相关理论的回顾_师范生免费教育政

相关理论的回顾_师范生免费教育政

第一节　相关理论的回顾

就师范生免费教育政策执行情况来说，有两种理论在研究中值得关注:一是关于教育政策执行的基本模式的相关理论；二是关于教育政策执行滞后的相关理论等。

一、教育政策执行的基本模式

教育政策执行是教育政策过程的重要环节，是教育政策从理想走向现实的关键。教育政策执行的相关理论来自于政策学的研究，而对于政策执行的研究多来自于实践观察。一般来说，政策学包括政策研究与政策分析。[1]政策研究是对政策对象（问题）、过程与方法的研究，具体来说，其关注的是政策的制定过程，较为侧重理论研究；政策分析则是对具体政策制定过程中各相关要素、问题、内容、策略、手段等的研究，更关注的是怎么样才能制定出一项好政策。事实上，在现代社会，政策研究与政策分析已经逐渐趋同，而无论是政策研究还是政策分析，都已经度过了过度关注政策决策的阶段，是更趋向于将政策放置在时代背景之中作全面的考虑与研究，这更符合现代社会对政策的要求。而社会学、政治学、统计学、计算机科学等相关学科的发展在客观上也为政策学研究的不断深入提供了新的契机，政策科学与实践的结合越越来越紧密。在这一背景下，政策执行的相关研究也不断发展，受到了更多的重视。与之相对应，作为公共政策的一部分，教育政策的相关研究也越来越深入到实践之中，教育政策执行研究已经成为教育政策分析的重要组成部分，相应的研究成果也已成为教育政策决策部门的重要参考。在教育政策执行的研究中，教育政策执行模式研究对于本研究具有较重要的参考价值，不同环境与背景下的不同教育政策执行模式将有助于我们更好地审视教育政策执行。

我们可将模式理解为人们在解决某一类问题时经常使用的方法的理论总结。这种理论总结的存在，可以使我们在日后再遇到此类问题时按图索骥，更有效地完成任务，达到事半功倍的效果。一般来说，某种方式之所以可以被总结提升为模式，关键在于其理清了问题发生时各构成要素之间的内在关系，发现了问题背后隐藏的规律，一旦掌握了这一规律，无论此后问题的表象如何发生变化，人们只要认清问题的本质就可以更好地解决问题。教育政策执行是人们利用教育政策解决教育政策问题的社会活动过程，面对不同的教育政策问题，人们会采取不同的教育政策执行模式，教育政策问题的多样性，决定了教育政策执行模式的多样性。教育政策学诞生以来，人们总结了不同情况下教育政策执行活动所使用的不同模式。我们结合需要，简要介绍教育政策执行过程中几种常见的教育政策执行模式。(www.guayunfan.com)

（一）政府政策实施模型

在对教育政策执行的研究过程中，一些学者关注到了教育政策执行主体（政府）在教育政策执行过程中的互动关系，以范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）为代表的研究者认为，教育政策执行过程中，影响教育政策执行的重要因素之一是政府之间的关系，包括对于同一政策目标的一致解读及相关资源的提供等。他们以组织的理论、政策的影响性，以及政府间相互关系为基础发展出一套理论的结构。他们确立了政府之间关系对于教育政策执行效果的理论基础。明确了对于教育政策执行效果来说，政府之间对于政策目标的共识大于政策自身的变动。

在政府政策实施（Implementation of Intergovernmental Policy）模型中，范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）提出了六个影响教育政策执行的因素。第一，政策及其目标:政策不宜对教育现况做太大的改变，教育政策目标应力求具体明确。第二，政策所拥有的资源:执行一项教育政策，教育行政机关应提供足够的经费及诱因，时间也要充裕。第三，机关间的沟通与督导措施:各级教育行政机关之间的沟通要正确且前后一贯，上级机关应提供执行政策所需之技术指导和协助，提供参与的机会，如有需要，应尽力说服执行机关执行政策。第四，执行机关的特性:要考虑执行政策主体是否有足够的编制与能力，主管领导是否有力以及是否得到地方首长及各界的支持等。第五，经济、社会和政治情况:要考虑整体财政状况，要争取政策实施对象、专家学者及舆论的支持。第六，执行人员的态度:政策之执行，应争取执行机关或具体执行者及成员之支持。[2]

