以舟山为例

第八节　论海岛渔农村土地利用：以舟山为例

土地利用，从广义上讲是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行长期性或周期性的经营管理和治理改造；从狭义上分析，是指人类通过一定的活动，利用土地的属性来满足自身需要的过程。⁽³³⁾我国各地农村的发展状况千差万别，由此应该因地制宜创新农村建设的模式。土地作为农民最基本的生产资料，是农民生存和致富的重要载体，在新农村建设过程中，合理利用和保护土地资源，已经成为了新农村建设的关键。⁽³⁴⁾

受地理位置和自然环境条件限制，大多数海岛土地资源有限。然而，在国家“十二五”规划中，国家提出了发展海洋经济的战略举措。这种形式背景下，海岛地区不可避免地出现经济发展与土地资源利用方面的矛盾。如何集约利用土地和优化配置土地资源，使土地利用的综合效益最大化，从而实现土地资源和经济的可持续发展，成了当前亟须面对的问题。在世界范围内，海岛渔农村土地利用规划一直都是众人瞩目的焦点。20世纪以来，人地矛盾日益成为国内外众多学者关注的话题，有效解决海岛土地利用成为发展海洋经济的前提性问题。我们以浙江省海岛城市舟山为例，来探讨海岛渔农村土地利用的现状。

一、舟山海岛渔农村土地利用现状及特点

舟山位于祖国海岸线中轴处，由1300多个岛屿组成，海岛土地利用问题一直是舟山开发海洋的关键节点。国家“十二五”规划提出，建设“舟山群岛新区”，有效、合理地开发海洋土地、充分利用海岛土地资源，成为新区建设的重要课题。

（一）初步搭建土地利用规划、布局与框架

海岛渔农村的建设和发展是今后社会和谐与稳定发展的关键，而土地利用规划是指导农村土地利用的直接调控手段。⁽³⁵⁾在土地利用规划的编制工作中，结合新农村建设的任务，相应地将发展进程与区域落实在土地上，既注重在时间与空间上的安排，同时还应探索相关的土地管理制度，以辅助土地利用规划实施与新农村建设。⁽³⁶⁾舟山的土地整体规划考虑舟山市的资源特点及社会经济发展目标，规划期内土地利用呈现“一体两翼”的整体框架，构建海洋经济跨越式发展的港—城互动体系。

“一体两翼”是指：由连岛工程连接的金塘岛—舟山本岛—朱家尖岛为舟山市经济社会发展主体区域；由岱山和嵊泗诸岛构成北翼，作为南接本岛、北通上海的舟山北部发展翼；由定海南部诸岛及普陀六横、桃花、虾峙等岛屿构成南翼，作为北接本岛、西通宁波的舟山南部发展翼。

舟山海岛渔农村耕地布局极具规律性，市政府、市国土资源局等相关部门也作了一定规划。规划期内作为城镇重点拓展区域的临城、老塘山、普陀区北部片区一带的耕地将逐步为建设所占用，现状所布局的基本农田也逐步调出。

编制了渔业用地规划。渔业作为我国国民经济的重要产业，渔业用地作为我国土地利用的重要组成部分，编制渔业土地利用规划具有重大的现实意义。⁽³⁷⁾舟山的渔业用地规划，围绕“网、鱼、蟹、虾、贝、加”六大渔业优势产业的技术攻关及产业化，加大科技兴海工作力度，已经找到一条资源消耗小、科技含量高、人力资源得到充分发挥的可持续发展道路。

未来耕地补充规划。未来耕地补充主要通过农居点、盐田、废弃工矿的复垦以及滩涂围垦和荒草地开发加以补充。重点为规划期内迁移的小岛及交通、生活条件较差的农村居民点。耕地补充区域主要集中在舟山本岛、金塘岛、六横岛、岱山岛、衢山岛等大岛。

科学的土地利用规划编制理念、合理的规划实施评价判断标准与评价模型以及3S等先进技术的使用，可使我国的土地利用规划达到信息化管理的水平。⁽³⁸⁾规划期末，耕地与基本农田主要布局于舟山本岛、六横岛、朱家尖、金塘岛、岱山岛等面积较大岛屿的低平沿海地带和丘陵之间。

（二）岛屿数量众多，开发难度大

舟山群岛岛屿众多，占浙江省岛屿总面积的25.9%，为我国第四大岛，但大岛屿数量有限，主要包括六横、桃花、朱家尖、金塘、岱山等岛，小岛屿占绝对优势。由于周围岩岸至海拔40到50米以下，坡陡20到30米，又受海蚀或暴雨侵蚀多呈岩秃，40到50米以上丘坡面土体稍厚；丘陵顶部土层极薄多为石质土，小岛的粗骨土几乎占海岛土壤的50%左右。植被因大风或土壤条件所限，以草被为主。多数小岛淡水严重不足，人类生存条件差，又限于交通条件，目前还难以开发利用。

