黔西南州《中华人民共和国土地管理法》贯彻实施情况的调研报告

黔西南州《中华人民共和国土地管理法》贯彻实施情况的调研报告_国土资源与房屋管理工作研究

贵州省黔西南州国土资源局 符治龙 孙杰 黄方山

黔西南布依族苗族自治州属贵州省下辖自治州，位于贵州省西南部，素有“西南屏障”和“滇黔锁钥”之称，辖兴义市和普安、晴隆、兴仁、贞丰、安龙、册亨、望谟7个县以及义龙新区，共有130个乡镇、2122个村。为深入了解十二五期间《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）在黔西南州的贯彻实施情况，州国土资源局组织力量开展了调研，情况如下。

一、贯彻实施《土地管理法》的基本情况

现行《土地管理法》于1999年实施以来，州国土资源局在州委州政府和省国土资源厅的正确领导下，在州人大监督下，认真贯彻执行并组织实施《土地管理法》，按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的总体要求，全面推行土地用途管制制度和土地供给引导、制约需求的新机制，不断推进国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用，为全州的社会经济发展提供了土地资源保障。

1．以宣传为平台，提高全民土地管理法律意识

近年来，国土资源局不断开展对全州广大干群的土地法律法规知识培训。一是坚持长期性，把国土资源相关的宣传融入到日常的工作中，做到边管理边宣传，边服务边宣传，边执法边宣传；二是突出阶段性，利用4．22地球日、6．25土地日、8．29测绘法宣传日、12．4法制宣传日等主题宣传日，集中宣传活动，整合全州宣传力量，通过发送手机短信、发放宣传手册、制作宣传展板、设立固定宣传点、网络、电视等多种平台进行宣传；三是注重专业性，主要针对全社会对国土资源工作的焦点、难点、盲点进行宣传。通过这三种形式，取得了良好宣传效果，为各项国土管理工作的顺利完成打下了坚实的基础。同时，全局积极开展国土资源节约集约模范创建工作，引导和教育广大人民群众爱惜、珍惜我们赖以生存的每一块土地，提高土地的使用效率，把每一块土地都用在刀刃上，在干群中逐步形成了爱惜、珍惜土地光荣，浪费、破坏土地可耻的思想意识，增强了全社会特别是各级领导干部的土地管理法律意识、资源忧患意识和法制意识。

2．以关注民生为重点，落实征地补偿和土地确权制度

一是以民为本，严格执行征地拆迁相关政策，全州出台了《黔西南州城镇规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行办法》，严格实行征地补偿公告、安置公告、征地补偿登记“两公告一登记制度”，规范了征地补偿安置工作，切实维护了被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，促进了经济平稳较快发展和社会和谐稳定。二是加强土地产权管理，维护土地产权人合法权益。截至2014年度末，全州历年累计发放国有土地使用证49064本，占应发证数（申请数）的92．15%；发放集体土地所有权证2534本，占应发证数（申请数）的100%；发放集体建设用地使用权证3009本，占应发证数（申请数）的98．39%；发放宅基地使用权证127651本，占应发证数（申请数）的73%。2012年，黔西南州按照国土资源部、财政部、农业部联合《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）文件及省国土资源厅相关文件要求的，及时启动了“三权”发证工作，各县（市、区）在财政较为困难的情况下，依然安排了1．06亿元的专项工作经费，全面启动了全州集体土地确权和登记发证工作。已投入5059万元，获取了全州1．68万平方公里0．2米分辨率正射影像图（DOM）和数字高程模型，完成了地籍图和宗地图等测绘和权属外业调查工作，正在进行内业检查和数据入库工作，取得了阶段性成果。年内拟完成集体土地所有权颁证，完成60%以上的农村宅基地、集体建设用地确权颁证。

3．以耕地保护为基础，严格保护基本农田

近年来，由于黔西南州始终坚持保护耕地的基本国策，正确处理保护耕地与保障发展的关系，在基本满足州域经济发展对用地合理需求的情况下，通过全州国土资源系统共同努力，五年来均超额完成了省人民政府下达全州耕地保有量和基本农田保护任务，较好地完成了耕地和基本农田的保护工作，到2015年末，全州耕地保有量不低于663万亩，基本农田面积不低于508万亩。

（1）细化目标责任管理，严格责任落实。始终把耕地特别是基本农田保护作为土地管理的首要任务，纳入各级政府工作目标责任制，县（市、区）、乡（镇、街道办）层层签订目标责任状。同时，加快永久基本农田划定工作，2015年，黔西南州从城镇周边开始，由近及远，重点将优质耕地、农业产业园区、1000亩以上大坝划入基本农田实行特殊保护，将保护面积上图入库，落实到一张图上，落实到乡、镇、村、组及农户。目前，全州已完成永久基本农田划定面积519．5万亩，全部划定工作将于2016年完成。