师范生免费教育政策是由政府推动的教师教育模式的变革，在实施过程中将会触及到各级地方政府及相关部门的切身利益。而范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）的相关理论对于我们更好地理解与考察师范生免费教育政策执行具有很好的启示。

（二）政策实施的相互调适模型

与范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）的观点相似，麦克拉夫林（McLaughlin，M.）认为，政策执行过程是执行组织（政策执行主体）与受影响者（政策目标群体）之间就目标或手段做相互调适的互动过程（Implementation as Mutual Adaption）。这种调适的执行过程乃是高度变动的过程，而非静止不动的状态。他成功地利用一个案例说明执行过程中执行人员与政策目标的实现有密切的关系。由于在执行过程中相互调适的结果，执行人员也能赋予政策新的意义，在这方面，执行人员在调适过程中也产生了政策制定的效果。相比较来说，麦克拉夫林（McLaughlin，M.）更注重政策实施过程中，对于政策目标群体意愿的了解，以助于推动政策的有效实施。[3]

对于师范生免费教育政策来说，其执行过程是政策执行主体与免费师范生这一目标群体互动的过程，而免费师范生群体的自身感受及其对政策内容的理解在很大程度上会影响政策执行的效果。麦克拉夫林（McLaughlin，M.）的相关理论对于我们分析师范生免费教育政策执行过程中免费师范生群体与政策执行主体之间的互动具有很好的启示。无论是范米特（Donald S.Van Meter）和范霍恩（Carl E.Van Horn）还是麦克拉夫林（McLaughlin，M.），他们的理论都来自于对于现实政策执行情况的观察与分析，这似乎更使我们的研究具有针对性。这种政策执行过程中对相关主体间相互调适的研究，将人们对政策研究关注的焦点成功地从政策本身转移到政策执行上来，是政策执行研究的一个重要进展。

（三）实施博弈模式

政策实施的博弈模式（model of game implementation）也称赛局模式，其代表人物是巴达克（E.Bardach）。巴达克（E.Bardach）将政策执行过程看成是赛局，认为政策执行主体在政策实施过程中，应将所有相关因素视为一个整体，系统地看待这些要素之间的博弈。巴达克（E.Bardach）列出了四种最常见的博弈情况，即政策资源的分散、政策目标的偏离、实施机构的窘境、实施资源的浪费。

第一，政策资源的分散。

巴达克（E.Bardach）认为，有四种情况会导致政策与资源的分散。第一种是个人或团体轻易地得到政府的钱，却拿不出预期的效果。巴达克（E.Bardach）称之为“便宜钱对局。”第二种称作“预算对局”，是指行政机关中实施政策的官员都格外注意与预算官员的关系，争取到预算的多少与所实施的政策的强度有密切的关系。第三种称作“安逸生活对局”。指由于公务人员的收入有限，因此自然地追求改善工作环境以求一种安逸的享受。第四种对局称作“争利对局”，意指从地方争取中央补助金形成的政治对局。

第二，政策目标的偏离。

巴达克（E.Bardach）认为，在政策的实施阶段，政策目标会有某种程度的改变。或是因为政策内涵不清，或是因为形成政策的共识基础不稳。而公众中也经常发出要求在政策实施中维护他们利益的呼声。所以，经过社会交涉的政策或回到原点，或遭到扭曲，或根本不能产生某种效果。

