师范生免费教育政策问题的原因解析

第二节　师范生免费教育政策问题的原因解析

以上我们从整体上对师范生免费教育政策在执行过程中存在的主要问题进行了概述，这些问题涉及到各部属师范大学、各省（自治区、直辖市）以及免费师范生群体本身，反映出师范生免费教育政策执行的复杂性和困难程度。深入分析这些问题存在的原因有利于帮助我们更清晰地审视这些问题，探寻化解问题策略，促进政策执行绩效的提升。

总体看，师范生免费教育政策自身、政策执行主体、政策执行程序、政策执行环境等等因素的综合作用导致了师范生免费教育政策执行的非常态。

一、政策自身设计存在缺陷与不足

从前述问题的具体表现看，在师范生免费教育政策执行过程中，很多问题是由于政策自身仍不完善造成的。师范生免费教育政策是新形势下我国对教师教育创新模式的一种探索，虽然是重回师范教育的免费时代，但是政策实施的背景、目的和环境却早已完全不同，已经脱离计划经济体制的中国如何保证国家意志在教师资源配置领域得到合理体现是一个考验政策制定者也考验政策执行者的重要命题。在这一过程中，最为重要的是如何寻得国家利益与个人利益的均衡点，在最大限度维护个人利益的前提下促进国家利益得以实现。因此，政策是在试探过程之中不断发展的，这较为符合林德布洛姆（C.E.Lindblom，1977）关于政策决策渐进模式的思想，是一种中国特色“摸着石头过河”的决策思维，政策在这一过程中不断根据环境和目标群体的需求进行调整，最终达到政策目标的实现。但事实上，无论是林德布洛姆（C.E.Lindblom）、西蒙（H.A.Simon），还是亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg），这些学者在几十年前提出的关于政策决策的相关理论都是基于西方政治制度体制下的模型建构，并不一定符合我国现代政策决策的实际，但是确实对我国政策科学发展产生了较多影响，也使我国政策决策开始逐渐走上科学化、民主化、绩效化的道路。在这一过程中，西方政治学中的多元主义思想也越来越被融入政策决策的思想之中，使得政策决策越发谨慎。

就师范生免费教育政策来说，政策是在试行过程中不断完善的，政策不断完善的代价就是政策虽然极力试图维护免费师范生群体、各部属师范大学和各省（自治区、直辖市）的利益，但政策完善过程中却注定会导致这些群体的部分利益被剥夺或侵犯，这是政策自身不断完善的痛苦蜕变过程，也是政策自身无法绕过的死循环，但唯有如此才能最终达到各方利益的最大均衡。虽然师范生免费教育政策仍然在不断完善的过程之中，但我们已经可以看到政策在设计上对于多元主体利益的兼顾，这种多元主义思想的体现在我国现实政治经济体制下已经弥足珍贵了。具体来说，师范生免费教育政策自身的不完善主要体现在以下几方面。

（一）政策在平衡相关利益群体利益均衡的设计上存在不足

教育政策制定的出发点是保证教育资源分配的公平性和教育事业发展的持续性。保证每个人都能够公平地接受教育、享有教育资源是教育政策的价值基础，师范生免费教育政策也不例外，但是其价值内涵更多地指向了作为教育发展外部支撑的教师教育领域。师范生免费教育政策有两个关键词值得关注，一个是“免费”，一个是“义务”。免费指的是国家对师范专业的学生实行免费师范教育（现在六所部属师范大学中进行试点）；义务指的是选择享受免费师范教育的学生必须按规定在基础教育领域服务十年。从教育政策能力限度的角度来说，在某种程度上，政策解决的是利益的再分配，任何政策的执行过程都会不同程度地涉及社会各系统间的利益分配关系。^[7]就师范生免费教育政策来说，其对师范教育资源及教师资源的分配与统筹会影响原有利益格局的分布，导致相关利益群体的变动。在师范生免费教育政策实施过程中，涉及到四个方面的利益群体:中央政府、免费师范生、部属师范大学、地方政府。

从中央政府角度来说，试行这一政策的根本目的是想以权利（免费的教育和稳定的工作）为主要吸引力，吸引最优秀的学生投身教育领域，投身教育事业，促进教育事业的整体均衡发展，这更多地被理解为一种象征意义，即通过免费师范教育“希望能够更多地吸引家境贫寒的优秀学子投身教育事业”。在2007年的政府工作报告中，免费师范教育也与免除农村义务教育阶段学杂费一起被称为促进教育公平的两大举措。不可否认，师范生免费教育政策在一定意义上来说对形成良好氛围、表现政府对师资培养的重视是有其积极意义的。但是从政策设计的角度来说，政府希望通过为免费师范生提供相应“权利”作为前提，对免费师范生的自我选择做有规划的控制，来换取免费师范生履行“义务”。这种政策设计的前提是全民利益的最大化，而非免费师范生利益的最大化。但在当前的多元时代中，简单的“权利”获取对于个人选择自由的限定会对个人利益发展造成一定的剥夺与损害，不可避免地会造成政策预期效果的减弱。一种职业的吸引力更多地体现在其社会地位和能否为就业者未来发展提供支持，如果未来发展受到限制或者没有好的发展平台，即使免费接受教育，也不会有人愿意投身到这个行业中来。当前，国家大力构建高校家庭经济困难学生资助体系，多元化的资助体系虽然还不完善，但是已经保证了大多数贫困大学生能够顺利完成学业，教育部和很多高校也提出，不让一个大学生因家庭经济困难而无法完成学业。所以，仅以免费为条件，不仅不能吸引学业优秀的学子投身教育事业，甚至贫困家庭的子女为了改变自己未来的生活，也会谨慎选择师范专业。这样造成的后果有三个:第一，成绩好的学生自然不会报考师范类高校；第二，成绩相对较差，但是家庭经济条件稍差的学生选择其他综合类高校，完全可以凭借国家资助体系顺利完成学业；第三，只有成绩不算太好，家庭经济条件又非常困难的学生才会在无奈之下选择师范学校，享受免费师范教育。原有期望的优质生源聚集的场面反而可能不会出现。