（2）加大土地开发整理力度，确保占补平衡。大力开展了土地开发复垦整理工作，从最初的以占补平衡为主的土地开发复垦、综合土地整治，发展到现阶段以建设高标准基本农田为主的土地整治，获取了新增耕地指标，实现了耕地“占补平衡”，为经济社会发展项目上报、获批、落地提供了前置条件。2011年到现在州国土资源局通过积极向上争取土地整治项目资金和自筹资金，投入高标准基本农田土地整治建设9．4亿元，实施验收31．3万亩。全州通过土地整治新增耕地15．5万亩，有效解决了黔西南州近五年建设占用耕地71686．8亩的占补平衡，实现了占补有余，较好地改善了耕地耕作条件，提高了耕地质量，为促进全州经济社会的发展做出了应有的贡献。

（3）加强规划的实施管理，严格用途管制。在全州土地利用管理工作中，不断突出土地规划的“龙头”作用，充分发挥其对全州土地利用和国民经济发展的宏观调控作用，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格建设项目用地审查，严格控制用地规模，严格按国家产业政策报批，并禁止随意变更土地用途。

（4）创新大坝保护机制，严格坝区保护。全州制定了《黔西南州五千亩及以上大坝耕地保护实施方案》并经州人民政府批复实施（州府办函〔2015〕45号），将千亩大坝保护纳入制度化保护轨道。根据实施方案要求，在坝区保护方面推行了坝长制，即州所辖坝区的总坝长为州人民政府州长，各县（市、区）坝长为该辖区的县长（市长、主任），各乡镇坝区的坝长为该辖区的乡（镇）长，坝区保护的责任单位为各级国土资源局、农业部门、环保局，形成坝区保护州包县（市、区）、县（市、区）包乡（镇）、乡（镇）包村、村包户的“五包”责任制。做到一周一巡查一报告，半年一调度一通报，年终一检查一总结，达到了层层肩上有重担，人人肩上有责任，严打击、严考核、严奖惩，严格耕地保护。

4．以保障发展为己任，着力推进城镇建设

（1）积极争取建设用地指标。近年来，随着黔西南州经济的快速发展，用地刚性需求与刚性制约的矛盾日益突出。全州各级国土资源部门采取“用好增量、盘活存量、优化布局、节约集约，推进向山要地，增减挂钩”等措施，积极主动服务，按照“保重点、保核心、少批量、多批次”的原则积极申报用地。五年来全州每年年终用地批准量均超年初计划指标数，较好地保障了地方经济的发展需求。2012年以来，共批准用地面积5963．9公顷，其中2012年批准用地40779亩、2013年批准用地17462．85亩、2014年批准用地25248亩、2015年批准用地5969．27亩。其中，2014年获批用地指标是省国土资源厅下达计划指标的3．8倍。

（2）市场配置资源，节约集约用地。科学编制和执行建设用地年度供应计划，对国家禁止、限制的产业用地严格控制，不予供地。州国土资源局在在审查供地方案过程中，严格执行《划拨用地目录》、《限制用地目录》、《禁止用地目录》、《工业用地控制指标》等供地政策，对“高耗能、高污染”楼堂馆所、别墅、高尔夫等项目一律不予供地。在土地供应管理中，严格按照《州人民政府关于加强城镇建设用地开发利用管理的意见》（州府发〔2010〕13号）执行。并认真贯彻落实《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）文件，在建设项目选址时坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或少占耕地。2012～2015年5月全州供应国有建设用地1333宗，面积10574．4935公顷，缴纳土地出让金64．24亿元，为全州社会经济发展提供了较大的财力支撑。

（3）积极开展节约集约创建工作，提高土地使用效率。积极开展节约集约模范县创建活动，引导工业项目向园区集中，人口向城镇集中，农民宅基地向统一规划安置区集中，促进集约、高效用地，提高土地使用效益。2014年国土资源节约集约模范创建工作开展以来，全州积极加强工作领导，健全工作机制，认真制定工作方案，圆满完成了5个省级开发区节约集约方案编制、审查、评价工作。兴仁县、安龙县、普安县2015年将按标准要求完成集约节约模范县创建工作。同时，以创建活动为契机，形成全州范围内广泛参与和大力支持国土资源节约集约利用的社会氛围，通过多种渠道宣传，增强全民节约集约利用国土资源的意识，凝聚国土资源节约集约利用的社会共识。

