我国农村集体产权制度的管理与服务概况

我国农村集体产权制度的管理与服务概况_农业社会化服务标准化研究

一、农村集体产权制度和农村集体资产

（一）农村集体产权制度

目前我国对农村集体产权并没有明确的定义，农村集体产权概念中包括农村集体组织、产权、产权制度等多个概念。

农村集体经济组织指因土地等集体资产客观存在而存在的、连接一定区域内农民经济利益的组织。具体说就是同一聚居区内的成员，以土地共同占有为核心与纽带，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经济体制的社区性合作经济组织。2004年的《宪法修正案》第八条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。这一阐释，确立了集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。

产权是制度经济学的一个基本的概念，是受保护的利益。产权是对资源的排他的占有和使用，是社会强制执行的资源的使用的权利，是市场经济的重要制度基础。

产权制度是关于财产权划分的规范和人民行使财产权利的行为准则。概而言之，就是对产权主体的地位及其行使权利的范围、责任和相互之间的关系加以规范的行为准则。

根据上述概念，可以将农村集体产权制度理解为农村集体经济组织关于财产权划分的规范和行使财产权利的行为准则。

（二）农村集体资产

《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发〔1995〕35号）中明确规定，农村集体资产（以下简称“集体资产”）是指归乡、村集体经济组织（以下简称“集体经济组织”）全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

2009年，农业部在《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发〔2009〕4号）文件中对农村集体资产做出了进一步的界定，明确提出了资金、资产和资源，即“三资”的概念。此后，全国各地也相继出台了关于“三资”的相关文件，如上海市出台了《关于贯彻落实〈关于加强本市农村集体资金、资产、资源管理的若干意见〉的实施办法的通知》（沪农委办〔2010〕13号），湖北省出台了《湖北省农村集体“三资”管理办法》，山西省出台了《中共山西省纪委、山西省监察厅、山西省农业厅关于印发〈关于加强农村集体资金资产资源监督管理工作的指导意见〉的通知》（晋纪发〔2010〕10号），云南省昆明市出台了《云南省昆明市农村集体资产管理办法》（昆明市人民政府令第87号）等文件，对各省资金、资产、资源的范围做了明确的界定。

一般而言，“三资”主要包括资金、资产和资源，具体见下图。

农村集体资产

（1）资 金

指农村集体经济组织所有的货币资金，包括现金、银行存款等。

（2）资 产

指农村集体经济组织所有的固定资产、投资资产、存货、农业资产、债券债务、无形资产等。其中：

①固定资产：包括房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等劳动资料，凡使用年限在一年以上，单位价值在500元以上的列为固定资产。有些主要生产工具和设备，单位价值虽低于规定标准，但使用年限在一年以上的，也可列为固定资产。^[1]

②投资资产：根据国家法律、法规规定，可以采用货币资金、实物资产或者购买股票、债券等有价证券方式向其他单位投资，包括短期投资和长期投资。其中短期投资指能够随时变现并且持有时间不准备超过一年（含一年）的有价证券等投资。长期投资指不准备在一年内（不含一年）变现的有价证券等投资。^[2]

③存货：是指农村集体经济组织和企业在生产经营过程中为销售和耗用而储备的资产。包括种子、化肥、燃料、农药、原材料、机械零配件、低值易耗品、在产品、农产品和工业产成品等。^[3]

④农业资产：主要包括牲畜（禽）资产和林木资产。牲畜（禽）资产主要有幼畜、育肥畜、产畜、役畜、饲养的家禽等。林木资产有茶树、果树等经济林木和用材林、薪炭林等非经济林木等。

⑤债权债务：债权主要包括应收单位和个人欠款，负债分为流动负债和长期负债。流动负债指偿还期在一年以内（含一年）的债务，包括短期借款、应付款项、应付工资、应付福利费等。长期负债指偿还期超过一年以上（不含一年）的债务，包括长期借款及应付款、一事一议资金等。

