青岛市农村集体产权制度改革研究

中共青岛市委党校课题组

改革开放以来，农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。全国各地农村集体产权制度改革正在扎实开展。深入研究农村集体产权制度改革，对于推动青岛市全面深化农村改革，破解农村发展的诸多矛盾，进一步释放农村经济活力具有关键性的作用。

一、青岛市农村集体产权制度改革状况

（一）青岛市农村产权制度改革的阶段

青岛市农村产权制度改革经历了三个阶段。

1．第一阶段：1999～2004年

结合“城中村”改造，在市内原四区（市南区、市北区、原四方区、李沧区）开展农村集体经济组织产权制度改革。这一阶段的改革工作主要由市发改委（原市体改委）牵头组织，市农委等部门参与。

2．第二阶段：2005～2013年

结合推进农村“三大合作”（农民专业合作、土地股份合作、社区股份合作），在城市郊区（崂山、城阳、黄岛三区）开展农村集体经济组织产权制度改革。这一阶段改革的主要动因是，随着工业化、城市化进程的加快，三个区农村向城市转变、农民向市民转变、村庄向社区转变的步伐加快，居民的就业渠道、居住区域、生活方式呈现多样化趋势，新老居民的福利分配等问题引发的社会问题逐步凸现。原有的村级集体资产管理体制、经营机制和分配形式，难以适应形势的发展，阻碍了城市化的进程。

3．第三阶段：2014～2020年

围绕构建城乡发展一体化的体制机制，赋予农民更多的财产权利，全面推进农村集体经济组织产权制度改革。

（二）青岛市农村集体产权制度改革状况和进展

2014年以来，青岛市从构建城乡发展一体化的高度，全面推进农村集体经济组织产权制度改革。

1．农村各类产权登记办证工作取得显著进展

一是全市农村土地承包经营权确权登记办证工作基本完成。全市已开展确权登记颁证村（社区）5173个，占总数的97%；已完成村（社区）5026个，占总数的95%；完成确权面积565万亩，发放权证107万本。

二是林权制度改革扎实推进。全市有4905个村（社区）制订并通过了村级林改方案，占村庄总数的99%；发放林权证面积达232．9万亩，占总面积的95%；发放股权证25．6万本，面积达6．3万亩。

三是新一轮集体土地确权颁证工作全面完成。全市共发集体土地所有权证2．86万本；全市宅基地使用权已发证117．5万宗，集体建设用地使用权已发证2．1万宗，符合条件的集体建设用地使用权、宅基地使用权确权颁证工作全部完成。

2．农村经营性集体资产改革取得新进展

2015年，全市共有837个村庄实施集体产权制度改革，量化集体资产总额达到36．4亿元，农民累计分红达到8亿元，改革发展成果得到共享。按照部署，力争2020年全市所有村庄完成改革任务。

（三）青岛市农村集体产权制度改革取得的成效

新一轮农村产权制度改革的目标是建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，具体包括：保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体产权处置权力。新一轮农村产权制度改革的本质，一是“还权赋能”，二是“农民自主”。青岛市农村集体产权制度的改革取得了成效。

1．实现了“人人有份，份份清晰”

以前，农村集体资产归村集体。这些资产村民看得见、摸不着。有的村村民对村集体资产总量搞不清。农村集体产权制度改革后，将集体资产“晒”在村民眼前。以胶州市李哥庄镇南张家庄村为例，该村是典型的城中村，土地只有75亩，折合5万平方米，每人土地面积为46．17平方米。2014年10月，村里启动了农村集体产权制度改革。经有资质的专业机构评估，该村可量化的总资产为11205257．98元。其中，货币资金为3279184．64元，应收账款为2690305．84元，经营性资产为5235767．50元，公益类资产未纳入本次股改。经过折股量化，该村集体股占全部可量化资产的30%，为3361577．39元，个人股占全部可量化资产的70%，为7843680．59元。该村共有享有集体产权的股民为1083人，个人股为7242．54元。2014年底，给每个村民发了500元。2015年底，每位村民拿到了760元分红。资产变股权，村民变股民。改革还将村里的陈年旧账梳理清楚。盘点激活了沉睡的资产，如以前村里有些边角零星地和闲置厂房，这次也拿出来进行出租，其产生的租金全部纳入集体资产收益。集体资产如何实现收益最大化，成为1083位股民共同关注的问题。村里有一笔300多万元镇政府代管的资金，以前存活期，利息低。产权制度改革后，村民们共同决定，将其中的200万元存成定期，赚取更高的利息收益。集体产权制度改革将村集体资产变得透明了，对村干部来说是一种保护。以前，村里的门头房到底租给谁，很费思量。租不到的村民不高兴。现在，资产统一挂到市里的农村产权交易中心，价高者得。

