以闵行区为例探索农村集体经济产权制度改革的路径和方向

张占耕

（上海农业科学院）

农村集体经济组织产权制度的改革，是我国农村改革的重要任务。这项改革为家庭联产承包制改革以来最深刻的一场农村改革。为了在全国健康稳定推动农村集体经济组织产权制度的改革，2012年初，国家农业部在全国设立了24个国家级农村改革试验区。

上海市闵行区是我国第一批农村集体经济组织产权制度改革的国家试点。本文结合上海闵行区改革的实践，对于我国农村集体经济组织产权制度改革的一些理论和实践问题，展开一些讨论。

一、农村集体经济产权制度改革的动因和重要性

上海市闵行区农村集体经济产权制度的改革在本世纪初启动，早在2003年，市政府就在闵行区召开了产权制度改革的现场推进会。闵行区之所以成为我国农村集体经济产权制度改革的先行地区，主要有以下一些原因：

一是为了解决城镇化、工业化过程中出现的新问题的需要。闵行区是上海近郊城镇化进程较快的地区，随着农村集体资产和人员发生较大的变动，农村集体经济内部诸如集体经济组织征地补偿费、集体经济组织成员对集体资产应享受的权益与份额、集体不动产收益在集体成员中的分配等方面的各种新矛盾、新问题接踵而来，村民迫切需要通过农村产权制度改革维护自己的权益。

二是为了进一步发展生产力和适应市场经济的需要。处于城市化快速发展地区的闵行区，物流、人流、资金流频繁，商机日益增多。在处于城乡结合部的农村，有许多国内外投资落户的机会，由于农村经济组织形式与投资商不相配，地位“不对等”失去了机会。在内部村民对于未来期望越来越高，在外部市场空间迅速放大和复杂多变的双重压力下，传统的农村集体经济组织需要完善和调整，以新的模式与之相适应。

三是为了维护农民合法权益的需要。工业化、城镇化加快、土地升值区位优势凸显，农村中各种寻租显现增多，集体资产流失，损害农民利益事件以及随之而来的农民上访事件也增多起来，需要在集体经济组织和制度层面加以调整。

四是为了适应农业规模化、现代化的需要。在闵行区浦江镇、马桥镇等地许多纯农业村，为了规模化种植，实现耕地承包权有偿转让，倒逼集体经济组织进行产权改革。

上述种种原因的产生，自然具有闵行区处于上海快速城市化、工业化的城乡结合部的独特性，但是根本原因是由我国农村集体经济组织的产权制度与城镇化、工业化和农业现代化快速发展之间产生的矛盾所引起。

生产关系的具体形式必须不断与生产力发展的具体实践需要相适应。产生于30多年前的家庭联产承包责任制是我国农村集体经济对于改革开放后，农村社会生产力发展的一种主动适应。但是这种适应主要是对农业自然生产力特点的适应。面对当前我国充分发展的市场经济，不能不产生种种不相适应，闵行区由于城镇化、工业化和农业现代化快速发展，这种“不适应”表现得尤其充分。

具体分析，这种“不适应”起码有三方面：一是以农村社区——村为单位的农村集体经济组织在市场经济面前，遇到了市场主体地位的不认可；二是以土地为中心的农村集体经济的生产资料，只是自然属性上认可的生产要素，无市场属性，不具备流通性、增值性；三是农村集体经济所有权属于村社区内的村民，对于小范围内的集体共有资产，作为所有权人的主体却没有明晰和直接的决策权和分配权，挫伤了农民市场经济的积极性。

在家庭联产承包责任制基础上，农村集体经济与市场经济对接，在经营方式、基本生产资料以及内部决策、管理和分配机制上按照市场经济要求改革，这就是农村集体经济产权制度改革的主要目的。

这场农村集体经济产权制度的改革并不孤立，它是我国探索社会主义公有制与市场经济相结合的有效形式——公有经济改革不可缺少的重要组成部分。与正在我国广泛推进的国有企业的混合经济的改革一样，是公有制实现形式在理论上的重大突破和创新。我国农村集体经济组织产权制度改革被一些学者描绘成我国农村一场静悄悄的革命。但是这是一场涉及农村2．4万亿元非资源性账面资产、总计66．9亿亩集体土地（包括55．3亿亩农用地和3．1亿亩集体建设用地）基础上，探索我国另外一种公有制重要形式——农村集体经济如何与市场经济相结合的有效实现形式，这场改革的力度和广度极其深刻，将在很大程度上调整和重建我国农村集体经济的基础性架构。