⑥无形资产：包括各项专利权、商标权、特许权、版权、商誉、土地使用权及房屋使用权等。

⑦其他资产：依法属于农村集体经济组织所有的其他资产。

根据《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）的规定，资产中可以流转交易的品种包括4类：

①农村集体经营性资产。是指由农村集体统一经营管理的经营性资产（不含土地）的所有权或使用权，可以采取承包、租赁、出让、入股、合资、合作等方式流转交易。

②农业生产设施设备。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的农业生产设施设备，可以采取转让、租赁、拍卖等方式流转交易。

③小型水利设施使用权。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的小型水利设施使用权，可以采取承包、租赁、转让、抵押、股份合作等方式流转交易。

④农业类知识产权。是指涉农专利、商标、版权、新品种、新技术等，可以采取转让、出租、股份合作等方式流转交易。

（3）资 源

农村集体资源指法律规定属于农村集体经济组织所有的资源。按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订本）中第四条对土地用途的分类，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，即“四荒”。第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”其中，农村集体建设用地主要包括三大类，分别为宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。

目前，根据《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）的规定，资源中可以交易的品种包括：

①农户承包土地经营权。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权，可以采取出租、入股等方式流转交易，流转期限由流转双方在法律规定范围内协商确定。

②林权。是指集体林地经营权和林木所有权、使用权，可以采取出租、转让、入股、作价出资或合作等方式流转交易，流转期限不能超过法定期限。

③“四荒”使用权。是指农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权。采取家庭承包方式取得的，按照农户承包土地经营权有关规定进行流转交易。以其他方式承包的，其承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押等方式进行流转交易。

二、国外农村产权管理概况

国家的政治制度决定政治体制，决定生产资料的占有形式。西方发达资本主义国家大多实施的是生产资料私有制，一般来说，发达国家的农民拥有如下形式的财产权：

①土地所有权。发达国家普遍实行以私有制为主体，多种所有形式并存的土地制度。例如，美国土地主要有国有和私有两种基本形式。英国也是一个以土地私有制为主体的国家，绝大部分土地为私人或法人所有，政府和公共部门占有的土地仅为很小一部分。日本现行的土地所有制度是以个人私有为主体，国家所有、公共所有、法人所有并存的一种制度，私人所有的土地面积占全部面积的60%以上。

②土地使用权。在发达国家，即使不拥有土地，也可以通过租赁的方式开展生产经营，因为租赁属于标准化的市场行为且受到法律保护，所以，这种所有权与经营权相分离的生产模式同样比较稳定，没有给生产者的积极性带来较大影响。例如，虽然美国国有土地的所有权掌握在国家手中，但并不是由国家直接经营，而是通过租佃的形式由农场主经营，其经营权、使用权、处置权大部分由农场主掌握。在日本，所有者可以通过多种形式实现与经营者的分离：一是以土地租佃为主要渠道，促进土地经营权流转；二是以地域为单位，组成农用地利用改善团体，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设；三是以农协为主体，帮助核心农户和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地。

③土地处置权。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。另外，所有者也可以根据实际需要在土地上开展住房和基础设施建设。

④土地继承权。因为多数情况下是私有财产，土地在一定条件下也可以由后代继承。在欧美发达国家，很多农场都是经过几代人的传承经营才发展壮大起来的。

⑤土地抵押权。在发达国家，土地作为私有财产是可以抵押的。德国早在1949年就制定了《德意志农业地产抵押银行法》，用来强化农业地产抵押银行建设，通过土地所有权抵押的方式，为农业和农村发展提供资金支持。在丹麦，有专门为青年农民开设的抵押信贷机构，这些机构可以为青年农民提供大额抵押借款，而抵押物就是他们父母正在经营的土地。韩国农民一般以土地和家庭财产为担保，向农协申请贷款，在韩国验证院等专门机构进行评估后，一般可贷到担保额度的80%。

