区教育经费管理实施情况分析

四、CD区教育经费管理实施情况分析

课题组还对教育局财务管理相关人员和对两个学校做了深度的访谈和调查研究，研究者认为CD区教育经费管理和使用有以下优势和不足。

（一）CD区教育经费管理的优势

1.经费虽然不能完全满足学校的发展使用，但学校的基本运行，学生活动和教师培训等必要的教育活动都能够基本满足。

2.形成了比较规范透明的经费拨付及管理办法，建立项目经费的申请、报销程序、报销单据管理等一系列的管理办法，保证了财政经费的安全使用。

3.督促各个学校建立了绩效工资分配教代会监督制度，保证了人员经费分配的持续改进机制运行。

4.改革管理机构和职能，明确清晰了管理格局，推动学校内部机构调整，形成新的人员精简、运转高效的管理格局。

5.学校经费使用非常规范，形成比较清晰的支出结构，基本运行费、教学和学生活动经费、教师培训经费和学校办公经费，以及学校特殊需要的专项经费五方面结构，是大部分学校经费支出的基本格式。

（二）CD区教育经费管理的不足之处

本案例研究重点是完善CD区教育局的财政经费管理制度，所以这里重点分析不足之处，为进一步提出改进建议。由于国家财政管理体制不完善，财政管理过程存在许多随意性，也存在许多不合理的限制。综合CD区教育财政经费管理过程具有以下局限：

1．“基数＋发展”的财政预算模式限制了教育局在争取财政经费中的话语权。

教育经费总体还没有与新形成的管理结构相适应和配套。在“基数＋发展”的预算模式约束下，区教育预算经费总体来说，是为了适应财政局上报人代会顺利通过的需要，没有结合下级学校和顺应新的管理格局的需要进行。

从以上CD区教育经费的投入和支出情况看，CD区教育财政性经费收入基本按照往年的财政投入“基数＋发展”的方式增长，即去年的6亿元，再加上财政收入的增长率，2010年是6%的增长率，那么2011年按照6%的增长额度，大约收入在6.36亿元。因此，教育的支出预算就要做出6.36亿元的盘子，即使有任何政策性变化，或者紧急需求，也不会增加预算盘子。CD区教育经费收入，教育局基本按照每年的区财政局要求的预算切块约束条件下进行预算，没有太多的话语权。我们从以下访谈中可以看到区县教育经费在预算博弈中的弱势：

教育局在做预算的时候，财政局一般会告诉当年的总额，教育局“一上”时，不可能完全按照总额排，去年的基础上往往有新的想法，排的时候肯定大于总额，要多出几千万元。例如，前几年教职工工资改革，工资增长部分按说应该是纳入财政预算的，但当时改革发生了一个亿的资金全部是由教育局承担的，教育局跟财政借了1500万元，然后逐年还。2010年实行义务教育绩效工资，要一下子增加8000万元，又跟财政借了1800万元，目前教育局还欠财政3300万元。每年来审计的时候财政局要解释，教育局也要解释。之所以没有纳入改革当年的预算，是因为财政局认为每年给教育的预算都有正常比例增长，逐渐增加的教育经费可以逐渐消解这种突然的经费增加。

而教育局在进行每年预算中，首先还是无法考虑还钱，先尽量排已有的项目和需要设立的项目，这样往往超过了财政局的预算约束，然后和财政局商议，也就是“一上”。财政局并不考虑教育的发展情况，给出一些硬性预算要求：一是2011年内先还600万元；二是教育局每年有政府基金5000万元，教育费附加4000万元，财政预算内盘子只能排9000万元，总计预算内财政投入1.8亿元。财政局的理由是，预算是要上人代会征求意见的，去年是什么项目，就不要有新进的项目，否则不好通过。要优先考虑先通过人代会再说。所以，教育局只能按照财政局的要求，根据去年的项目调整成1.8个亿，再“二上”报。

实际上，这与CD区教育局2011年的实际需求差额巨大，因为2011年预计要新建一所学校，要一个亿。教育局本身也只有5000万元的教育附加资金可以用于建设，但这其中还有其他学校也要有大量维护建设工作。一般新建学校排最多，但也只能给2000万元到3000万元。要到年终的时候再跟财政局协商，这个钱怎么出。而财政局答复说再借。

CD区在AB几个城区中财政收入情况不算好，但根据“经济公报”，也可以测算出财政经常性收入的增长率。按照教育财政增长的比例要求，教育财政已经少给10亿元之多，而不是少一个亿的事情。但是财政局解释说要扣除非经常性因素，保证教育的增长应该是按照经常性增长率。显然，在争取教育预算时，教育局没办法，因为主动权在财政局，财政局给教育局排那么多，就那么多。如果不够，教育局可以跟财政局借，但要在以后的增长额中扣除，现在教育局的预算就是这个情况。

2.项目性经费远大于日常经费拨款，降低了学校的统筹经费的能力，增加了教育局的统筹和灵活设置经费支出项目的权力，但也相应地出现教育局资金使用零散，太灵活，不利于监督，不利于提取经费效益数据。