2．打破农村社区的“土围子”

有些村庄外来人口大量增加，原来一体化的村庄社区与集体经济组织日趋分离，新村民是不是集体经济组织成员、能不能分享集体经济好处成为问题，新老村民的矛盾加剧。例如，黄岛新区河东社区是泊里镇镇政府驻地。近年来，受董家口港的辐射带动，该村成为周边村庄艳羡的富村。村庄不断发展，承接了越来越多的外来人口。不少外嫁女虽然嫁出本村，却依然将户籍留在村里。对于河东社区来说，在清产核资时，如何认定股民资格成为重点。按照“生不增、死不减，进不增、出不减”的原则，该社区将股民资格认定时间确定为2015年6月30日。在这一时间节点前，具有该社区户籍且符合条件的村民都具有股民资格。在改革过程上为了保护原住民的利益，除设置人口股外还设置了农龄股。从1956年成立高级合作社起到2004年底取消农业税止，户籍在该村且年满16岁的村民都有农龄股。时限越长，农龄股越多。人口股与农龄股在集体资产中按7∶3占股。股民的股权可以转让、继承、馈赠。该村在确定股改时间节点的第二天，一位70多岁的村民因病去世，他个人所有的股权就可被继承。村民变股民，逐步打破了农村社区的“土围子”，实现了土地、资本、人口等生产要素的合理流动，为统筹城乡发展，推进农民向市民、农村向城市、村庄向社区转变奠定了基础。

农村集体产权制度改革没有统一的模式与版本。每个村庄、社区的政策各不相同。在具体实践中，各区（市）坚持了“难事靠民主，民主讲程序”。外嫁女算不算股民？农村的双女户怎样认定股民资格？离婚后户籍还留在本村的外来媳妇算不算股民？空挂户能否认定股民资格？……这些具体的问题都留给了村民代表大会集体决定。没有改革前，村庄内部的矛盾被系成了一个口袋，不是不存在，只是没打开。开展农村集体产权改革是将矛盾铺开来，一个一个地加以解决。

二、青岛市农村土地产权制度改革存在的问题

（一）认识上存在误区

集体产权制度改革是好事。不过，部分基层干部对这项改革存在认识误区：有的村干部认为没有必要改，认为即使改了短期内也不能给村民增加收入、增发福利，还要耗费大量精力和财力；有的村干部认为，改革后村干部会丢了财权、没了权威、失了民心；有的村干部认为改革就是分家产；有的村干部认为改革会翻“老账”，触及利益，容易导致群众不满或引发群访，影响社会稳定。纠正这些认识误区，成为推动改革进程的重要内容。

（二）改革的配套政策不完善

国家层面缺少针对税费减免的配套政策，影响了改革的积极性。由村委会管理的土地、房产等过户给改制后的企业法人，需缴纳出让金、增值税、营业税、所得税等多达12项税费，综合税负超过30%，在办理集体资产权属变更登记时还要缴纳超过资产总额13%的变更费用，税费负担过重。

（三）登记注册面临难题

农村集体经济组织与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位，但相关法律法规尚未出台。市农委通过发放组织证明书的方式解决了社区经济合作社的身份地位问题，这也只是一个过渡性的办法。2013年，山东省工商局出台了《农村经济（社区）股份合作社办理工商登记有关问题意见》，但实际并未执行。若改革后村集体依据《公司法》登记为有限责任公司，按规定股东登记人数为2～50人，而农村集体经济组织成员一般都是上千人，在操作中只能采取隐性股东的办法，将几十甚至上百个股东合并为一个股东，农民认为自身权益难以得到保障，对改革心存忧虑。

三、国内先进地区的经验做法

（一）浙江农村集体产权改革的经验做法

1．创新体制，赋权于民

浙江的农村改革，顺应了农民的诉求，率先从农村集体产权制度改革和赋予农民权利破题。20世纪90年代初期，针对集体经济归属不明的问题，浙江开始了探索。1992年7月，在全国率先颁布了第一部关于村级经济合作社的地方性法规——《浙江省村经济合作社组织条例》，明确了集体经济的真正主人，全体社员共同享有对集体财产的所有权。但在传统的集体产权治理结构下，社员个体在集体中占有“多少份”、能得“多少益”依旧模糊不清。2007年，浙江省人大常委会修订了该条例，赋予村经济合作社法人地位，使924．4万个农户的集体经济组织成员身份得到确认，从而进一步保障了农民对集体资产的权利。