⑥品牌知识产权。有些农民由于经营规模大，农产品质量好，逐步培育出了自己的品牌，从而拥有了无形资产品牌的知识产权。

⑦金融财产权。农业生产面临严峻的自然和经济风险，西方国家大规模的农场经营更是如此。在这种情况下，很多农民就利用发达的金融市场工具来分散风险，保证收益。这一举措也将他们转变成拥有金融财产权的资本化农民。

虽然相比之下发达国家农民拥有的财产权，特别是土地财产权，更加稳定和自由，但是这并不意味着他们行使权利时就不受限制。事实上，在很多国家，农民的土地财产权都是不完整的。在美国，虽然私有制是土地制度的基础，但是，联邦和州政府仍对土地始终保留有三项权利：一是土地征用权，即只要政府是出于公共目的征地，并且用适合的市场价格给予原土地所有者补偿，那么，土地征用就是不可抗拒的；二是土地管理的规划权，即土地的开发利用必须符合政府的土地使用规划，以使土地资源的利用带来更好的社会效益；三是政府必须征收足额的土地税。在日本，政府同样可以为了发展公共事业而征用私人土地，日本宪法中有在需要时可以征用私人财产的规定。此外，日本的土地所有者还要缴纳土地取得税、土地保有税、土地登记许可证、固定资产税和土地转让所得税等税收。在英国，虽然实行的也是土地私有制，土地权利受法律保护且可以自由交易，但是，土地的用途是受管制的，按规定土地所有者并不能随意对土地进行开发。

三、我国农村集体产权制度推行概况

（一）我国农村集体产权制度推行概况

1978年十一届三中全会之后，随着农村家庭承包责任制逐步建立，原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的两权分离。

推行农户家庭联产承包为主、统分结合双层经营的管理体制以来，农村生产生活焕发出了巨大的生机与活力。中央及各级政府在“三资”的积累、使用及管理方面也做了大量工作，我国农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。然而，近年来农村特别是城郊结合部和沿海发达地区集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化，更多农村集体经济组织成员转为城镇居民，更多流动人口进入较富裕地区，农村集体经济组织成员结构日趋复杂，且集体经济组织主体不明晰，产权归属不清，处置规范程序缺乏、工作机制不健全、监督不善、分配随意等问题仍然一定程度存在，导致农村集体资产的管理和收益分配矛盾突出。据农业部副部长陈晓华表示，2013年针对集体资产管理和分配的信访占到了农业、农村类信访的23%，影响了农村稳定。^[4]

因此，从20世纪80年代起，地处改革前沿的珠江三角洲一带的农民群众主动开展了各具特色的产权制度改革探索与实践。20世纪90年代后，北京、上海、江苏、浙江等地也相继进行了改革试点。2007年，农业部下发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发〔2007〕22号）明确指出，推动有条件的地方积极探索农村集体经济组织产权制度改革，推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度。此后，全国各地如北京、江苏、浙江、湖北、广东等省（市）专门出台了指导文件，开展了形式多样的探索，并取得了相应的成果。

上海是我国城市化进程最快的地区之一，农村集体资产实现保值增值，发展势头良好。目前上海镇、村、组三级农村集体总资产达4220亿元，净资产1300亿元。为了推动农村产权制度改革，2009年，上海市对农村集体资产进行全面清产核资，摸清了上海集体资产的底数。2011年，建设市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，农村集体资产数据录入实现全覆盖。2012年，上海完成了农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作。2013年，上海形成了推进镇、村两级集体经济组织产权制度改革的“1＋10”政策体系。2014年，上海已先后启动改革644个村，完成改制117个村，累计建立359个新型集体经济组织。松江区14个镇和闵行区虹桥镇进行了镇级集体产权制度改革，其中，松江区率先在全国完成了镇、村两级产权制度改革工作。目前，上海参加镇、村两级农村集体经济组织改革的股民（成员）达到110万人。2013年，上海已有89家改制后的村集体经济组织进行了收益分红，年总分红5.38亿元，人均分红3032元。列入全国农村改革试验区的闵行区，2014年农民包括股份收入在内的财产性收入达4544元，占农村居民家庭人均可支配收入24830元的18.3%，成为全国城乡居民收入差距（1.48∶1）最小的地区之一。