从免费师范生角度来说，他们希望通过良好的教育和免费的政策获得自身发展。一方面学到有用的知识，报效社会，改变自身生存状态，一方面减轻家庭的经济负担，实现经济独立。教育作为改变社会分层的一个重要形式，是很多人改变自身命运的一个有效途径，这一工具性在当代中国更是被过分夸大。特别是在户籍制度森严的二元社会结构下，很多农家子弟希望通过升学这个途径改变自身的农民身分和世代在农村生活的命运，简单说，就是要离开农村。虽然有学者认为我国当前社会阶层流动已经逐渐缓慢并趋于停滞，知识改变命运的想法已经无法获得多数人的认可，但教育仍然是人们心中最为主要的改变社会阶层的方式之一。但是按照师范生免费教育政策的相关设计，如果学生选择了免费师范教育，那他毕业后就要回到生源所在地（相关政策解释了免费师范生可以在生源所在省的范围内进行选择，但是在政策最初设计时并未作明确界定）任教，这种政策泯灭了学生（特别是农村学生和家庭经济困难学生）通过读书改变命运的初始想法，客观上强化了社会分层的存在。从减轻家庭经济负担的角度来讲，读收费的其他专业或许在一定时期内会加大家庭的经济负担，但是学生完全可以依托国家已经建立的家庭经济困难生资助体系，通过打工或者国家助学贷款等形式来完成自己的学业。为了今后的更好发展，这种短期的成本投资对于学生来讲是可接受的。如此看来，如果未来发展受到限制，教师职业又不具备更大的吸引力的话，学生不会以免费为选择专业的唯一前提，而是宁可自己贷款或通过其他途径而选择未来就业更好的其他高校（专业）。虽然政策在设计上关注到了学生的利益，但过于理想化地相信在国家利益与个人利益之间，学生会更遵从国家利益优先的原则，因此对个人利益有所侵犯。这也是政策在制度设计上，权利与义务关系较为纠结之处，越来越多的人只希望享受权利而不愿意承担义务也符合人性的基本特点，如何通过制度设计来破解这些才是政策关注的焦点。

从部属师范大学的角度来说，他们更关注的是学校自身的发展。一方面，部属师范大学希望能够通过此项政策获得国家更多的关注和扶持；另一方面，部属师范大学希望能够通过此项政策吸引更多的优秀生源。从现实来说，部属师范大学更注重自身的发展，由于师范院校自身的性质导致多数师范院校专业发展不均衡，整体实力相对落后。师范院校在不断地根据国家政策和自身实际调整学校的发展目标，在日益激烈的市场竞争中，多数师范院校不甘寂寞地开办了非师范专业，而且由于非师范专业的高收费性质，现在已经有超越师范专业的趋势，弱化了师范院校的专有属性。在师范教育定位尚不清晰的情况下，师范生免费教育政策未必能够为所有师范院校所接受或乐于接受，他们更关注的是此项政策是促进还是弱化了其自身的实力。与此同时，随着社会对国民素质提出更高要求，师范教育也必须适应这种需求，培养高质量的人才，实现教师从单纯的传授知识型人才向研究型人才的转变。这就要求师范院校必须吸引高素质的生源才能实现这一要求。而现有的免费教育政策对吸引优秀生源，如前所述，并不能达到预期效果，反而在一定程度上会适得其反。从政策设计的角度来说，在一定程度上需要部属师范大学作出相应的牺牲来满足国家利益的需求，这是高校办学自主与教育管理体制的一种矛盾冲突。

从地方政府的角度来说，各地政府更乐于见到通过政策促使更多的优秀师资进入本地区，强化本地区教育教学质量。特别是对于经济欠发达地区来说，更希望通过师范生免费教育政策实施来弥补教师资源配置上的不足，缩小与经济发达地区的差距。政策在设计上考虑到了经济欠发达地区对优质教师资源的需求，因此特别强化了免费师范生毕业后应回生源所在省工作的要求。但成批量的教师资源瞬时涌入，会使经济欠发达地区的地方政府背负较为沉重的负担，经济欠发达地区的地方政府无论是在岗位设置还是在编制解决上，特别是在财政负担上都会有较大压力。这源自于政策设计时对中央政府与地方政府在各自责任上的界定，中央政府负责免费师范生培养的费用，地方政府则负责免费师范生的安置，而更深层次的原因则是我国基础教育管理体制对中央政府与地方政府各自责任的限定。相比较而言，地方政府作为受益者需要负担比中央政府更多的经费，并且需要承担免费师范生违约所产生的相应风险，同时，经济发达地区本身具有吸引优秀师资力量的实力，而一些岗位需要预留给免费师范生则使这些地区招聘人才的自主性受到部分影响。这在一定程度上使地方政府在政策执行时的积极性受到限制。这些问题都需要政策制定主体在政策完善时予以考虑，以最大限度照顾各地的实际需求，使政策效果能够完整呈现，而又不对各方利益造成侵犯和损害。

在现有条件下如何促进师范生免费教育政策的推行关键在于师范生免费教育政策自身的不断完善，而政策内容完善的核心有以下几点:第一，必须在明确国家根本利益的前提下，最大限度保证各方利益得以体现，实现利益均衡发展，这才符合多元主义思想的原则要求；第二，必须保证政策在方向正确的基础上保持不断的微调，结合实际情况以各方利益需求变化作为政策调整的感应器，敏感应对各方变化；第三，免费师范生群体作为政策实施中的弱势群体和目标群体，其切身利益必须由国家强制予以保护，在政策中必须突出强调免费师范生群体利益需求的最大体现。师范生免费教育政策在促使各方利益需求均衡设计上的缺陷从更大的层面来说是社会背景与政策效度限制的客观产物，政策制定者也只能在政策实施过程中不断强化政府对政策实施的强制力和为政策代理机构提供必要的政策资源等方面作出努力，努力维持各方利益在现有条件下的最大均衡。

（二）政策在免费师范生选拔与退出机制的设计上存在缺陷

免费师范生的选拔机制与退出机制是师范生免费教育政策的重要组成部分，是师范生免费教育政策得以顺利实施的重要保障，对维护免费师范生群体与其他各利益相关群体的利益具有重要意义。从师范生免费教育政策的具体内容来看，政策在这两方面的设计仍不完善，导致免费师范生及其他各利益相关群体利益受到了相应损害。

