既认可师范生免费教育政策中免试攻读教育硕士专业学位的条款，又抵触不允许报考脱产研究生的规定。这一误区源自于免费师范生群体对我国研究生学制的误解，他们认为教育硕士与学历硕士对个人的未来发展是有差别的，教育硕士专业学位似乎看起来就比全日制学历硕士学位低一等。而事实上，教育硕士与现行的学历硕士处于同一层次，只是培养方向不同，各有侧重而已。教育硕士专业学位是具有特定教育职业背景的专业性学位，主要培养面向基础教育教学和管理工作需要的高层次人才。从教师专业发展的角度来说，教育硕士专业学位更针对教师专业发展实际，教师通过学习可以系统地学习新知识，掌握学科的前沿，得到教育研究的培养。相关政策也正是出于为免费师范生进一步发展搭建平台的考虑，才设计了为免费师范生提供免试攻读教育硕士专业学位的机会。而脱产研究生的攻读则一方面有学时要求，不利于正常教学工作的开展，另一方面又针对性不强，不利于教师专业发展。

免费师范生职后教育的认知误区影响了其对自我发展的理性认识，甚至有些免费师范生在就业后不想申请攻读教育硕士专业学位，使政策为其设计的发展平台白白浪费，同样影响了政策效果的有效发挥。

“访问者:如果请您提出建议，您希望师范生免费教育政策做哪些修改？

受访者:我强烈希望在保证到中小学任教的基础上，要允许继续深造读研，保证国家事业编制，择优分配，不要有地区保护政策。

访问者:您后悔选择成为免费师范生吗？为什么？

受访者:一定程度上有些后悔，没办法读研深造，学历不够，不利于以后发展。这是最让我后悔的。

访问者:您入学前所理解的免费师范生和入学后所得实际感受有差别吗？什么差别？

受访者:有差别，主要是毕业后去向。跨省、违约、编制落实、地区保护等具体问题。”^[6]

总体看，在师范生免费教育政策执行过程中存在一定的问题，这些问题的存在客观上阻碍了师范生免费教育政策效果的发挥，使政策表现为一种非常态运行的状态，政策执行滞后问题凸显。

根据第二章提到的教育政策执行滞后的相关理论，我们可以将教育政策执行滞后分为有意滞后和无意滞后，从上述分析情况看，师范生免费教育政策在执行过程中存在的问题既包括由于政策执行主体等原因导致的有意滞后，也包括由于政策执行环境等原因导致的无意滞后，如果说由于政策执行环境的客观性所导致的政策执行的无意滞后不可避免，那么由于政策执行主体原因导致的政策执行的有意滞后则必须予以消除，因为有意滞后对政策目标和相关利益群体利益的损害最大。在下一节，我们将结合教育政策执行滞后的相关理论来分析师范生免费教育政策执行问题出现的原因。