二、农村集体经济产权制度改革的路径和成效

（一）农村集体经济产权制度改革的路径

全国各地农村集体经济产权制度改革的经验十分丰富，闵行区改革可以总结的经验也很多，但是闵行区改革中，有两条经验值得重视、可以给人极大启示：即改革必须坚持农民的主体地位和必须坚持改革的多样化，这是有关改革成败的根本经验，也是改革的必须路径。

1．确立改革中农民的主体地位

将改革权利交给村民自己，通过合法性、公开性、民主性相结合，做到“复杂问题民主化、民主问题程序化”。

首先，改革向村民“全公开、全透明”。为了实现村民知晓权。闵行区各村都召开各种宣讲会和座谈会，莘庄工业区6个村的各种座谈会有370次。新经济组织成员身份界定和农龄计算实行“三榜公布”（“个人申报、核实、张榜公布、再核实，再公布”）。

其次，所有涉及村民利益的事项必须由村民决定。诸如建立新型集体经济组织、农龄计算、改革方案、资产处置方案、资产评估结果等重大事项必须经村集体经济组织成员大会或代表大会讨论通过。对没有法律、法规和政策依据的问题，提交村民（代表）大会讨论，并经三分之二以上人员同意后确定。即使如资产审计这样需由第三方中介公司承担的事项，在确定审计和评估单位时，也由村民代表会议无记名投票决定，审计评估结论由村民（代表）大会通过。梅龙镇为了使村民在审核审计评估时心中有了底，组织村民代表“一辆大巴，两个半天”，手拿资产核查表，逐一核实资产情况。

再次，凡涉及历史遗留问题和改革中的各项争议，如清产核资、产权界定和资产处置都严格遵照法规政策，并由第三方中介机构鉴证，资产管理部门审核，村民代表大会确认；凡改革中重大问题一定由村代表会议通过，并在会议前一般召开20—30个各种类型的座谈会，协商、沟通。

2．坚持改革多样化

闵行区十分重视改革多样化，申报国家改革试点的试验项目就是“多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革”。

“因地制宜、分类指导，形式多样、一村一策”是闵行区改革的方针。闵行农村干部说，“因地制宜、各村各案”，“一把钥匙开一把锁”。

首先是产权组织的多样性。闵行区地处上海城市中心城区西南边缘，有撤制村、城中村、也有农业村；有经济强村、也有经济薄弱村。不同条件必然有不同的选择。

对于以农业生产为主的农村，主要通过资产清理核实，将不良资产按程序核销后，建立集体经济合作组织，其中完全以承包权为合作资产的，也叫土地股份合作社。

对于既有农业用地，又有一定规模建设用地的农村，在原集体经济组织基础上组建村合作经济组织，在合作社内将农村集体经济由原来的“共同共有”，变成“按份共有”。

对于没有了农用地，但是在集体建设用地基础上形成了经营性资产、非经营性资产、资源性资产的农村，建立劳动合作和资本合作有机结合的社区股份合作社。

对于经营性资产总量较大，收益较好，经营范围较广（譬如具有城镇化发展地区的楼宇经济）的农村，组织有限责任公司或者股份有限公司两种公司制的集体经济组织。

其次是入股方式的多样性。闵行区以农龄为入股基本依据，简便又大体兼顾了上述各方面因素，为大多数农民所接受。由于各村特点不同，实行时各地有差别。

有全员和部分村民入股之分。大多数改制村对入股资格有严格要求，以农龄为入股的必需条件是在第二期承包具有农民的身份（必须在册16周岁以上）。考虑到股份设置还需要考虑福利因素，有些村放宽了入股条件。如七宝镇九星原住民人人有股份，根据不同对象和年龄分为全股、半股和四分之一股三种类型。梅陇镇一些村实行婚嫁给半数或三分之一，以保证这些人群的福利性权益。

有分档次入股之分。一些撤村较早的村，年轻人的农龄尤其小，农龄差异过大会影响农民的其他权益因素。为了解决这些矛盾，莘庄、梅陇等地适当缩小入股数的差距。莘庄镇东吴村将股民入股额分为5个档次：没有农龄但是有农村户籍的年轻人给予25股；年龄在半岁—10岁间的给予30股，年龄在10—20岁年间的给予35股；年龄在20—30岁间的给予40股，年龄在40岁以上的给予45股。