1.政策选拔机制设计缺失

教师职业具有其特定的专业性特点，对从业者素养也有一定要求，特别是对免费师范生来说，除了要具备基本的素养外，更需要具备献身教育事业的信念与基本的心理素质和必要的表达与沟通能力。这些都无法通过单纯的智力测试（高考）就能衡量出来，师范生免费教育政策应当在政策设计时考虑到免费师范生招生的特殊性，因为这其中涉及到考生自身权利与义务的承担问题，从现有政策设计来看，这种设计还不完善。

相对来说，由于我国社会环境与文化传统的原因，部分考生自主判断能力缺失，即不能独立明确学习的目的及未来发展的方向，其高考填报的意愿主要来自于家长或老师。这种情况的存在易导致部分考生在报考免费师范生并被部属师范大学录取后仍不了解免费师范生的具体要求，其自身既无从事教育事业的主观意愿也无履行师范生免费教育要求的心理准备，从而造成了免费师范生与部属师范大学及生源所在地教育行政部门之间的尴尬现实。这种现实情况的出现既与免费师范生在报考前自身没有严肃对待师范生免费教育政策，盲目选择有必然联系，也与政策在设计上缺少相应选拔机制有关。如果各部属师范大学在考生录取前能够实行面试等选拔方式则既可以选拔更符合免费师范教育要求的学生，又可以使考生最大可能地了解师范生免费教育政策的相关要求。

各生源所在地教育行政部门更应当从本地实际情况出发，协助部属师范大学做好师范生免费教育政策的宣传工作，为日后免费师范生顺利履约做好准备。当然，武断地将免费师范生对政策了解不足的原因归咎于部属师范大学和各生源所在地教育行政部门也有失偏颇，免费师范生群体自身也必须承担相应的责任，必须履行作为成年人所必须履行的义务，即他们既应当有报考前了解政策内容的义务，也有报考后按照要求履行义务的责任。但是，在考生没有自我约束力及自我辨别力的情况下，政策如果能够设计相应的选拔机制，就可以更好地保证政策结果指向的明确性，确保更多有志于教师职业、有志于服务基层、有志于为教育事业贡献力量的考生进入免费师范生培养的行列，从制度上保证师范生免费教育政策的顺利进行。

此外，在免费师范生培养过程中，也应当有适当的制度设计保证非师范专业学生在了解师范生免费教育政策后可以通过适当的选拔机制进入到免费师范生的队伍中来。虽然2012年教育部等部委在《关于完善和推进师范生免费教育的意见》中提出要健全免费师范生录取和退出机制，“部属师范大学要根据《普通高等学校学生管理规定》和师范生免费教育相关政策，制定在校期间免费师范生进入、退出和转专业的具体办法。非师范专业优秀学生可按规定转为免费师范生。”但从现实看，这一政策设计仍过于简单，具体实施仍需各部属师范大学制定细则，而这一细则仍未在各部属师范大学见到。可以看出，政策制定主体已经意识到师范生免费教育政策中在免费师范生选拔机制上存在不足，并在试图弥补，而这种弥补虽然显得滞后，却仍为时未晚。

2.政策退出机制设计缺失

人的成长过程充满变数，每一个人的人生观、世界观和价值观都会随着他的不断成长而不断成熟、完善，甚至改变，我们无法保证每一名受教育者都能够完全按照教育者的意愿成长成才。因此，任何涉及到个体利益的政策都不应当是没有退路的。每一个政策都应当设计一个“后门”，以保证在特殊情况下，参与者可以保护自身的利益，也就是说政策必须在设计时规避风险。如果没有相应完善的退出机制作为保障，则会由于政策僵化而造成相关群体的利益受到损害，影响政策实施效果。师范生免费教育政策在最开始设计时并未设计免费师范生的退出机制，虽然在此后政策加入了退出机制的设计，但仍不完善，使政策实施效果受到了一定影响。合理的退出机制是保证师范生免费教育政策顺利实施的重要内容，一方面，合理的退出机制保证了学生培育的质量，可以通过适当机制淘汰不适合作为教师的学生，保证了就业的顺畅；另一方面，合理的退出机制保证了学生自我权益的实现，学生在学习过程中由于生理、心理各方面原因所引发的不适宜担任教师的情况可以得以合理解决。

事实上，无论是在培养过程中还是在就业后，免费师范生都可能由于各种原因不再适合从事教师职业。在免费师范生就业过程中，有部分学生在面试和试讲环节屡屡失败，无法得到用人单位的认可。经过调研发现，其原因在于这些学生并没有具备教师的基本素质，这些基本素质既包括客观上的如声音、身高等，也包括主观上的如对教育事业的热情等。目前，高考成绩是选拔免费师范生的主要依据，较为单一的选拔机制成为学生综合素养缺失的隐患，部分成绩合格的学生未必一定具备从事教师职业的基本素质和能力。学生入学后即签署《师范生免费教育协议书》，当学校或学生本人意识到学生自身并不具备成为教师的基本素质和能力时，由于相关政策中退出机制不完善，学生只能被动地做一个“不怎么合格”的教师或被迫背负违约记录。不完善的退出机制，还可能引发学生学习动力不足，一部分学生觉得就业与进修都有了相对的保障，因此可以无忧无虑地“享受”大学生活，减少了学习的努力程度。政策退出机制的缺失主要表现在两方面。

第一，免费师范生培养过程中的退出机制缺失

在免费师范生培养过程中，有一些免费师范生基于自身发展考虑或经过学习感到自身并不适合教师职业，希望退出师范生免费教育，而政策在设定时并没有明确对此作出规定。在《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》中曾规定:“免费师范毕业生未按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金。省级教育行政部门负责履约管理，并建立免费师范生的诚信档案。确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。”这一规定只是明确了免费师范生毕业时违约的处理规定，却未对培养过程中免费师范生的退出作出规定，这一机制的缺失也使部分免费师范生学习动机消极，职业理想淡漠，直接影响了其对教师职业的热爱。此后，在《关于完善和推进师范生免费教育的意见》中，提出了要在免费师范生培养过程中建立退出机制，指出“录取后经考察不适合从教的少数免费师范生，入学1年内可按规定程序调整到非师范专业。对弄虚作假和有其他违规、违纪行为的免费师范生，依据有关规定处理。”这是随着免费师范生培养工作的不断开展，在发现相应问题后，国家政策做出的相应调整，有利于免费师范生合理选择未来发展。需要指出的是，虽然师范生免费教育政策在调整和完善后加入了免费师范生培养过程中的退出机制，但这一机制仍不完善，而且决定权掌握在部属师范大学手中，而非免费师范生手中，免费师范生若想平等地获得自由退出的权利仍需要政策的进一步细化予以保证。