第三，实施机构的窘境。

巴达克（E.Bardach）认为，实施机构会因公众的虚与委蛇或全面抵制面临难以摆脱的窘境。另外社会变动较多、缺少合作意识、社会成员能力太低都会妨碍政策的实施。巴达克（E.Bardach）认为，尽管管理学知识可以用到行政执行方面，但管理系统存在许多不能控制的因素，所以，他认为“管理的对局”不容易取胜。

第四，实施资源的浪费。

巴达克（E.Bardach）认为，由于政策实施人员的无能、固执、为满足私利无所不为以及管理权的重叠、任意推卸责任等原因造成实施资源的浪费。

考虑到政策实施过程的时间较长，巴达克（E.Bardach）认为，在实施过程中最容易出现的问题就是延误。此处所说的延误指非故意的延误，这种延误经常发生在计划配合的过程以及集体决策的过程。计划配合中的延误是因为配合的双方的选择、交往以及作出某种决定而产生的；集体决策中的延误，是指决策的参与者之间互相协调和揣度，因而延误了初稿工作的进行。实际上，无论计划配合中的延误还是集体决策中的延误都没有脱出巴达克（E.Bardach）认为的实施对局，可以说延误的两种情况，就是两种对局。不过巴达克认为，只有透过有关人员的审慎谈判，才能解决延误的问题。[4]

任何一项教育政策的执行过程实质上都是对已有教育资源重新分配的过程，在这一过程中势必会打破已经存在的利益集团的利益均衡，形成在教育资源配置上的新的争夺，这种争夺是客观存在并且不以人的主观意志为转移的，这也是教育政策执行的一个内在的客观规律。就师范生免费教育政策来说，无论是巴达克（E.Bardach）指出的哪一种博弈状况的出现都会导致政策目标受损。因此，正确分析并破解这些困局更具现实意义。

教育政策执行模式为我们提供了对于教育政策执行进行研究的切入点，可以使我们更清晰地认知在教育政策执行过程中各相关利益群体之间的关系与活动，将为我们进一步理顺教育政策执行活动的成败，总结教育政策执行活动的得失提供参考。

二、教育政策执行滞后的相关理论

基于巴达克（E.Bardach）对于政策执行博弈的论述，我们就更易理解在政策执行过程中会由于博弈等情况的存在而诱发政策执行的各种延误，在教育政策执行研究之中，我们将之称之为教育政策执行的滞后。这一情况在教育政策执行过程中较为常见，是教育政策执行问题的一种表现，也是教育政策执行问题的原因。具体来说，教育政策执行滞后是指，在教育政策执行过程中，由于各方面因素综合作用而导致的教育政策执行主体无法按照教育政策要求，在规定时间内有效推进教育政策执行方案，实现教育政策目标，解决教育政策问题的行为。教育政策执行滞后既可以表现为时间上的滞延，也可以表现为行为上的搁置。[5]客观分析，教育政策执行滞后是现实存在的，并伴随着教育政策执行过程而显现。

根据教育政策、教育政策执行主体、教育政策目标群体、教育政策执行方案、教育政策执行环境等因素对教育政策执行作用的不同，教育政策执行滞后的表现可以分为有意滞后和无意滞后。判定教育政策执行滞后的有意与无意既要看到主观上教育政策执行主体自身价值取向和教育政策制定主体与执行主体之间利益博弈的影响，又要看到客观上教育政策执行环境对于教育政策执行效果的限定。此外，教育政策作为教育政策执行的基础和依据，其自身质量的高低在很大程度上也限定了教育政策能否常态执行。

（一）教育政策执行的有意滞后

教育政策执行的有意滞后主要是指在教育政策执行过程中，教育政策执行主体由于主客观原因，刻意搁置教育政策的执行或违背教育政策要求执行，致使教育政策执行呈现非常态，不能达到教育政策目标的有效约定，甚至背离教育政策目标的行为。教育政策执行的有意滞后主要表现为教育政策执行主体在执行时的不作为，教育政策执行主体与教育政策制定主体在对教育政策目标的认识上能否取得一致成为决定教育政策是否会在执行过程中出现有意滞后的关键。教育政策执行的有意滞后可以分为教育政策搁置、教育政策片面理解和教育政策目标歪曲等不同表现形式。