5．以共同责任机制为抓手，严厉打击违法用地行为

2010至2015年，州人民政府为加快全州工业化、城镇化步伐，化解土地供需矛盾，坚守耕地保护红线，加大了对违法用地行为的查处力度，逐步形成了以州人民政府为主导，各职能部门密切配合的共同监管机制。

（1）利用卫星遥感监测实施最严格的土地监管。国土资源部自2009年起实现卫星遥感监测全国覆盖，将全国土地变更调查工作与土地卫片执法检查工作结合起来，对土地违法比例超过15%或土地管理秩序较为混乱的地方，严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》（中华人民共和国监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）实施问责。

卫片执法检查工作开展5年来，黔西南州通过国土资源部卫星遥感监测图斑共核查国土面积71576．78余亩，发现违法用地379宗，面积12390．45亩。对核查出来的违法用地，严格按照卫片执法检查工作要求，本着“既查事、又查人”的原则，对违法用地行为做到零容忍，坚持违法查处整改率达到100%。达到追究党纪、政纪责任的，报纪检监察部门追究责任。

通过近几年的持续工作，土地卫片执法检查工作对加强土地使用监管，遏制土地违法行为起到了很好的震慑作用。

（2）开展“两违”清理专项行动。2009年2月，州委办、州政府办下发了《关于开展清理整治城乡违法用地违法建设专项行动的通知》（州委办字〔2009〕7号），全州各县（市、区）、各级部门在党委、政府统一领导下，以政府分管领导为组长，国土、住建、规划、公安等部门为成员的“两违”清理领导小组，按属地管理原则，在全州集中开展“两违”清理专项行动。全州共清理违法用地15216宗（项目199宗，其余都是农村居民建房），面积5123．42亩，已处理14686宗，处理率96．52%；清理违法建设2930宗，面积511384．1平方米，已处理2637宗，处理率90%。州国土资源局执法支队直接查处有影响的典型案件2宗：一是贵州华金矿业有限公司非法占地154．24亩；二是贞丰奇峰旅游开发有限责任公司非法占地58亩。从查处情况看，望谟县、兴仁县、贞丰县处理率超过80%，普安县、安龙县处理率超过50%，兴义市处理率不到50%，其余的睛隆县、册亨县、原顶效开发区处理率则更低。在2013年开展的土地违法专项整治行动中，共清理违法违规用地68宗，总面积1590．06亩，其中耕地面积479．91亩，立案查处、整改违法违规用地56宗，非立案12宗，查处补办用地手续23宗，收缴罚没款1047．941万元，拆除复耕0．47亩。

在“两违”清理专项行动中，既严肃查处整治违法用地行为，又兼顾正确处理好依法行政与维护稳定的关系，做到依法查处的同时，特别是对弱势群体、少数确有困难的特殊群众，则落实好各项帮扶救助措施，提前制定维护稳定的各项工作预案，对矛盾突出的案件，妥善处理，防止简单粗暴激化矛盾，坚决遏制恶性事件，确保社会稳定。针对确实符合用地条件，但受政策、指标等各种因素制约而产生的违法用地建设行为，凡符合规划的，积极帮助完善用地手续，确保不因查处工作造成困难群众无房可住、生活无保障等情况发生。

三年的专项整治后，打击“两违”已经成为各县市政府及相关部门的常态工作，2014年，兴义市、望谟县国土资源局向司法机关移送了土地违法案件，州国土资源局对耕地破坏的程度进行了鉴定，为打击土地违法涉嫌犯罪的提供了依据。州国土资源局以此为契机成立了耕地破坏鉴定委员会，并制定了鉴定程序规则和标准。打击“两违”，震慑了一批持观望态度的违法用地者，更重要的是维护了法律的尊严，有力的推动了全州“两违”清理整治工作的进展。使“两违”的整治进入常态，全民用地和建设的守法意识得到明显增强。通过联合执法，降低了执法的难度，同时构建了国土资源执法监察的共同机制。违法用地和违法建筑的势头得到有效遏制，“国土资源大家用大家管”的观念正在形成。

二、存在的问题

十二五规划实施以来，黔西南州在土地管理方面虽然取得了一些成绩，但是存在的问题依然较多：一是土地供需矛盾十分突出，十二五规划收官之年，全州急需实施的民生工程、重点项目和基础设施项目量非常大，用地形势依旧严峻，国土部门肩负的压力巨大；二是土地节约集约水平不高，闲置及低效用地现象依然存在；三是执法形势依然不容乐观，农村违法违规用地现象时有发生，卫片执法工作任务艰巨。