第二，免费师范生就业过程中的退出机制缺失

在免费师范生就业过程中，学生自身和用人单位都会遇到同样的尴尬，即学生由于自身生理或心理原因不适宜作为合格的人民教师，这时如果没有合理的退出机制予以保障，就会引发免费师范生就业过程中的问题。从师范生免费教育政策自身来看，在政策设计时考虑到了免费师范生就业时退出的问题。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》规定:“免费师范毕业生未按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金。省级教育行政部门负责履约管理，并建立免费师范生的诚信档案。确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。”作为免费师范生就业细则的《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》规定:“省级教育行政部门、部属师范大学和免费师范毕业生要严格履行《师范生免费教育协议书》。免费师范毕业生在协议规定任教服务期内，可在学校之间流动或从事教育管理工作。未能履行协议的毕业生，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金，已在职攻读教育硕士专业学位的，由培养学校取消学籍。确有特殊原因不能履行协议的，需报经省级教育行政部门批准。”《关于完善和推进师范生免费教育的意见》规定:“部属师范大学要根据《普通高等学校学生管理规定》和师范生免费教育相关政策，制定在校期间免费师范生进入、退出和转专业的具体办法。”需要指出的是，这些文件虽然都提到要在免费师范生就业时建立退出机制，但是并未对此进一步进行明确。

从各地落实这一政策的情况看，由于政策相关机制设计得不完善，很多地方也简单地将免费师范生退出机制的设定与缴纳违约金联系起来，甚至干脆为避免麻烦而封锁了免费师范生退出的大门，也就是说，即使免费师范生愿意通过支付违约金等代价来换取退出的权利，但却不一定能得到相关部门的认可和同意，使得“违约”也没有办法完成。退出机制并不是简单地将缴纳违约金与获取自由发展的权利联系起来。免费师范生在履约过程中自然有退出的权利，也同样有为违约造成的损失支付违约金的义务，但是就政策本身来说，任何一名免费师范生的退出都可能造成政策既定目标的偏离或政策效力的减弱，因为每一名免费师范生的招收计划都是部属师范大学与其生源所在省联合商定的，每一名免费师范生的退出则意味着原有的、计划中的教师岗位会出现空缺。从某种意义上讲，免费师范生的退出可能会给地方政府减轻在岗位设置与编制配备上的压力，但是就政策本身来说，则会影响政策效能的有效发挥，如果都能通过缴纳违约金而解除相关约定，那么政策的有效实行就更无从谈起。因此，政策在退出机制设计上必须细化，使真正不符合教师职业的学生随时可以正常退出，也可以通过相应的机制保证原有计划的合理补充。这不但需要政策制定主体具有相应的政治智慧和利益平衡的能力，更需要其具有以人为本的思想，必须要从师范生免费教育政策执行的实际出发才有可能设计出更为科学、合理、细致的可操作的退出机制，与师范生免费教育的保障政策一起促进师范生免费教育政策的有效实行。

二、政策执行主体执行不力

教育政策执行是一个复杂的过程，会涉及到多个相关利益群体之间的利益博弈，在这一过程中，教育政策执行主体作为关键因素对政策执行的效果具有重要影响。教育政策执行主体是教育政策制定主体在教育政策执行中的代表，其主要职能是按照教育政策要求，组织和落实教育政策的具体实施，促进教育政策常态执行。一般来说，教育政策执行主体应当与教育政策制定主体在政策认识与利益取向上保持一致。但是事实上，由于种种原因，政策执行主体会出现执行不力的情况，导致教育政策执行相关问题的爆发。就师范生免费教育政策来说，各省（自治区、直辖市）和部属师范大学作为师范生免费教育政策执行的主体，其在政策执行过程中执行不力主要表现在以下方面。

（一）政策执行主体对政策目标的认知偏差

教育政策被采纳后，教育政策执行主体在执行教育政策前，应对教育政策进行解析和重新阐释，制定相应的教育政策执行方案。教育政策执行主体在对教育政策内容进行解析和重新阐释的过程中，会融入教育政策执行主体的主观认知，如果这种认知是客观、公正、理性的，就会促进教育政策的有效实施；相反，如果这种认知掺杂了相关利益因素在其中，这种重新的阐释就会发生异化，出现政策执行主体在政策认知过程中的偏差，阻碍教育政策的顺利执行。教育政策执行主体的认知偏差会导致政策问题认定偏差、政策目标替换等情况的出现，这其中，对政策问题的认定不同是政策执行主体政策认知偏差的重要表现，这种不同不但包括政策执行主体认为政策问题并不存在，也包括政策执行主体认为政策的实施并不能解决既有的政策问题。

从师范生免费教育政策执行情况来看，政策执行主体在解读政策目标时往往会从自身利益得失的角度出发来进行解读，因而在执行过程中会出现将政策要求简单化、机械化处理的情况，如有些地方统一将免费师范生直接派回生源所在地进行分配，有些地方则在免费师范生就业一年后仍未落实编制和岗位；有些部属师范大学对免费师范生课程计划、内容仅作简单调整，并无实质变更等种种情况。

1.各省（自治区、直辖市）对政策目标的认知偏差

作为政策执行重要主体的各省（自治区、直辖市）由于各地情况不同、条件不同，在对师范生免费教育政策进行解读时会有不同理解，最终导致执行师范生免费教育政策时出现各地执行力度、执行方式、执行标准和执行效果不一的情况。如果地方政府并不认为推行师范生免费教育政策就可以解决教师资源配置不均衡的问题和教师职业社会地位较低的问题，自然就不会有推动政策实施的积极性。

对于经济发达地区的地方政府来说，他们并不缺乏优秀师资及吸引优秀师资的资源，更希望能够从更广的范围内选拔优秀教师资源，而半计划模式下的免费师范生培养方式则阻碍了政府自由选择的权利。同时，相对来说，越是经济发达地区的地方政府对这项政策所享受到的利益优惠就越少，而在落实政策时却同样需要付出同样的政策成本，因此，经济发达的地区出台相关政策都相对较晚，且行动并不积极。对于经济欠发达地区的地方政府来说，他们当然希望该项政策能够为其提供更为优秀、稳定的教师资源，促进本地教育的均衡发展。但是，执行师范生免费教育政策则意味着政府必须要投入大笔资金来解决免费师范生就业的岗位、编制问题，而编制的落实则意味着地方政府要背上沉重的财政负担。相对于不稳定的特岗教师等临时编制的教师形式来说，经济欠发达地区的地方政府要背负的财政负担更重。在这样的认知前提下，也就不难理解为什么越是缺乏优秀教师资源的地区反而越少接纳免费师范生了。