2．确权确股，保障权利

进入21世纪以来，工业化、城市化加速推进，土地价值不断攀升，侵犯农民土地权益的事情时有发生，保障和维护农民的基本权利刻不容缓。在完善二轮土地承包中，浙江进一步理清土地权属关系，顺应农民日益高涨的要求土地确权的呼声。《物权法》规定，土地承包经营权要与其他不动产物权管理一样，实行物权登记。确权、登记、颁证，让农民手握一本有法律效力的证书，成为保障农民土地权利的重要手段。2009年，新民村作为全国首批、浙江唯一的农村土地承包经营权确权登记试点村，运用GPS定位技术对每一田块进行定位测量，开展土地确权，面积、四至、合同、权证“四到户”获得了村民赞同。绍兴市柯桥区柯岩街道海山村由于较早开展土地统一流转和规模经营，承包地原有的四至很难分清。根据这一实际，该村把二轮承包权证面积量化为股份，以“确权确股不确地”的形式保障农民土地承包经营权。确权颁证明确了土地承包经营的归属，实现了土地承包关系的长久稳定，保障了农户的权益，为土地流转、规模经营解决了后顾之忧。

3．积极探索，不断创新

20世纪90年代以后，浙江村级集体经济规模日渐壮大，村民要求从集体经济发展成果中获益的呼声越来越高，但要做到合理分配，却不容易。

1993年5月，杭州市西湖区益乐村成立了全省首个村股份制经济合作社——杭州市西湖区益乐股份经济合作社，开始探索集体经济股份制改革。股份制改革后，社员成了股东，集体经济的收益实行按股分红，实现了发展成果的共享。益乐村的做法，逐渐在杭州、宁波、绍兴、温州等地推开，省级层面出台了《关于全省村经济合作社股份合作制改革的意见》、完善农村集体“三资”管理体系等措施，为村集体经济股份制改革创造良好条件。

股份制改革有效解决了“人人所有、人人没有”的产权虚置问题和“既要分配、又要扩大再生产”的难题，实现了社员对集体资产产权享有的长久化、定量化、物权化，赋予和保障了农民稳定可靠的财产所有权。

浙江各地积极推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股权等的确权登记颁证工作。截至2013年底，全省已有1．3亿亩集体土地完成所有权确权登记，占应确权登记面积的97．08%；集体建设用地使用权确权登记142万宗，宅基地使用权登记953万宗；有27个县（市、区）开展土地承包经营权确权试点工作，初步完成登记试点909个村，约占全省行政村总数的3%；有29．7%的村完成了股份制改革，1366万名农民成为股东，平均每个股东获得分红收入223元。

4．确权赋能，共享发展

越来越多的农民外出务工经商，农村大量土地闲置，造成了资源的浪费。现代农业的发展，急需推进土地规模经营。2009年开始完善土地承包经营制度，推进土地流转，搞活经营权。在土地流转中，浙江省从“稳、活”两方面破题，积极探索土地承包权与经营权的分离。在保障农民土地承包权的同时，加快赋予农民土地承包经营权的流转、入股、抵押等权能，盘活经营权。被称为“二次土地革命”。同年出台了国内首个土地承包经营权作价出资政策——《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，让农民手中的土地经营权实现了物权化、股权化。截至2013年底，全省流转土地面积达865万亩，占家庭承包耕地面积的45%。按每亩700元的流转费测算，全省417．8万户流出土地的农户，每年从中获得财产性收入60多亿元。

开展集体经济领域的拓权赋能。浙江各地在落实社员集体资产股权的同时，赋予股权的继承、社内流转等权能。宁波、杭州等地探索建立了股权抵押制度，温州、宁波、丽水等地探索开展股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权抵押贷款和农村住房抵押贷款。杭州、嘉兴、绍兴等地通过开展农村集体产权交易，让市场对集体资产定价。一些改革先行的村，采取增资配股、项目公司化经营、整体公司化改造等形式，不断深化产权制度改革，提升集体经济发展活力和经济实力。

2013年，全省村级集体经济总收入达到303亿元，村均101．2万元，其中用于社员（股东）直接分配40．8亿元。截至2014年底，实现土地承包经营权登记制度全覆盖。截至2015年底，全面完成农村集体资产股份合作制改造和宅基地确权登记颁证，实现“三权到人（户）、权随人（户）走”。