第一，教育政策执行主体对教育政策的主观搁置。

教育政策执行主体在教育政策执行过程中往往会由于主客观原因而对政策主观进行搁置。一方面会由于教育政策自身不完善而进行搁置。由于教育政策问题是在不断发展变化过程中的，其自身的不确定性，会导致教育政策设计上的困难。教育政策执行主体在执行过程中如遇到教育政策自身的不完善，就会暂时搁置教育政策，等待教育政策的进一步修订和完善，以节省教育政策执行成本，提升教育政策执行绩效。教育政策执行主体在教育政策执行过程中有意搁置教育政策，是教育政策问题发展过程中的积极行为，这样可以使教育政策问题完全暴露，以出台更具有针对性的教育政策，降低教育政策执行过程中的消极损耗。从这个意义上来说，教育政策搁置具有一定的积极意义。此外，这种搁置也是执行的一种结果，即不执行，也是对教育政策设计的一种反馈，可以更好地促进教育政策的完善和科学。另一方面会由于利益冲突引发政策搁置。教育政策执行主体由于自身利益与教育政策制定主体存在博弈，其从自身利益角度出发，抵触教育政策执行，刻意对教育政策置之不理，主观上进行搁置。教育政策执行主体从保护自身利益角度出发有意忽略教育政策的相关要求，消极抵抗教育政策的规约，这是一种对教育政策内容表达反对态度的方式，会耗费教育政策执行资源，弱化教育政策权威，降低教育政策执行绩效，损害教育政策目标群体的整体利益。

第二，教育政策执行主体对教育政策的解读偏差。

由于教育政策执行主体千差万别，每一执行主体的自身素质并不一致，而且作为“社会人”，每个人都有自己对于事物的见解和看法，世界观和价值观的差异会导致不同执行主体对于同一项教育政策有不同理解。这种偏差是在教育政策制定之初，教育政策制定主体就应当考虑到的，所以教育政策制定主体需要在教育政策发布之后，进行政策的相关解读。

而每一教育政策执行主体事实上又都在自己的利益范围内代表着一方的利益，因此当教育政策制定主体与政策执行主体在利益上存在博弈时，教育政策执行主体就会在能力范围内有意选取教育政策内容中对其自身发展有利的部分，刻意忽略或省略不利于执行或影响其所在群体利益的部分。这种行为必然导致教育政策在执行过程中的内容缺损，且这种缺损将会造成教育政策在政策执行的关键期内无法完全有效地化解教育政策问题，并阻碍政策反馈渠道，进而引发系列反应，导致教育政策问题的加剧。

我们不能把这种现象的出现简单地归结为教育政策执行主体责任意识的缺失。客观分析，这是由于多种因素综合作用导致的。但不可否认的是，这种现象的出现使得政府威信力受到损害，人民群众的受教育权利遭遇挑战。

第三，教育政策执行主体对教育政策目标的歪曲。

教育政策目标歪曲是指教育政策执行主体在教育政策执行过程中，从有利于自身需求的角度，对教育政策目标进行自我界定，导致教育政策执行行为偏离教育政策预设目标，进而使教育政策预定目标无法得以实现的行为。

每一项教育政策都设有明确的教育政策目标，即教育政策要解决的问题和达到的最终效果，这一目标是衡量教育政策执行效果的标尺，也是教育政策执行活动的指南。教育政策执行过程中教育政策执行主体的有意滞后会导致教育政策执行主体在教育政策执行过程中偏离教育政策预先设定的路线而按照自己的需求错误的解读目标。这种有意的自我选择，使得教育政策执行的目标被重新选择和界定，偏离了其预定目标。这种偏离会影响教育政策预期效果的按期实现，导致教育政策问题在教育政策执行的关键期内无法得以解决。教育政策执行主体在执行过程中过分考虑自身因素，刻意曲解政策目标，没有从整体上考虑国家政策的初衷和预期目的也是导致政策执行滞后的重要原因。