此外，一些地方政府将免费师范生政策对免费师范生回生源所在地就业的要求片面理解成“哪里来回哪里去”的刚性规定，在政策执行时忽略了免费师范生群体是鲜活的个体，在政策执行过程中过于死板地落实政策，造成了政策执行结果的偏差。

2.部属师范大学对政策目标的认知偏差

部属师范大学在解读政策目标时往往也会根据自身利益需求来进行解读，有所保留地维护自己的既得利益。包括一些研究者也认为师范生免费教育政策并不应当在部属师范大学实行，这样会损害部属师范大学的既得利益。如果在省属师范大学实行这一政策则既可以保证部属师范大学的发展，又可以促进省属师范大学实力的加强，更有利于保证省属师范大学毕业生的就业，可以说，这一想法与部分部属师范大学不谋而合。现实中也出现了部分部属师范大学招收免费师范生数量较少或将一些偏僻专业设为免费师范专业的情况，这种机械的以完成任务的心态来对待师范生免费教育政策的执行，源自于对师范生免费教育政策目标的误解，其只将师范生免费教育政策看成是定点定时的政策内容，而非动态的政策过程，简单地完成任务势必无法更好地展现政策导向与政策示范的作用。相对来说，越是实力较强、规模较大的部属师范大学越应当承担更多的免费师范生培养的责任，而现实情况则往往相反。

事实上，这样的解读恰恰是对国家推行师范生免费教育政策目的的误读。国家是希望通过国家财政扶持，在部属师范大学试行师范生免费教育政策来带动地方政府支持省属师范大学推行师范生免费教育政策，以从根本上解决教师资源配置问题。如果能够正确解读师范生免费教育政策的目的，则能够正确看待部属师范大学承担培养免费师范生的行为是其义不容辞的国家义务，才能从根本上促进部属师范大学积极、主动地推进政策落实。

这些对政策目标认知的偏差，总体来说多属故意，是在政策执行过程中基于对自我利益的保护而实行的，这种认知偏差决定了执行方法和效果的偏差，是诱发政策落实过程中种种问题的原因之一。

（二）政策执行主体与制定主体间的博弈

教育政策执行主体和教育政策制定主体在一定条件下，代表了不同的利益群体，双方围绕教育政策资源构成了教育政策执行博弈的参与者。所谓博弈是指在一定的游戏规则约束下，基于直接相互作用的环境条件，各参与人依靠所掌握的信息，选择各自策略（行动），以实现利益最大化和风险成本最小化的过程。^[8]教育政策的实施过程实际上就是教育政策各相关主体间博弈的过程。教育资源的有限性，使得这种博弈更为凸显。依据政策执行模型的相关理论，无论是以范米特（（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）为代表的政府政策实施模型、以麦克拉夫林（McLaughlin，M.）为代表的政策实施的相互调适模型还是以巴达克（E.Bardach）为代表的政策实施的博弈模式都对于政策执行过程中相关利益群体的利益博弈有所阐释。按照范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）的观点，作为政府为推进主体的师范生免费教育政策，政府除了要为政策实施提供必要的执行资源外，政策执行也应努力争取执行机关或具体执行者及成员的支持，这种支持不单单是依靠组织层级关系就可以完成的，还必须通过组织机构间的相互沟通和协调才能实现。麦克拉夫林（McLaughlin，M.）更是认为，政策执行过程是执行组织（政策执行主体）与受影响者（政策目标群体）之间就目标或手段作相互调适的互动过程（Implementation as Mutual Adaption）。这种调适的执行过程乃是高度变动的过程，而非静止不动的状态。巴达克（E.Bardach）则从执行主体之间相互博弈而产生政策延误的角度阐述了政策执行主体间博弈的重要性。

一般来说，教育政策博弈主要表现为教育政策制定主体与教育政策执行主体之间的博弈，是一种上下级之间的纵向博弈。在我国，教育政策制定主体一般是国家等上位主体，而教育政策执行主体一般是地方各级政府或各级教育行政部门等下位主体，二者由于各自的利益范围不同，会出现一种纵向上的博弈。由于利益的至上性，下级对上级政策往往以自己的利益损益作为对策参考，得益越多，越乐于执行，受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。教育政策执行主体与教育政策制定主体之间的博弈可以从两方面来理解:一方面是二者在利益上的博弈。利益就是一定的客观需要对象在满足主体需要时，在需要主体之间进行分配时所形成的一定性质的社会关系的形式，表现在教育政策执行过程中，就是政策执行主体和政策制定主体对于自身利益维护的纷争，谁付出的更多成为二者争论的焦点；另一方面是二者在价值上的博弈。价值是揭示外部客观世界对于满足人的需要的意义关系的范畴，是指具有特定属性的客体对于主体需要的意义。价值上的博弈就是教育政策制定主体与教育政策执行主体对于同一项政策实施的意义或带来的作用具有不同的看法，政策对于两主体需要的满足呈现不同的取向和状态。师范生免费教育政策执行过程中最为重要的相关主体是政策制定主体与政策执行主体，二者虽然同属政府机构，却由于管理体制及相关利益差异的存在而会产生博弈，导致政策执行的滞后。

首先，中央政府作为师范生免费教育政策的制定主体是从宏观层面对政策进行的设定，而地方政府作为师范生免费教育政策的执行主体具体负责政策的推行。由于我国政治经济体制及教育管理体制的限制，使得二者在具体利益分配上存在博弈，这种博弈主要集中在相关经费的配置上。具体来看，中央政府作为政策制定主体应当负责为政策实施提供必要的政策执行资源并为政策推行提供必要的保障。而从现实看，中央政府在促进师范生免费教育政策实施过程中主要负担了免费师范生培养的费用和部属师范大学发展的费用，而地方政府在落实师范生免费教育政策过程中则不但要统筹教师岗位、安排教师编制、配备相关管理人员，还必须承担免费师范生违约、培养失败等政策风险所带来的损失。最为重要的是，地方政府接收了免费师范生并为其提供岗位、编制就意味着增加了一份地方财政的负担，虽然在编制内的财政预算是应尽的义务，但是如果这一编制的使用对于地方政府来说并无自主权，这样的安排显然会令地方政府感到自身利益受损，这种利益上的冲突促使政策制定主体与执行主体之间会产生利益博弈。