（二）上海农村集体产权改革的经验做法

1．把握好政策

农村产权制度改革涉及利益关系复杂、目标趋向多元、影响因素多样，任务十分艰巨。找准主要矛盾，从总体上把准改革的方向，明确深化改革的目标、原则至关重要。在推进改革过程中，上海始终坚持建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度。以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式。

2．还权于民

农村产权制度改革是一个动态过程，在不同地区、不同时段，其重心不一、任务不同。农村集体经济组织产权制度改革的核心是探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式。实践证明，推进改革最适合的模式是股份合作制，通过股份合作制产权制度改革，真正实现还权于民。近年来，上海始终坚持把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村产权制度改革的出发点和落脚点，在推进中做到实现全覆盖、贯彻全过程。

3．创新体制机制

农村产权制度改革综合性强，靠单兵突进难以奏效。近年来，上海市成立了农村产权制度改革领导小组，由市委、市政府分管领导牵头，树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，创新体制机制，促进协同发展。

4．坚持循序渐进

农村情况千差万别，有城中村、城郊村、农区村，有集体经济发达村、空壳村、负债村，推进农村集体产权制度改革的方针是积极、稳妥、扎实，坚持因地制宜，注重循序渐进，不能搞“一刀切”。事实上，这项改革本身也是普及政策法律、凝聚各方共识的过程，既拖不得，更急不得，不能搞运动式改革，引导不强迫，指导不包办，确保群众接受、平稳有序。

上海推进的农村产权制度改革，从改制层面看，有村级改制和乡镇级改制，2016年起在完成村级改制后已将工作重心转向乡镇级改制为主。从改制时间看，有撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制两种，前者以建立有限责任公司和社区股份合作社为主，后者以建立农村社区经济合作社为主。从资产构成看，分为存量折股型改制和增量配股型改制，在2016年全面完成存量折股型改制后，将逐步转向探索增量配股型改制、完善农村集体资产股权权能。从改革后收益分配看，要求坚持贯彻效益决定分配的原则，建立成员收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制，分配不得高于当年经营性净收益的70%。既严禁举债分配，又反对得过且过。

对因各类历史遗留问题多、工作难度大、尚未开展改制的乡镇、村，坚持“一村一策”的原则，积极创造改革条件，尽可能做到应改尽改。对完成改制后的新型集体经济组织，进一步加强监督管理，使之规范化、制度化和法律化。在未来一个时期要积极创造条件，不失时机地转移工作重心，不断深化改革。

四、推进青岛市农村集体产权制度改革的对策

以土地集体所有制为基础的农村集体所有制，是实现农民共同富裕的制度保障。建立健全农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及集体所有成员。

（一）搞好顶层设计，强化政府对改革的支持

在总结借鉴先进地区改革经验基础上，深入贯彻落实《关于进一步深化农村集体资产产权制度改革的意见》，优化路径，加大力度，细化任务，完善制度，加快推进，务求实效。将改革的领域覆盖农村所有资产，即自愿性资产、经营性资产和非经营性资产，将改革的范围扩大到所有村庄。发挥好党委领导、政府负责、部门协同推进的工作机制，切实做到统一政策、统一规范、高位推动。

（二）实施分类改革、整体推进

为推动改革有序进行，积极探索不同类型资产的改革模式。分类推进农村资源性资产、经营性资产以及非经营性集体资产的股份制改革。

1．深化土地等资源性资产改革

对土地等资源型资产，在建立土地承包经营权登记制度的基础上重点推进集体经营性建设用地和宅基地改革以及土地承包经营制度改革。

（1）适时推进集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。对纳入土地利用等规划的农村存量经营性建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。审慎推进农村宅基地制度改革，在保障农民依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度。宅基地是农民最重要的资产之一，由于宅基地的所有权属于农村集体经济组织，对许多农民而言，在宅基地上盖起的农房便成了一份“死”资产，无法自由流转或者抵押贷款。加快出台农村宅基地管理、有偿使用、自愿有偿退出、农房抵押贷款等配套试行制度，为宅基地改革进行顶层设计。建立农民住房保障新机制，明确界定农民住房财产权；建立宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，在合理确定宅基地有偿使用标准的基础上，通过有偿使用的倒逼机制，使农民自愿选择退出宅基地，通过统筹整治，减少土地资源的浪费。审慎推动农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，拓宽农民增加财产性收入的渠道。拓展城乡建设用地增减挂钩指标交易范围。建立建设用地审批全程监管机制。