大岛土地结构类型作为海岛土地资源利用的集中反映，地貌结构较复杂。舟山群岛由大大小小的岛屿组成，岱山、金塘等大岛丘陵面积在64.4%～66.8%，高丘在0.3%～1%，平原在1.17%～18%。由此对应形成较复杂的种植业和多层次的土地利用结构，以泥涂沉积为主，其次为粘涂，尚有小面积砂涂、砾石涂，还受较大潮汐的影响。我国海岛渔农村土地开发历史较矩，整个舟山地区，除岱山、朱家尖等岛已围涂开发，大部分尚未开发，潜力很大。

（三）耕地资源垦殖率高，农业结构不合理

舟山渔农村农业开发历史较长，平原一直以来都是海岛农渔业生产的重要基地，土地集约经营水平相对较高。由于人口又密集于大岛，人均耕地面积占有量则较少。在长期偏重粮食种植的政策下，只抓粮食生产使海岛资源优势得不到充分发挥，农业产值结构严重不协调，种植业也成了海岛农业经济的主体，耕地中经济作物比重过小，园地开发未得到充分重视。

自近年国家出台土地整理的政策以来，舟山市对一些废弃的农村宅基地和居住环境差的农村居民点，开展了一系列的综合整治和农地设施建设。⁽³⁹⁾蔬菜基地和果园地的发展，渔业生产中的养殖业发展很快，使舟山海岛农业经济中渔业经济比重逐年上升。有人岛屿的丘陵地利用较好，以种植黑松、木麻黄、柏木等经济果木为主，效益可观。但舟山海岛渔农村的坡地开垦现象十分严重，超负荷开发现象已严重影响到海岛土地资源的质量。岛屿之间林地发展不平衡，差异较大，舟山本岛有林地占丘陵的63.4%，而岱山岛则不尽乐观，限于多大风和地貌等制约，只能以防护林为主，但防护林种多以防风强矮小树种为主，用途少，开发价值低。众小岛由于土层薄，粗骨土面积大，自然条件较恶劣，发展林业生产限制因素较多。

（四）土地开发利用程度低，大量山地、海洋资源尚未充分利用

舟山地处海岛，土地资源的条件和构成与大陆地区差别很大。2005年，舟山市土地总面积140232.97公顷，其中农用地89170.16公顷，占土地总面积的63.59%；建设用地24071.23公顷，占土地总面积的17.17%；未利用地面积26991.58公顷，占总土地面积的19.24%，其中水域面积769.46公顷、滩涂面积12308.09公顷、自然保留地13914.02公顷。12308.09公顷的滩涂面积，占总土地面积的8.78%；全市可围垦的总面积为19889.52公顷，其中新增土地面积12879.35公顷，围垦潜力较大，在实行事先环境影响评价下，可以大力实施围垦滩涂垦造农地。在电、水等辅助资源供给之外，面临新中国成立以来最严厉的土地控制制度，大规模的滩涂围垦、废弃盐田和养殖塘的再利用。据水利围垦部门提供的资料，在“十一五”期间，舟山市又有近7000公顷的海涂被围垦。后备耕地资源中，水、土、光、热条件较好适宜开发的土地面积小，主要通过围海造田和低丘缓坡开发补充耕地，后备资源十分紧缺，积极实施万亩耕地计划，增加土地后备资源，以实现土地占补平衡。

滩涂资源在舟山海岛渔农村土地资源中所占比例不大，但开发经济价值高，前景广阔。滩涂对虾养殖产值较高，大岛的高滩涂资源目前已被利用。海岛的浅海养殖业条件优越，近年发展也很快，主要有对虾、海带、紫菜、贻贝、蛭子等品种养殖，但目前不仅浅海养殖面积利用率低，养殖品种单一，产量也不高，经济鱼类养殖比例太小，总体水平仍然较低。总而言之，不论滩涂还是浅海养殖，投入少，科技含量不高，缺乏养殖产品加工，导致效益稳定性差，综合性规模效益低。

从发展趋势上看，海岛盐业具备一定潜力，盐田作为近年来发展较快的产业，由于沿海海水淡化，盐业生产的重心转向海岛，这里远离大陆，海水矿化度高，干燥度高，极利于晒盐，尤其是淡水资源紧缺的岛屿，开发盐业具有绝对的优势和潜力，很有可能成为全省的产盐基地。进一步提高技术设备，发展盐化工业，提高单产和经济效益是今后发展的方向。