地方政府对自我利益的考虑，与其利益主体地位的形成具有很大的关系。我国近二十年来的经济改革和社会转型所带来的巨大变化之一，就是地方政府逐渐具有相对独立的利益主体地位。在市场化改革进程中，国家通过“分权”和“让利”的方式，将原集中于中央（国家）的权力向地方政府层层下放，将原来高度集中于国家的财政收入部分让渡给地方政府，这赋予了各级地方政府更多实质性的权力。随着权力的加大，地方政府所承担的社会责任也不断提高，使其成为了具有鲜明利益的相对独立的利益主体。利益主体地位的确立，意味着地方政府角色发生了转变。这种角色的转变随之而来的是双重身份的确立。这种双重身份的确立不是故意为之的，而是“经济人”逐利性的自然本性。而在省级政府将免费师范生岗位、编制落实的任务层层分解的过程中，同样会与各级地方政府之间产生利益冲突，这种冲突既包括经费使用、资源分配上的冲突，也包括对地方原有教师配置计划的干扰。

其次，就价值取向来说，主体行为决定了价值取向，价值取向又影响主体的行为。因为教育政策制定主体和教育政策执行主体是分属于不同层次的主体，当面临同一教育政策问题时，由于二者所处的位置、思考的方式都存在不同，因此对问题的看法就会存在差异，这种差异可能并非根本地对立，但是却会导致执行倦怠，这种倦怠会使教育政策执行主体缺少执行的积极性。

从中央政府的角度来说，师范生免费教育政策是从教育整体发展出发，促进教师职业发展和义务教育均衡发展的重要举措。但是就每地的实际情况来说，则会有不同认识，每年固定接收部分免费师范生反而会使地方感觉压力较大。中央政府充分考虑到了地方政府在师范生免费教育政策执行过程中的困难，因此在政策制定时赋予了地方政府较大的自由裁量权，以确保地方政府在执行政策时能够根据地方实际选择更适合的执行方式。但是对于地方政府来说，如果二者在政策的价值取向上存在差异，就会使这种自由裁量权成为制约师范生免费教育政策执行的障碍。以免费师范生就业为例，中央政府在出台了关于促进免费师范生就业的相关意见后，要求地方政府结合本地实际情况制定细则，而各地却迟迟没有具体行动（或者行动缓慢），导致各地促进免费师范生就业的细则迟迟不能出台，造成了免费师范生就业的延滞。

中央政府与地方政府在处理利益纷争和价值差异时，往往通过沟通等手段来获取博弈的双赢，而有很多时候在博弈的过程中，即使双赢得以实现，但政策执行的最佳时机已经错过，会对政策利益群体（免费师范生）的具体利益造成损害。2010年11月，在教育部组织召开各地促进免费师范生就业的协调会时，各部属师范大学的免费师范生正在翘首以盼，等待本地具体政策的出台。这样的政策执行方式显然落后于政策执行应有的顺序，损害了免费师范生的应有权益。

对于部属师范大学来说也同样如此。部属师范大学与中央政府在利益与价值上同样存在分歧，如在自我发展与免费师范生培养责任、部属师范大学与省属师范大学责任分担等问题上会有不同认识，这种分歧是导致部属师范大学在相应职责担当方面产生懈怠和逃避，进而影响政策执行绩效的重要原因。但相对于中央政府与地方政府之间的博弈来说，部属师范大学已经获得了中央政府最大的照顾，这种冲突所引发的不良后果相对较小。

客观来说，我国中央集权的政治体制已经在很大程度上将中央与地方在政策执行时的利益冲突化解，并通过中央权威迫使地方即使在自身利益得不到满足（甚至受损）的情况下仍然要以“大局为重”坚持政策的执行与推进。但随着我国政治体制改革的不断推进和政策执行程序的不断完善，政策执行过程中双主体之间的利益博弈已经成为政策决策主体在政策方案设计时重点考量的内容，而这种考量在一定程度上也是双方博弈的后果。

（三）政策执行主体与政策目标群体沟通不畅

教育政策执行过程中，保持政策各主体之间在现有制度框架与政策执行环境制约下的有效沟通是保证政策执行顺利的重要手段，在这一过程中，政策执行主体与政策目标群体的沟通最为重要。

教育政策目标群体是政策执行过程中受政策影响最为直接的群体，是教育政策实行中最大的利益相关者。教育政策过程是对教育资源进行分配与调整的活动过程，任何活动必然会触动与教育政策资源关系最为密切的利益相关者的利益。在教育政策实施过程中，教育政策执行主体能否与教育政策目标群体进行有效沟通、了解教育政策目标群体的现状和需求、帮助教育政策目标群体接受和理解教育政策，是教育政策能否顺利实施的一个重要因素。教育政策执行主体与教育政策目标群体的沟通包括政策宣传、政策解读、目标群体访查等等，可以通过召开座谈会，运用广播、电视、报纸、网络等媒体进行宣讲等方式使教育政策目标群体能够充分了解教育政策内容，接受教育政策目标。此外，教育政策执行主体还负有向教育政策制定主体反馈教育政策目标群体对政策的意见、建议和政策实施细节等情况的任务。

教育政策执行主体一般由教育政策制定主体赋予一定的权威，如果缺少与目标群体进行沟通的基本意识，就会痴迷于这种权威，而忽视与教育政策目标群体的沟通，直接推进教育政策实施，特别是在集权制的体制下这种情况较为常见。这种情况的出现会造成教育政策在推进过程中遭到政策目标群体的抵制和反抗，形成教育政策执行的滞后。