北京市多年来按照“资产变股权、农民当股东”的思路，依靠基层创造和政府推动，以“清产核资、资产量化、股权管理、规范分配”为内容，以股份合作制为形式，初步建立起“归属清晰、权责明确、利益共享、监管有力”的新型农村集体经济产权制度，成效明显。据统计，截至2012年底，北京全市共有乡村集体经济组织4169个，其中乡级192个，村级3977个。乡村两级集体资产总额4524.8亿元，其中乡级集体资产1992.1亿元，村级集体资产2532.7亿元。乡、村两级集体净资产总额1587.6亿元，其中乡级集体净资产501.1亿元，村级集体净资产1086.5亿元。全市累计完成产权制度改革的乡村集体经济组织3823个，其中村级3804个，占村级集体经济组织总数的95.6%。全市新型集体经济组织的股东已达320万人，成为拥有集体资产的市民。北京市农村集体经济产权制度改革工作位居全国前列。^[5]

广东经过数年的经营和积累，农村集体“三资”的体量惊人。据统计，到2013年底，广东全省村级集体经济组织达到2.2万个，组级集体经济组织达21.7万个，农村集体资产总量达3954亿元，占全国16.5%，居第一位，相当于省属企业资产总额8059亿元的近一半。如果加上全省3933万亩耕地、15082万亩林地、2539万亩农村集体建设用地等资源性资产的价值，广东省农村集体“三资”的市场价值将远超国有资产总量。^[6]

安徽建立了安徽省农村产权交易平台，8类产权都可入场交易，包括农村土地承包经营权、小型农田水利设施使用权、林地使用权和林木所有权、“四荒地”以及土地水面和房屋经营权、依法可以交易的农村闲置宅基地使用权和房屋所有权、生产性工具及设施所有权和使用权、农业类知识产权、其他依法应当交易的农村产权等。业主无论是市级、县级还是乡级，足不出户就能通过系统进行项目的申报，然后自动流转到中心，中心人员对项目发布公告、组织竞标等一系列交易流程进行操作，投标人直接通过互联网进行竞价，招标公告和中标结果公示通过网站进行发布。

推进农村集体经济组织产权制度改革，是探索集体经济有效实现形式、创新农业经营体制机制、加快农业经营方式转变的重要内容。通过开展农村集体产权制度改革，各地都显现成效，一是能有效促进农民增收，二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展，三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

虽然农村集体产权改革取得了一定的成绩，但由于我国改革涉及的面太广，改革的范围不仅涉及发达地区、城市郊区，还涉及广大农村地区，而且各省市经济发展不平衡，因此农村集体产权制度改革还存在很多困难，改革的方向目标也呈现多元化的发展趋势，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题也要因地制宜，不能一概而论。根据农业部统计资料显示，中国目前有58.7万个村和497.2万个组。但截至2013年年底，全国仅有2.8万个村庄、5万个村民小组完成了资产量化的改革，涉及资产4300多亿元，累计股金分红超过1500亿元。而且中国各地集体经济发展水平差异也很大，截至2013年年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿元，对集体产权改革呼声强烈。中部地区资产总额占全国的比例接近17%，但村资产平均不足200万元。西部地区村级集体组织资产的比重占全国的7%左右，村资产平均仅有120余万元，有些村镇甚至负债累累。

（二）农村集体产权制度改革的趋势

2013年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》（2012年12月31日）中，首次提出“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，并明确提出“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求”。该文件对“三资”管理也提出了明确要求，要“因地制宜探索集体经济多种有效实现形式，不断壮大集体经济实力。以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，加快推进农村集体‘三资’管理的制度化、规范化、信息化。健全农村集体财务预决算、收入管理、开支审批、资产台账和资源登记等制度，严格农村集体资产承包、租赁、处置和资源开发利用的民主程序，支持建设农村集体‘三资’信息化监管平台。鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。2013年11月党的十八届三中全会更是提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务^[7]，并提出需要试点先行。2014年年底，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着中国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开。改革试点将兼顾东、中、西不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，试点工作在2017年年底完成。试点的目标在于探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