（二）教育政策执行的无意滞后

教育政策执行的无意滞后与有意滞后不同，主要是指由于客观条件限制，教育政策执行主体在执行教育政策的过程中无法按照政策本身要求按时完成政策目标，进而导致教育政策执行滞后的行为。根据引发原因的不同，又可将教育政策执行的无意滞后分为两类:一是由于教育政策执行环境限定导致的教育政策执行无意滞后；一是由于教育政策执行主体自身能力限制导致的教育政策执行无意滞后。

第一，教育政策执行环境限定导致的无意滞后。

教育政策是在一定环境内执行的，这一环境是教育政策执行时各种影响因素的综合，既包括政治环境、经济环境，也包括社会环境、文化环境，还包括物质基础、教育水平、研究状况等。这些环境以不同的方式作用于教育政策执行，或多或少地对教育政策执行产生影响。同样一项教育政策，在不同地区，由于政治环境、经济条件和社会发展水平、人口文化程度的不同在执行上就会产生巨大差别。对于这种客观条件的限制，教育政策制定主体虽然在教育政策制定时有所考虑，但毕竟不能穷尽所有，而且各项教育政策的实施环境千差万别，且变换频繁，因此教育政策执行环境的限定在一定程度上造成了教育政策执行的非常态运行，这种状况的出现是不以人的主观意志为转移的。

第二，教育政策执行主体自身能力限制导致的无意滞后。

教育政策执行主体是教育政策执行过程中行动的组织者和推动者，教育政策执行主体一般由组织和个人组成。从组织层面来说，教育政策执行主体自身的组织结构影响着教育政策执行的力度。一个良好的执行组织不但要有较好的组织结构、组织文化，而且组织内部的沟通、协调、配合也非常重要。如果在组织运行过程中，缺少合理的组织结构、良好的组织文化和必要的组织内部信息交流，组织的执行力就会大打折扣而没有办法完成预想的组织任务。如果由这样的组织负责教育政策执行的话，教育政策执行这一任务就无法得以有效实现。教育政策执行组织结构的不合理会导致教育政策执行的低效。[6]

教育政策执行组织由每个具体的执行个体所组成。组织的存在不是个体数量上的简单相加，而是个体与个体之间的互补，这种互补实际上是个体之间的相互作用和影响，良好的互补可以促进执行组织的整体效能。如果一个教育政策执行主体没有科学合理的组织结构，组织内部分工不明晰，工作人员互相推诿，教育政策在执行过程中就会由于执行主体的原因而产生延滞，导致教育政策执行的非常态运行。此外，组织中每一个体之间也会产生相互影响，这种影响对于组织效能的发挥也会产生重要作用。从个人层面来说，教育政策执行者是教育政策执行最前线的，他们直接负责教育政策的落实与执行。教育政策执行者是每项教育政策的具体推动者，因此教育政策执行者自身素质的高低，也会影响教育政策执行的情况。一般来说，教育政策执行者应当具备较高的政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质、身体素质等，这些素质是教育政策执行者的基本要求，而缺少某一方面的素养就会使得教育政策执行者自身的素质建构不完善，就可能导致对于政策了解不足，工作手段简单粗暴，工作贯彻不彻底等情况的出现，从客观上限制教育政策执行的常态运行。

诚然，教育政策执行滞后的出现是多种因素导致的，我们不能简单地将某种教育政策滞后现象归结为是教育政策执行主体的有意行为还是教育政策执行环境所限导致的无意行为，这两者是交叉影响，共同存在的。教育政策执行滞后的相关理论将有助于我们更好地对师范生免费教育政策执行问题的产生进行理性分析。