（2）深化农村土地承包经营制度改革。在做好农民土地承包经营权确权登记颁证的基础上，对“四荒地”等资源进行确权登记颁证。积极探索农村承包土地“三权分置”的有效实现形式。积极探索土地承包经营权依法自愿有偿退出机制，鼓励有条件的农民自愿放弃土地承包经营权并交还村集体统一经营。选择有条件的镇村，开展农民土地承包经营权有偿退出试点。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。

（3）健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，推进高标准农田建设，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。完善耕地和基本农田保护补偿机制。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。

（4）深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度，划定森林（林地）、湿地、物种三条生态红线。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，配套完善集体林权制度。大力发展林业专业合作社，扩大森林保险和林权抵押贷款的范围与规模。稳步推进崂山、环海、大泽山和大沽河国有林场改革，加快推进国有林场改革。实行森林分类经营管理，管好公益林、放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。深化农业水价改革，在“十三五”期间研究提出关于推进农业水价综合改革的意见。建立多用水多花钱的机制，在总体上不增加农民负担的前提下，促进节约用水。逐步建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。探索农业用水总量控制和定额管理，逐步配套完善供水计量设施，建立有利于节水的农业水价形成机制。通过实施阶梯水价等一系列经济措施，来诱导农民减少灌溉用水量，调整农业产业结构，最终实现节约水资源的目的。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护，促进水利工程良性运行。

2．加快推进经营性资产改革

对经营性资产在科学界定成员资格的基础上，提倡成员所占股份折股量化，也可在资产评估后，按资产评估价值折股量化。对集体企业、门店房、构筑物及设备等经营性资产，在清产核资的基础上，折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民集体资产股权权能，发展多种形式的股份合作，让农民享有更多收益。

3．探索非经营性资产改革模式

对学校、卫生室、幼儿园、文化场所等非经营性资产，在清产核资的基础上，建立资产台账，探索集体统一运营管理的有效机制，提高公共服务能力。对在城镇化进程中可能整体搬迁改造的村庄的非经营性资产进行评估，以价值形态折股量化到集体经济组织成员。

4．建立健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度

明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。所有的农村集体资产资源发包、租赁、处置和村集体工程服务发包，以及大部分的农户土地承包经营权、林权通过农村产权交易市场进行公开交易。

（三）着力解决改革的热点和难点问题

农村产权制度改革难点和重点主要有三个方面：清产核资、股权量化和确定配股对象（确定成员资格）。在清产核资中，关键是确保真实完整。它关系到量化的数量和范围，关系到成员的切身利益，必须经得起全体成员的检验和认可。在股权设置上，关键是尊重群众的意愿，根据各村实际来确定，不搞“一刀切”。从改革的情况看，在股权配置上，主要参照农村土地承包法“均田制”的原则，以“一股制、一刀断”的方式配置股权，实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的股权制度。在股权设置中还要留出集体股，为今后集体经济的发展、农居建设、社保补贴等留出空间。

（四）确保公正公开推进改革

在整个改革的程序上，坚持做到规定动作一个都不能少。凡是需要通过法定程序确定的政策、方针、章程等，都要充分征求群众的意见、接受群众的监督，使群众参与改革的全过程，通过规范操作来确保民主公正，确保取信于民。在推进改革的社区，整个改革过程都进行全民公决、民主表决，确保社区居民享有改革的权利，同时，在具体的实施过程中，还注意做到既尊重村规民约，又注意防止以简单的民主形式侵害少数对象的合法权益，坚持和谐推进。

（五）对村庄实行分类改革，突出重点

分类推进传统农业行政村、撤村并居村庄和城中村等三类村庄的改革。农村社区产权制度改革的重点是清产核资，明晰产权关系，界定成员资格，落实集体经济组织的成员权利和收益分配权，通过创新集体资产经营机制，实现集体资产保值增值。因此，要始终强调深入细致、克服怕烦怕难的思想，不能简单随意，留下后遗症。坚持分门别类，做到原则性与灵活性相结合，对涉及共性的政策，实行总体把握、总体平衡，同一地区或相邻社区之间注重相互衔接，对一些具体问题的处理，根据村、社区的实际，实行“一村一方案”，确保改革有序推进，取得应有的实效。在改革模式上，既要有社区经济合作社、社区股份合作社，也要有股份制公司。在组织机构设置上，按照《公司法》建立股东（代表）大会、董（理）事会、监事会，实现治理的科学化和规范化。

课题组组长

于忠珍　中共青岛市委党校

课题组成员

金　花　中共青岛市委党校

沙剑林　青岛市农业委员会