二、舟山海岛渔农村土地利用存在的问题

（一）土地资源有限导致供需矛盾尖锐

舟山市渔农村土地可利用资源极其有限，人均土地占有资源更为稀缺。舟山市人均土地面积和人均耕地面积仅为浙江省人均水平的71.4%和74.4%，人多地少，用地情况十分紧张。舟山市许多农田系历史上围海造地而来，基本农田有很多是分布在沿海岸边，可用耕地逐渐减少、土地供需矛盾突出。临港工业的发展，建设需要占用的地块在土地利用总体规划中规定不能占用，基本农田保护比例与大陆保持一致，对于海洋经济发展的制约作用明显。随着海岛城镇化、工业、港口等建设用地逐年增长，城乡建设的主要区域又与耕地集中区域一致，适合开发为耕地的后备资源薄弱，未来建设用地资源将主要依靠滩涂围垦造地，导致土地供需矛盾更为突出，农业与非农业建设用地争夺日趋严重。再加上近年来城镇化快速发展，城镇土地的利用方式也正处于由粗放外延向集约内涵转化的过渡时期，直接导致海岛渔农村土地集约利用水平低下，土地利用结构不合理，功能布局紊乱，利用效率低下，供需矛盾日趋尖锐。

（二）经济后发性与土地政策变化的错位

舟山市经济发展相对落后于长江三角洲其他地区，然而近年来舟山市经济发展速度却处于长三角地区的领先地位，经济的后发性由此也带来了新的土地资源开发利用矛盾。在20世纪90年代末期，国家对建设用地的规模控制不严，但由于自身经济发展速度较慢，上级分配的建设用地尚使用不完。近年来，随着经济的增速，舟山市建设用地需求量大幅度增加，范围扩大至各个渔农村，开始土地征用，房屋征用，导致拆迁户泛滥，在国家严格保护耕地的政策背景下，进一步激化了海岛渔农村土地，供需的矛盾。

（三）土地过度开发导致耕地面积减少且碎片化

由于舟山市人多地少，因而与其他地区相比，舟山市土地开发较为充分，其集约化利用程度也处于中上水平，各项指标均处在浙江各地市的前列。20世纪90年代中期以后，舟山市建设用地面积扩张十分迅速，此外，农业结构调整和生态退耕还林也使大量的耕地变成林地和园地，使得舟山地区海岛渔农村的森林覆盖率显著提高。为实现耕地的动态平衡，市政府主要通过土地开发整理的途径实现平衡。

农地分散化、碎片化严重，缺乏规模效应。由于农地的农业收益比较低，农民兼业经营，有的农民为了怕麻烦，干脆让耕地抛荒。目前，分散、低效、粗放的以家庭联产承包为基础的农业生产经营模式严重制约着农业现代化、产业化、规模化、品牌化发展，也直接导致了耕地抛荒率居高不下。

（四）海岛地区土地开发利用的局限性

群岛环境导致海岛陆域面积分散、狭小，渔农村可利用地少，开发成本高。区内较大的岛屿有较高山峰、丘岗，分层次构成典型的高丘、低丘、平原、滩涂（潮间带）以及海域地貌的环状结构。丘陵面积在渔农村土地面积中所占的比重较大，导致可开发利用的土地更加有限，并在一定程度上增大了土地开发利用的难度。

地表淡水资源缺乏、制约了农地的开发利用。舟山群岛没有大的河流，仅有岛屿分散造成地面径流差异大，河流小，山低源短，降雨径流大部分排泄入海，截流条件差；且岛上缺乏建造大中型水库的条件。由于地表蓄水时间短，岛上缺乏大型蓄水工程，地表水资源十分缺乏，制约了城镇和工农用地的开发利用。

舟山市渔农村农用地比重大大低于全省平均水平，此外，海岛渔农村未利用土地也明显高于浙江省平均水平。造成这一状况的原因主要包括非农土地开发日益活跃，建设用地迅速增加以及特殊的地理环境，如群岛环境导致渔农村居民点分散，盐田、独立工矿及交通运输用地对土地需求较大等等。此外，舟山市渔农村未利用土地比重比较大的原因是由于沿海滩涂、海涂面积分布较广，开发难度较大。