1．土地供需矛盾依然十分突出

“十二五”前，黔西南州人均GDP仅5000余元人民币，城镇化率不足25%，建设用地规模和城乡建设用地规模小。国家深入实施西部大开发和国发2号文件给黔西南带来了大好发展契机，“十二五”期间城镇建设和工业建设快速发展，原土地利用总体规划下达的建设用地规模和城乡建设用地指标基本用完，“十三五”期间经济社会发展已无建设用地空间保障。根据土地变更调查统计数据，截至2013年底规划期内总量指标实际执行情况为：耕地保有量663万亩，占规划指标的101．2%，基本农田面积508万亩，占规划指标的100．1%，建设用地总规模62775．93公顷，占规划指标的92．8%，城乡建设用地规模46044．09顷，占规划指标的103．4%，交通水利及其他用地规模16731．84公顷，占规划指标的72．4%。规划期内增量指标实际执行情况为：新增建设用地规模8275．93公顷，占规划指标的63．1%，城乡建设用地规模7014．09公顷，占规划指标的128．2%，交通水利及其他用地规模1261．84公顷，占规划指标的16．5%。可见，十二五期间城乡建设用地规模已突破2020年控制指标，土地供需矛盾十分突出。

2．土地节约集约水平不高

近年来，国家不断强化土地的宏观调控工作，相继出台了一系列的法规文件，采取了有力措施，土地利用形式明显好转，土地配置不断优化，促进了社会经济的健康发展。但是，随着全州城市化进程和社会经济发展步伐的不断加快，因土地利用效率低而引发的资源、环境和社会等方面的问题逐渐凸现。

（1）思想认识不够到位。用地理念滞后，缺乏建设节约型社会，发展循环经济的急迫感、责任感。从目前情况看，土地节约集约利用观念还不能完全深入人心，一些地方还认为土地问题是阻碍经济发展和招商引资的瓶颈，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍存在很大差距，有时急于求成，往往用资源代价换取短暂的经济繁荣，导致土地利用中的浪费、闲置，科学规划、合理布局成为空谈，直接制约了社会经济的可持续发展。

（2）土地的集约利用程度不高。许多项目用地宽打宽用现象比较突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。在项目用地上不能严格执行集约用地的控制标准，没有精打细算、深挖潜力的考虑，粗放用地现象比较普遍，以浪费大量土地资源为代价，土地的利用效益低。

（3）城镇建设布局不够科学合理。在城市规划中的实际操作中，不注重“量地而行”，存在“贪大求洋”的趋势，忽略城市建设的实用性，不考虑城市未来的发展空间。城市建设规划和土地总体规划不能有效的同步衔接，尤其是小城镇建设，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。

（4）土地闲置和不充分利用现象不容忽视。在一些新建园区大量存在土地闲置现象，有的园区招商引资项目不多，即使招来的项目，也存在发展潜力不足的问题，大量土地都在房地产上做文章。还有的土地大量转用、征用后又得不到及时充分利用，园区用地缺乏规范管理。

3．执法形势依然不容乐观

（1）从当前执法环境来看，国土资源执法监察力量薄弱。作为行政执法工作机构，在实际中机构和人员都是事业编制，从法律上说不具备执法执勤职责。国土资源部门在创新社会管理方面，制定了巡查办法，有效防止和预防了违法行为的发生。但是从法律的角度赋予相应的职责职能来说，缺乏保障。当前公车改革的背景下，国土资源执法部门没有列入行政执法名录，黔西南州在公车改革方案中，规定只有具有执法执勤职责职能部门才能配备和使用执法执勤用车，国土资源主管部门未列入执法执勤车辆保障部门，很大程度上将会影响国土资源执法工作。

（2）从近几年的实际工作情况来看，执法监察没有较强的约束力。发现违法行为后，只有制止权、报告权，不能及时有效终止违法行为。在日常巡查工作中，发现国土资源违法行为后，只能根据现场的违法情况，下达“责令停止国土资源违法行为通知书”，制止的效力不大，在执行程序上还与现行法律法规存在冲突。在土地执法监察工作中，执法和监察工作往往受制于地方行政干预，对国土资源执法工作的成效带来一定的影响。

（3）多重违法行为协调查处部门责任难以落实。在实际工作中，一个违法行为可能同时触犯多部门法律法规，存在多重违法行为，对国土资源违法行为的查处仅由国土部门涉入，其他部门不积极履行职责的现象时有发生。只有建立综合执法共同责任机制，才能有效保障国土资源执法监察的权威性。