有股份结构不同之分。如一些改革早的村设立了岗位股。一些没有撤村的村仍然具有社区管理的职能，因此设立集体股等。

有存量资产股与增量资产股之分。存量资产股是产权构成的基本股。在存量改革条件尚不具备的农村，或者改革后集体经济组织需要进一步发展壮大时均需要增量入股。

再次是资产量化的多样性。不是所有集体资产都可以量化的，有些是不能量化，有些是不便量化，有些是无法量化。

有全部资产量化的。全部资产量化只是指撤村改制，全部土地资产由国家征用进入一级市场，实现现金兑现的村庄。

有部分资产量化的。主要指不撤村经营性资产量化。这些村的土地、镇级资产不量化，但是可以作为分配依据。如东吴村，集体建设用地虽然不作资产量化，但每年以每平方米10—15元作为资源占用款提取参与分配。也有撤村经营性资产不量化的。如旗忠村出租车队有430辆车，作为无形资产价值约1亿元，并没有参与量化。

有资产入台账不量化的。指资源性和公益性资产只入台账，今后变现后再量化变现。如幸庄、七宝镇只对土地进行评估不量化，虹桥镇则只摸清家底进行审计。

有承包土地折股量化的。如浦江镇有5个村改为土地股份合作社，以土地承包面积入股，每亩一股量化。收益分配主要为土地流转费用。

（二）农村集体经济产权制度改革的成效

必须坚持农民的主体地位和必须坚持改革多样化的路径互相关联，并以坚持农民的主体地位为基础。

首先改革的受益者是农民，改革的主人翁也应该是农民，不应该是冷冷清清的少数精英者，更不能为了服从某种顶层设计需要，牺牲某些特定的甚至某一代的农民。

其次改革必须坚持因地制宜、实事求是，但最大的实际是农民，农民所处的环境条件，农民最清楚；农民的期盼，农民最明白；哪种改革形式最有利于自己，农民最有发言权。因此由农民参与改革和选择改革模式，就不可能死气沉沉、一刀切，必然是生气勃勃、多样化。

我们在闵行一些完成改革的试点村做了一项问卷调查，调查显示，有98%的村民认为村级集体经济改革十分必要表示拥护，这也是对于坚持农民的主体地位和坚持多样化改革路径的认可。然后对于判断这条改革路径是否正确，最有力的依据还来自闵行区农村集体经济组织产权改革所取的以下四方面成效：

第一，通过农村集体经济产权制度的改革，组建各种与当地生产力水平相适应的新兴经济实体，可以多层次、多形式地完善和适应农村社会主义市场经济体制。梅陇镇华二村，改制时净资产为8 500万元，改革后的2012年达到2．10亿元。

第二，通过改革，农民分红收入逐年增长，初步建立农民增收长效机制。目前全区有3万多农民成为股东，入股农民人均持股3万多元。改革后农民通过分红，增加了财产性收入，目前闵行区城乡居民收入达到1∶1．3，为上海市比例最小的一个郊区。

第三，我们的调查显示98%的村民认为改革后他们能有效行使自己的股东权益。改革后村集体经营不再由少数干部说了算，而是由股东（代表）大会决策。莘庄镇的一个改制村，改革前招待费达到42万元，改革后招待费16万元，下降了60%。

第四，产权制度改革后，农民公平合理地拥有集体资产的股权和集体经济的管理权和收益权，长期以来因侵犯农民利益引发的上访现象得到了有效遏制，党群矛盾、干群矛盾有效化解。全区改制后的村，无一集访事件发生，农村社会趋于和谐稳定。

三、农村集体经济产权制度改革的理论认识和对策

为了进一步推进农村集体经济产权制度改革，也为了利于解决试点过程中出现的瓶颈问题，需要我们在理论认识和制度框架设计的高度，讨论以下几个理论和对策性问题：

（一）关于农村集体经济产权组织的性质

农村集体经济产权组织改革具有极其重大的意义，有利于我国农村集体经济在市场经济条件下发展农业和农村生产力。

但是由此而认为农村集体经济的产权制度可以完全取代原有农村集体经济的所有权制度；农村集体经济可以由按份共有取代共同共有的所有制形式，并不正确。

产权包括的范围很广，单独的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，以及它们的集合均可以成为产权。我国农村集体经济组织的产权改革最大的贡献不是改变农村集体经济的所有权，而是为了适应市场经济和社会化生产，将农村集体经济的使用权或者说经营权和收益权从中分离出来，成为与市场化运行相匹配的产权。为此，按份共有如果指与集体经济经营有关的产权属性是正确的，如果指集体经济所有权的属性是错误的。