就师范生免费教育政策来说，免费师范生群体显然是政策的目标群体之一，从政策实施情况来看，政策执行主体与免费师范生群体之间的沟通存在不畅，甚至失效的情况。

首先，部属师范大学和各省（自治区、直辖市）对政策宣传仍不到位，很多地区甚至没有对师范生免费教育政策进行宣传，免费师范生报考前仅是通过网络、广播、电视等媒体的报道对师范生免费教育政策有侧面了解。这在客观上造成了信息沟通的不畅，对免费师范生在报考前充分了解政策，作出正确、合理的判断造成阻碍。在免费师范生入学后，部属师范大学对政策的解读也不完全到位。在各部属师范大学中，缺少面向免费师范生群体的政策解读专业团队，更缺少对于相关信息的主动解读。就日常生活来说，与免费师范生接触最多的校方人员应是其辅导员老师和专业课任课教师，但在调研中我们发现，很多辅导员老师和专业课任课教师也并不十分清楚免费师范生政策的具体内容，当面对免费师范生咨询时，会出现瞎解读、乱解读、甚至不解读的情况。部属师范大学作为免费师范生培养的主体，应当在政策执行过程中通过各种方式保证与免费师范生的沟通，一方面应主动向免费师范生就政策规定的免费师范生所拥有的权利、所应履行的义务进行宣传、解读和引导，帮助免费师范生更好地完成自身定位和对未来的设计；另一方面应主动将免费师范生在培养过程中存在的问题进行总结，向政策制定主体进行反馈，以促进政策改进。但是，部分部属师范大学缺少对沟通的正确认识，一方面忽视对师范生免费教育政策的宣传和解读，造成了免费师范生对政策内容知之甚少，甚至有所误解，影响了免费师范生的学习动力和自我规划；另一方面则向教育政策制定主体报喜不报忧，导致免费师范生的利益诉求不能得到及时反馈。

其次，免费师范生就业后，各省（自治区、直辖市）的相关部门作为政策执行主体应当承担起与免费师范生沟通的责任，向免费师范生传达政策要求，并反馈免费师范生的利益诉求。而在现实中，一些地方和部门官僚作风严重，既不传达政策要求，对待免费师范生缺少耐心，也无视免费师范生的利益诉求，对待免费师范生的相关工作过于僵化、死板和教条，也在一定程度上导致了师范生免费教育政策的执行不畅和免费师范生群体对地方政策执行的不满。

三、政策执行程序缺失

教育政策执行程序是教育政策合法化之后，教育政策执行主体在组织落实教育政策过程中的行动方式与方法。从教育政策制定到教育政策合法化再到教育政策执行，是一个从宏观到微观、从顶层到底层的过程，这一过程一般来说可以分为理解政策、制定执行计划、组织政策落实、政策宣传、具体实施、监督检查、政策执行的调整、执行总结、巩固提高等几个重要阶段。这一过程的每一阶段都不应缺省，是教育政策常态执行的重要保证。在教育政策执行过程中，教育执行程序的简化、缺省和教育政策执行监督的失效会导致教育政策在执行过程中的非常态运行，出现教育政策执行滞后。

（一）教育政策执行程序简化

教育政策执行程序的每一阶段是环环相扣，不可或缺的，在教育政策执行过程中，由于教育政策执行主体对教育政策执行程序的认识不足和教育政策执行主体自身素质欠缺所引发的教育政策执行程序简化现象较为普遍，而这种简化往往导致教育政策执行无法到位，引发教育政策执行问题。教育政策执行是教育政策具体实施的关键环节，教育政策执行主体需要根据教育政策要求，指定专门机构，配备专门人员从事教育政策的组织实施。同时，教育政策执行主体应当根据教育政策要求、教育政策环境特点、教育政策目标群体反应等编制教育政策执行方案，确定具体执行教育政策的工作人员的职责，合理组织人力、物力、财力，保证教育政策的有效实施。教育政策执行方案应当包括具体的目标要求、实施步骤、组织机构、人员安排、物力保证、监督反馈等等，应当能够通过这个方案调动所有参与执行人员的积极性和主动性，发现问题和解决问题。扎实有效的教育政策执行需要深入的实地调研和有效的政策再决策，要合理分析本地执行该项教育政策的有利和不利条件，了解本地教育政策环境状况，分析教育政策执行需要的时间、资源等等。

就师范生免费教育政策执行来说，一些政策执行主体在执行过程中简化了一些关键的政策执行程序，特别是相应的政策宣传、政策执行方案设计及执行组织建构等环节被省略。

首先，部分地区忽略了对政策的积极有效宣传。部分地区没有正确认识师范生免费教育政策的现实意义，将政策置于工作的从属地位，处于被动推动政策的状态之中，缺少对政策的积极主动的宣传，使得政策内容在较长时间内不为群众所熟知，客观上导致了政策实施效果不好。

其次，部分地区在落实政策过程中缺乏有效的政策执行方案和措施。部分地区虽然要求各部门要重视师范生免费教育政策的落实，但在形成具体工作方案时却无具体措施，只是将国家政策重复一遍，既没有根据本地实际情况进行修订，也没有进行细化，导致政策在落实过程中出现“以政策落实政策”、“以会议落实会议”等现象，政策不能落到实处，严重损害了免费师范生群体的切身利益。

此外，部分地区缺少对政策落实的组织工作。师范生免费教育政策是一个需要多部门联动的复杂政策，涉及的范围较广，需要政策执行主体进行组织协调，保证多部门的有效联动。而部分地区在政策执行时，由于缺少有效的组织机构，导致各部门沟通不畅，政策执行受到阻碍，导致了免费师范生的岗位、编制问题迟迟无法得到解决。

（二）教育政策执行监督不力

教育政策执行监督是教育政策实施过程中促使教育政策落实的有效保障。通过教育政策执行监督可以督促教育政策执行方案落实，及时发现教育政策执行过程中存在的问题和出现的偏差。教育政策执行过程中监督的有效实行需要一整套机制来予以保障，这套机制需要依据教育政策执行方案设定具体的目标，通过专门的监督部门全程对执行的方法、手段、落实情况进行监督和检查。有效的监督可以保证教育政策按照预定目标顺利前进，使教育政策及时有效落实。教育政策执行过程中，由于教育政策执行主体与教育政策制定主体之间存在的沟通不畅、利益博弈、教育政策执行主体对教育政策文本理解偏差等问题，教育政策会出现执行滞后，这种滞后会导致教育政策执行行为偏离教育政策目标。通过对教育政策执行过程进行监督，可以及时纠正教育政策执行过程中的目标偏离行为，有效防止教育政策执行滞后问题的出现。