与此同时，我国多部门还在研究并将出台关于农村土地征收、农地集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度等“三块地”的改革指导意见，目前思路已经基本成型。《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）已经发布；农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见已经形成基本框架，方案正在进一步完善中。

（三）农村资金、资产管理与服务概况

近年来，随着我国经济发展进程的加快，农村基层组织对农村集体组织资金、资产的管理取得了一些进步，各部门也陆续出台了一些文件，如2009年农业部下发的《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》《农业部、监察部关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》（农经发〔2011〕13号）、《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2012年12月31日）等文件中都对农村集体组织的资金、资产的管理做出了规定。但是，从整体来看，目前我国对资金、资产管理过程中还存在以下问题：

①合同管理不规范。在处置集体资产时，书面合同少，合同要求不全，条款不明，权利义务不平等。个别村干部在集体资产的建设、出租、转让、抵押、拍卖等过程中不召开村民代表大会，也不进行招投标，搞暗箱操作，影响了农村社会和谐稳定。

②资产收益管理不规范。有的村集体资产收益以其他费用直接冲抵承包款和租金，有的收取后私自保管，长期不报账；有的资产收益使用无计划，存在着“寅吃卯粮”的现象，集体利益得不到保证。

③缺乏有效监督。部分村集体对资金、资产的管理缺乏有效监督，部分村集体存在财务公开不规范、公开内容不完整、不细致、不具体、公开形式不规范、公开时间不规范、重大支出不做专项公布等情况，而且部分群众集体观念不强，导致集体资产使用的监督无法实施。

④社会发展给集体资金、资产管理带来了一定的难度。随着城市边界的扩大和机构改革的深化，许多地方实行“撤乡并村”，尤其是城乡结合部实行“村改居”，原集体经济组织成员和村组集体资产的关系被变更，资产被大量平调或流失，引起社会不稳定。

（四）农村资源管理与服务现状

农村资源主要包括农用地、建设用地和未利用地。农村土地产权是指有关农村土地财产的一切权利的总和。农村土地流转实际上是指农民土地经营权的流转，是指所有权仍然归集体所有，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让经营权，实现所有权、承包权、经营权三权分置。

（1）农村土地流转发展历史

土地制度是农村的基础制度。1978年十一届三中全会以后开启的第一轮农村改革，实现了农村土地集体所有权和家庭承包经营权的分离。随后在工业化、城镇化快速发展背景下，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，农村土地制度的又一次土地流转变革应运而生。

近年来，我国出台了多项关于土地流转的相关文件。2003年3月1日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，2004年国务院颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），2007年10月1日起开始实施的《中华人民共和国物权法》（中华人民共和国主席令第六十二号），2007年10月党的十七大报告，2008年10月12日《中共中央关于推进农村改革若干问题的决定》，2011年农业部会同财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局联合下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号），2012年农业部办公厅发布的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》等一系列文件都对农村土地流转做出了规定。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号），提出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位。”

（2）我国农村土地流转现状

目前，我国农村土地流转呈现以下几个特点：

①农用地流转进程趋于加快

近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农村土地流转的规模不断扩大，速度趋于加快。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积3.8亿亩，达到2008年土地流转面积的3.5倍。1200多个县（市、区）、15000多个乡镇已建立起流转服务中心，家庭承包耕地流转面积占到家庭承包经营耕地总面积的28.8%，流转合同签订率达70.3%。^[8]部分省市的农村经营管理部门建立了流转服务组织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。此外，作为一切土地改革开展的基础，集体土地所有权确权登记发证工作也在迅速地推进当中。截至2013年年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已经达到了97%。有关部门也加强了农村地籍调查，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，截止到2014年7月份，全国农村集体建设用地使用权和宅基地使用权发证率分别达到了72%和80%。^[9]绝大多数县市都已经建立了农村集体土地确权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础信息。