（4）调查取证难。当事人不积极配合调查、不肯接收法律文书，围攻谩骂执法人员甚至暴力抗法的现象时有发生时，司法介入不及时，导致后续工作无法进行，甚至产生负面效应。

三、改善建议及对策

1．积极主动作为，确保发展合理用地需求

（1）加强预判，科学制定计划。在制定年度计划时加强前期调研力度，充分做好项目前期收集、统计工作，建立招商引资项目用地数据库和用地台账，提前做好项目入住准备。

（2）抓好统筹，合理配置资源。项目实施过程中，按照“保重点、保核心、保进度、保节约集约”的原则，采取迅速组件抢增量、千方百计盘存量，通过增减挂钩、工矿废弃地复垦、可利用土地整理试点等方式争抢用地指标，保障项目开工建设。

（3）把握节点，巧妙安排时序。优先保障重点项目、民生工程、招商引资、保障性住房等项目用地。采用少批量、多批次、少指标、多项目方式申报用地，保障项目正常运转。

（4）加强服务，提高报件质量。充分发挥州国土资源局报件服务中心的作用，从项目选择阶段就积极参与、支持、配合，帮助完成用地预审、报批等工作，高质量多报件、争抢用地指标。同时加强对县市用地调度力度，按每月一次方式深入细致地做好调度工作，为项目建设提供“一站式”、“保姆式”服务。

（5）加强规划，尽快调整完善。2014年省国土资源厅对土地利用总体规划调整完善工作进行安排部署后，州国土资源局积极部署安排，目前已完成州级土地利用总体规划中期评估，并于2015年1月15日通过了省、州专家联合审查，州、县（市、区）级土地利用总体规划调整完善工作基础数据资料已收集、分析基本完成，一但国土资源部新的用地指标下达，省厅对指标的分解落实后，规划调整完善的实施方案和数据库更新就将全面启动。

2．厉行节约集约，提高土地利用效率

（1）在整合盘活存量土地上下功夫。立足对存量土地的整合挖潜，最大限度地提高土地集约用地。要继续实施“腾笼换鸟”。加大政府引导力度，发挥市场配置作用，通过多种形式，把闲置和低效利用土地向优质项目转移配置。对尚不构成收回条件的闲置土地，通过协商、合理补偿等手段，鼓励进行项目调整或调剂给急需用地者。对项目不落实的建设用地，鼓励依法以市场方式调整安排其他项目，盘活存量土地。要鼓励开发利用地上地下空间，提高土地利用率。利用厂内存量土地改（扩）建多层厂房或实施厂房改造加层。要通过农村城市化改造置换土地。

（2）在严格集约利用土地上下功夫。严格控制项目供地标准。严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经相关部门严格审定；鼓励和推行多层标准厂房建设。严格控制绿地率，鼓励企业向绿地挤占土地。积极推行中小企业园用地模式，统一规划、建设、管理，为中小项目提供创业平台，实现土地利用的集约化和企业成本的最低化。

（3）在增加土地收益上下功夫。积极推行土地招拍挂。工业用地及经营性用地全面推行“招拍挂”出让制度。“招拍挂”是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。要进一步扩大土地使用权公开出让的范围，充分发挥市场配置土地资源和价格形成的基础性作用，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，引入竞争机制，显化土地价值，增加财政收入。加强批后监管。对建设项目的位置、用地规模、土地开发强度等执行情况实施全程监管。土地二级市场与财政、税务部门协调联动，加大对土地转让各项税费的收取。加大对闲置土地管理。对因土地使用权自身原因造成土地闲置满两年的，依法无偿收回；土地闲置满1年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费，对因规划调整等不可归于用地者的原因造成的闲置土地，应通过协商和合理补偿，采取改变用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时使用等途径及时处置、充分利用。

3．从严执法监督，提高国土资源依法行政能力

（1）进一步推动基于“一张图”平台的执法监察移动巡察系统向全州乡镇所铺开，不断强化基层国土执法人员的守土责任，着力完善“早发现、早制止、早报告、早查处”的防范机制。

（2）进一步建立有效的责任约束机制，有效预防和制止各类国土资源违法违规行为。推动建立以政府为主体的共同责任体系，构建“大家管、大家用”的共同责任机制，形成“政府主导、部门配合、上下联动、齐抓共管”的国土资源执法监管新局面。加大对新发生案件的制止和查处力度，有效维护国土资源开发利用秩序。

（3）进一步明确国土资源执法队伍行政职能。积极争取赋予国土资源执法队伍与所履行职责相匹配的行政身份，为其提供必要的工作经费和执法车辆等装备。