由于教育局既要面对财政局的强势，避免教育经费被挤占的风险；又要面对下属学校，避免学校对经费的无限增长需求，所以采取大量设置项目性经费，增加上下博弈的灵活性。

根据CD区2011年教育预算表（“二上”审批表），CD区2011年教育经费总支出额为6.36亿元，其中人员性支出占72%，公用经费占28%。公用经费中，中小学日常公用经费标准支出占8.2%，四个直属单位日常公用支出占8.4%，其余全部为专项经费，占83.4%。

图1　2011年CD区教育资金支出项目

以上数据表明，由于核定的日常公用标准远远不能满足日常运行，而标准又不能随意改变，因此，对于每年新增的教育收入，只能逐年增加项目经费，来适应预算平衡的需求。这样，经年积累下来，教育经费支出的项目经费占据教育支出大头，而经常性项目性支出又没有及时转换为日常支出固定下来，还要根据每年的教育发展和价格通货膨胀情况，追加当年的项目性拨款。

这种支出方式，对财政局和教育局之间的博弈来说，财政局需要保证教育系统的日常经费支出压力小，项目性支出可以取消或者增加，与教育局博弈的空间大；而对教育局来说，教育各项支出的设立受财政状况好坏的影响很大，财政状况好的时候，教育局只能增加临时性项目支出，但临时性项目又受到财政局的额度和用途限制，不能完全满足真正需求。例如2011年的退休教师工资政策性增长就不能增加到预算内收入的预算中，而是由教育系统的预算外收入自行解决。而财政情况不好的时候，这些设立的项目性支出，很容易被财政局卡掉，而已经形成的一些项目支出已经是必要性支出，但也可能被削减。

教育经费日常公用经费标准没有以实际出发，尽管实际支出远远高于日常生均拨款，但经费拨款标准受到各方面管理的限制，很难按照实际修改，导致日常经费和项目经费额度比例严重失衡。项目经费管理严格，限制了教育局和学校的自主统筹使用权限，不利于教育良性发展。其中主要的不利因素就是存在大量的财务风险。日常经费支出可以由学校统筹支配，但维持基本的开门费仍然不够，教育局和学校的自主发展教育的能力受到限制；项目性支出原则上必须专款专用，但当基本维持费不够时，教育局对于学校挪用项目费也只能睁一只眼闭一只眼，这就又存在审计的风险。而对学校来说，处于经费使用的末端，日常经费不够，项目经费限制用途，校长基本没有太多的统筹权，很难实现自主办学，并且如果存在挪用经费的空间，就很容易产生经费使用不当的投机心理和风险。

3.项目设计繁杂，呈现碎片化特点，很难真正反映下属各类单位和学校的需求，学校的经费使用效益没有体现出制度上的优势：不能实现比较完整的管理职能，更难以实现适应现代教育发展理念的管理职能。

从预算表项目设计可以看出，由于学校支出受生均公用经费标准限制，其他支出只能以项目形式支出，多年延续下来，项目支出内容越来越多，形成目前的碎片化的项目群，需要重新归类整理。这种碎片化的项目支出方式，明显具有以下不利：一是太多的项目经费，不利于经费的监督管理，经费容易被统筹挪用，失去项目经费的基本效用。二是项目经费支出方式限制了学校统筹利益经费的权限，学校没有动力在经费预算额度约束下，有效地利用经费，节约教育成本。只有经费约束条件下，下放经费使用给下级部门，下级部门才会有动力不断并有效地利用经费，达到以最小成本获取最大产出的动力。这时候，教育成本才有了计量和比较的意义。三是项目过多，不可避免地重复设计，占用了资金，只能着眼于眼前短期需要，无暇顾及长远要求，而教育更多的是要着眼于长远发展，时刻跟踪未来的需要。

项目性经费远大于日常经费拨款，降低了学校的统筹经费的能力。虽然增加了教育局的统筹和灵活设置经费支出项目的权力，但也相应地出现教育局资金使用零散，灵活性太大，不利于监督和控制，更不利于经费的通盘统筹考虑，降低了经费使用效益的提高，不利于教育发展，并且增加资金分配部门的寻租道德风险。

目前的预算延续多年的习惯，很难真正反映下属各类单位和学校的需求，学校真正的花费和效益难以通过预算得以实现。特别是无法测算中小学实际的教育成本，没有形成节约教育成本的激励机制。

综上所述，为适应新的改革和变化趋势，按照新的管理格局，采取“校本管理”和管理职能项目负责制，按照需要预算申报等方式，以工作需要出发，进行经费预算。

实行校本预算管理，已经有了管理的条件。从经费支出数量和结构分析来看，尽管学校得到的收入大多是项目经费，但每个学校预算支出功能切块结构明晰，大的切块基本类似，只是每个学校的支出数量差异显著，甚至同一学校不同年份同一支出项目支出都不一样。这里有许多复杂的原因，例如学校的建筑形式、校园面积大小、学生来源、物价浮动、活动内容和方式、特殊情况以及人员规模等变动，因此基于学校需要的校本预算管理方式的改革条件已经具备，也可以提上改革的日程。

在进行校本预算管理制度时，学校的预算以及预算过程的管理很重要，关键的环节是既要注重保护校长的自主权，也要限制不适当的管理行为。要采取激励的方式，对好的学校管理方式积极引导，而不是采取直接干预校长管理学校的方式。

要鼓励学校尝试多种办法，有效利用资金，改善和改进教学、教师教育能力等有利于教育的方面。建立效益评价专家组，客观公正评价学校的资金利用效益。