②农用地流转形式、流转主体向多元化发展

当前我国农用地流转中，主要有租赁、转包、转让、合作、互换、入股等多种模式。根据土流网数据显示，从所有类型土地来看，土地流转的主要方式为租赁和转让，其占比分别为55.12%、29.73%。

在流转主体方面，近年来，虽然农户自发流转仍是农地流转的主体，但农村土地流转主体正发生着由农户向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变。越来越多的科技人员和农业企业参与到农村土地经营之中，由土地流转带动的产业转移、资金转移、技术转移极大地促进现代农业的发展。

③土地流转工作趋于规范化

农村土地流转进程的不断加快，要求地方政府和村集体提高土地流转工作程序及合同签订工作的规范化。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。

④积极开展土地流转探索

近年来，各地结合实际对土地流转的改革进行了积极的探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。部分地区如天津滨海新区、重庆、成都等地开展了农村集体建设用地流转试点，探索增值收益在国家、集体、个人之间的合理分配；广东、安徽在实践的基础上出台了农村集体建设用地流转的政府规章；一些地方通过各种方式开展了宅基地有偿退出、盘活利用为主要内容的试点；成都、温州等地还开展了宅基地抵押融资试点，推进了生产要素在城乡之间自由合理的流动。

（3）我国农村土地流转的主要模式

依据《农村土地承包经营权流转管理办法》^[10]，承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

（4）我国农村土地流转存在的问题

①资源台账不健全

部分农村地区存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，造成农村资源管理基数不明、底子不清，管理混乱，影响了土地的流转。

②规模总体上仍处于一个较低的水平

虽然近年来我国的农村土地流转的规模不断扩大，速度有所加快，但是总体来说，我国农村土地流转的规模还处于较低水平，农村土地流转在规模和速度上都落后于农村社会经济发展。

③地域之间发展不平衡

由于存在地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等差异，致使我国沿海地区和欠发达地区之间的农地流转表现出很大的差异，即使同一省份内部地区差异也很大。

④思想认识不到位

一些农村基层党政领导和干部对土地流转的重要意义认识不足，对土地流转不重视，致使土地流转随意性大。而且在当前“小非农”就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍将土地视为“活命田”和非农就业的“退路”，担心土地流转出去自己的权益无法保障，因此不愿轻易转让和放弃土地。

⑤农地的土地市场机制不完善

近年来，我国许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。但是，各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管有待规范，专门从事农村土地流转的中介组织还比较缺乏，致使农村土地流转成本较高，流转效益较差。

⑥农村土地流转过程还有待于进一步规范

我国农地流转还处于一个不断摸索与经验总结的阶段，有关农地流转的政策、法规还较缺乏，全国性的可上升到法律地位的文件更少，给农地流转的规范化运作带来困难，其结果是导致交易缺乏透明度、公平性，交易成本高，且纠纷多。

【注释】

[1]摘自《财政部关于印发〈村集体经济组织会计制度〉》（财会〔2004〕12号）。

[2]摘自《财政部关于印发〈村集体经济组织会计制度〉》（财会〔2004〕12号）。

[3]摘自《财政部关于印发〈村集体经济组织会计制度〉》（财会〔2004〕12号）。

[4]《农村集体产权改革意见拟出台赋予农民6项权能》，《经济参考报》2014年12月02日。

[5]数据来自2013年5月30日《北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上关于农村集体经济产权制度改革情况的报告》。

[6]数据来自2014年12月11日广东省人民政府金融工作办公室发布新闻《粤近4000亿农村集体“三资”将有“大管家”加强“三资”监管》。

[7]引自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，01版。

[8]数据来自农业部部长韩长赋在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话。

[9]《“三块地”改革顶层设计呼之欲出》，《经济参考报》2014年12月3日。

[10]《农村土地承包经营权流转管理办法》，中华人民共和国农业部，http：//www．moa.gov.cn。