师范生免费教育政策执行过程中，相应的监督机制缺失，表现出行政层面上问责制度的形式化。在免费师范生就业安排上，一些省（自治区、直辖市）出台了相应的规定，要求保证免费师范生顺利就业，落实岗位、保证编制，并明确了监督、检查、反馈、惩罚的一系列措施。但是这些措施多有名无实，并没有具体的机制来保障运行。而少数省（自治区、直辖市）则连字面上的相应规定都没有，就更谈不上监督的落实了。这样就导致师范生免费教育政策在执行过程中监督行为无力，使各政策执行主体的相关行为缺乏约束，造成免费师范生就业出现落实不到位的情况。此外，在政策执行过程中，全程缺少相应的监督检查机制，导致政策执行情况不能有效进行反馈，政策的相关调整处于滞后状态。

总体看，师范生免费教育政策执行是一个系统性工程，需要相应的程序保证和经费配套，而相应的程序是确保政策实施正确、有效的重要内容，对政策整体运行起着重要作用。如果程序缺失或省略、组织结构不完善，则会导致政策执行过程中的相应问题。

四、政策执行环境较差

教育政策执行环境是影响教育政策执行的另一类重要因素。教育政策执行环境包括政治环境、经济环境、社会心理环境、文化教育状况、教育科学研究状况等等。这些方面各自以不同的方式、不同的途径，在不同程度上对教育政策执行产生着影响。

（一）有效教育政策执行资源不足

教育政策执行需要一定的教育政策执行资源予以保障，这些教育政策执行资源包括一定的人力资源、物力资源和财力资源，还包括必要的信息资源。充足有效的教育政策执行资源是教育政策常态执行的重要保障。只有具备了充足有效的教育政策执行资源，教育政策执行主体才能按照政策要求，在规定时间内较好地完成目标，解决教育政策问题。

一般来说，教育政策执行资源应在教育政策合法化之后按照计划和需求予以配给，教育政策执行主体再对这些资源进行有效的分配和利用。但是有些时候，教育政策制定主体出台的政策内容仅只是指示和强制性规定，并没有提供配套的教育政策执行资源，这部分资源需要教育政策执行主体根据政策要求自我筹集。

师范生免费教育政策的推行是一个长期过程。这一过程中，各方面对于政策执行资源的需求是不断的，这就要求政策制定主体和政策执行主体在政策规定的职责范围内提供必须的政策执行资源。就师范生免费教育政策执行情况来看，一方面中央财政仅负责承担免费师范生培养过程中的相应费用，这一费用的及时到位较有保障；另一方面，地方政府主要负责承担免费师范生就业、从业过程中的相关费用，这笔费用远大于免费师范生的培养费用，对于一些地方政府来说具有一定难度。此外，地方政府还需要为政策执行配备充足的人员和物资，而部分地区由于经济条件限制，无法有效保证相应资源的长期、充足供应。有效教育执行资源的不足严重限制了教育政策的常态运行。

出于“经济人”的自利性，部分政策执行主体在执行政策时就会尽量减少自身在政策执行过程中所付出的代价，结果导致政策执行主体层面有效资源投入不足，影响了免费师范生政策的有效落实。

（二）教育政策执行的社会认可度与认知度相对较差

一项教育政策能否得到有效执行，不但需要经济方面的支持，更需要良好的社会环境予以支撑，社会环境包括社会大众对政策内容的认可度和认知度。认可度是指社会大众是否赞成政策的实施。由于教育具有公共产品的属性，教育活动是一个关乎到千家万户切身利益的重要社会活动，而教育政策是国家对有限教育政策资源的划分规则。因此，教育政策对教育资源调整的内容、方式，教育政策所透露出来的政策导向，都会成为社会大众关注的焦点。教育政策如果能够得到社会大众的认可，必然有助于政策的顺利推行，与之相反，如果教育政策没有得到社会大众的认可，社会认可度较低，必然会在执行中遭到抵制，影响教育政策的常态执行，出现教育政策执行滞后。教育政策执行的认知度是指教育政策目标群体对政策内容的了解程度，主要指教育政策目标群体是否能够明确知晓政策的内容和意义。认知度的高低是教育政策目标群体对政策执行认可度高低的重要影响因素。一般来说，教育政策目标群体对教育政策认知度较高，则更能够理解和支持教育政策的执行，对教育政策执行的认可度也就会较高，反之，如果教育政策目标群体对教育政策认知度较低的话，教育政策在执行过程中会被动地遭遇阻滞。

就师范生免费教育政策来说，自政策出台以来，社会上就一直争论不断。师范生免费教育的意义与价值为世人所公认，但政策对免费师范生的义务要求和在部属师范大学开展免费师范生教育则有一些不同意见。特别是免费师范生群体自身，对政策仍有不认可的情况出现，而这种情况的存在在客观上对政策执行产生了相应的消极影响。这种情况的出现，一方面源自改革开放以来，自由民主的观念已经渐渐深入人心，个性解放和自由发展的需求成为很多人的追求。个人利益与国家利益发生冲突时，如何化解这种冲突？这样几十年前不会犹豫的问题，却在当今成为一个难题；另一方面，社会整体价值观念的转变和市场经济体制改革带来的“市场规则”已经成为普通大众较为接受的基本“游戏规则”。在这样的背景下，半计划模式的师范生免费教育政策受到人们的质疑是意料之中的事。

这种质疑是基于对政策内涵并不了解基础上的。这更需要加强对政策内容的宣传。而由于相应宣传工作不到位，导致部分群众对政策的认知度较低，包括很多免费师范生和政策执行主体对政策也还只停留在“知道”阶段，对政策详细内容仍没有充分了解，普通百姓更是很多人一无所知。这样的社会环境显然不利于政策有效实施。

【注释】

[1]受访者编号311。

[2]免费师范生就业:还有多少细节需要完善？［N］.中国教育报，2012－05－19.

[3]免费师范生就业困境凸显地方政策缺乏衔接掣肘［N］.工人日报，2011－11－01.

[4]这些免费师范生为何迟迟没有编制和工资［N］.中国青年报，2012－04－13.（有删减）

[5]受访者编号188。

[6]受访者编号322。

[7]袁振国.教育政策学［M］，南京:江苏教育出版社，2001.

[8]E.Bardach，The Implementation Game［M］，Cambridge:MIT Press，1977.