为什么我国农村集体经济所有权不能按份共有？一是为了保护社区内全体农民的利益。面向市场化、社会化的农民是弱势群体，必须抱团面对。二是为了保护社区内弱势农民的利益，如果按股份大小使用和处置集体财产，社区内弱势农民就会处于十分不利的地位。

（二）关于农村集体经济资产的性质

农村集体经济资产除了具有区域范围内公有制性质外，与其他资产相比：第一，具有自然和市场双重风险，因而表现为弱势产业；第二，农业基本生产资料的有限性和我国人均耕地的稀缺性，决定着我国农业资产具有较大的福利性。虽然随着国民经济的发展，国家给予农民的福利会不断增加，但在相当长的时期内农村集体经济承担着农村福利功能。在一些集体经济比较富裕的农村，这种福利功能的占比会小一些，在一些集体经济比较不富裕的农村，这种福利功能的占比会大一些。

农村集体经济产权改革必须重视农业资产的这种福利性特点。闵行区不少改革村给予尚未到达年龄的农民或者婚嫁的农民适当的持股标准，就是考虑了农民的福利。而不少村改革后并没有在经济发展上有很大的起色，其原因也是由于有沉重的福利功能的包袱，不敢承担市场风险的结果。

今后的集体经济产权组织可以采取母公司和子公司双层公司的结构，即在现在改革后产生的新组织基础上，再根据生产经营和福利保障需要形成不同的子公司。其中福利保障型的子公司投资于诸如楼宇、租赁等风险小、收益稳定的项目，生产经营型的子公司要谋求更大的发展。

（三）关于农村集体经济所有权和产权组织的关系

农村集体经济产权改革后，是否农村集体经济因此而“散伙、歇搁”了，或者认为农村集体经济组织只有改革后的新经济实体了？不对，改革后的新经济实体只是农村集体经济的产权组织，农村集体经济所有权组织仍然存在。

作为农村集体经济所有权组织就是目前农村的村民大会，作为农民自主组织的村委会依然是农民履行所有权的委托代理人，认为村委会从此只有社区行政管理职能的观点不完全正确。

农村集体经济所有权组织将决定所有权的最终处置，以及对所有权有根本性影响的重大事项；农村集体经济产权组织是市场经济主体，承担着资产的市场化运行和营利的功能。农村集体经济的所有权，为共同共有的权利，每一个农民平等享有所用权，不因在产权组织中持有经营产权多少而对所有权的权利有大小不同的区别。农村集体经济产权组织为按份享有权利，持股农民按股份的大小取得对于经营决策的发言权和红利的分配权。

少数村委会通过寻租侵害农民利益，产权制度改革有利于在经营制度上防止寻租行为。但是还需要改革农村集体经济所有权组织，防止在所有权处置决策过程中的寻租行为。

（四）关于国家宏观制度的支持和接纳

农村集体产权组织改革，不可避免地会与现行国家宏观制度发生冲突。在闵行，加入有限责任公司的集体经济组织的农民一般都超过1 000人以上，按《公司法》登记人数为50人以内，不少股民只能拖在50名法定股民后面，成为“隐名股东”，名不正言不顺，长此以往，会影响农民权益。鉴于现行的公司法参照的是西方的公司类型，这种矛盾不可能在西方公司体系中解决，需要根据新情况加以修改。

改革前农民从集体经济组织分配所得的收入不用缴税。改革后，入股农民的红利所得须缴纳20%的个调税。闵行区农村集体经济组织大部分以物业出租为主，要缴纳7种税费，综合税率达到36%左右。国家税收政策对于改革后的集体经济组织应该有所区别。如果集体经济组织主要为福利保障的，应该与一般经营型公司有所不同，对于主要维持农民的福利的这些实体，应该给予税收优惠，同时对于农民的股份分红不应该征收个人所得税。当然这还需要做更具体的制度设计。作为完全生产经营性的子公司则应该与其他营利性公司一样征收企业和个人税收。此外，还应该考虑出台《农村集体经济组织法》，为我国农村集体经济组织和产权制度建章立法。

参考文献

陈锡文：《农村改革的主要任务》，《财新网》2014年7月15日。

程渭山：《探索农村集体经济有效实现形式》，《浙江日报》2015年1月8日。

方志权：《农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法》，《中国农村经济》2014年第7期。