三、完善我国海岛渔农村土地利用的政策建议

随着世界经济向沿海地区集中，海岛越来越成为重要的经济发展载体。尤其是在低碳化的发展背景下，海岛的开发利用被认为是重要的战略资源，舟山群岛被确认为国家级海洋综合开发试验区这一事实，体现了国家对海岛开发的重视。但海岛渔农村在开发的过程中，普遍面临土地供需矛盾突出、生态环境受损、发展不可持续等问题。由此可见，合理利用土地资源，通过土地利用结构的优化配置，综合考虑经济发展、社会和谐、生态良好等目标，是解决此类问题，实现区域可持续发展的重要手段。应该说，海岛渔农村土地利用的未来是充满生机，充满希望的。

（一）明确今后土地利用的方向即“一个前提”、“五个有利于”

探析国内外土地规划发展历程，较为完善的土地利用规划体系是苏联的土地利用规划。我们可以清晰地看到，苏联在大规模开展土地利用规划的实践中，初期的工作重点是调整土地关系，后来逐步转移到生产本身。⁽⁴⁰⁾笔者认为，这些经验值得借鉴，在今后相当长时间内，海岛渔农村土地利用要坚持“一个前提”和“五个有利于”。

“一个前提”是服务于海岛区域经济发展。舟山市人多地少、淡水资源短缺、陆地生态系统脆弱，渔农村农业发展存在着明显的劣势。另一方面，依海而存，也必将依海而兴，舟山群岛刚刚被确立为新区及国家级海洋综合开发试验区，其海洋优势正随着社会经济发展水平的提高、消费观的变化而不断显现。因此，以舟山为代表的海岛渔农村土地开发利用模式与大陆存在显著差异。这类海岛渔农村土地开发利用要转变对农用地的认识，农用地存在的意义与大陆有很大差别，农业可以在耕地减少甚至没有耕地的情况下存在，而林地主要应该以生态功能为主。也就是说，海洋的开发和利用应当成为海岛渔农村土地利用的主要方向。

“五个有利于”为：一是有利于粮食安全，粮食供给如果虚弱又紧迫，那么问题就会更复杂；二是有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度；三是有利于农业机械化和劳动力转移，海岛渔农村在农渔业开发的基础上，还可以开发其他领域，包括生态园；四是有利于农民共同富裕和全面建设小康社会；五是有利于增强中国转型发展的韧性，努力开发海岛特色农渔业。

（二）借鉴国外经验，完善海岛渔农村土地储备

欧洲的土地储备基本都以政府为主导，土地储备制度也需要配套的制度来完善，并对土地进行了差别化管理，建立了合理的补偿机制。虽然国情不同，但是欧洲国家对管理的相关经验，对建立和完善我国土地储备制度具有一定的借鉴价值和启示。

国外土地储备的经验表明，建立土地储备体系有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现土地资源的可持续利用，有利于政府对土地市场的宏观调控，促进城市经济发展，转变土地的供应机制，确保政府对土地市场的调控。

（三）土地利用结构优化，规划调整

海岛地区水资源是制约区域经济可持续发展的重要瓶颈，因此在提高水资源综合利用水平的基础上，增加水利设施用地；滩涂和荒山多，增加土地开发投入，提高土地利用率；周边海洋资源丰富，大力发展“海上工业”、“海上农业”，向大海要地。

围绕“大岛建、小岛迁”的基本政策，推动农村居民点向城镇集中，工业向园区集中，促进资源综合利用，提高土地集约利用水平。与此同时，顺应布局调整需求，减少农村居民点用地，将建设用地和独立工矿用地转移到城镇。

土地利用开发的战略、规划、重大决策的涉及范围和影响力极大，任何失误都可能对社会经济的发展和生态环境产生严重的影响。⁽⁴¹⁾经济的可持续发展必须建立在生态环境平衡的基础上，保护生态环境势在必行。对未利用地的开发，要在不破坏生态环境的基础上适度开发。如滩涂资源是近海湿地的重要组成部分，生态价值高，可通过旅游开发，打造生态观光园，做到开发和保护并举。

（四）做好土地开发，注重环境保护

开发土地的用途应根据土地适应性和农业生产的需要合理确定，并最大限度发挥土地效益。凡海岛渔农村闲置土地、未利用地或被破坏的土地，按项目规划设计，开发整理复垦成园地，并经项目验收，认定具备耕作条件的，视作补充耕地，在土地变更调查时按可调整园地统计。在非农建设必须占用土地时，除按照法律规定办理农用地转用审批外，仍须按照耕地占补平衡要求实行一比一。

严格控制海岛渔农村未利用土地的开发。规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩，都应依法办理审批手续；生态退耕地区，要加大平坝区、川地等基本农田的土地整理力度，对具备修建梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造；水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区，要坚持“以水定地”，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境。

注意环境保护。随着工业化和城市化的发展，海岛渔农村农用化学物质的过量使用，以及畜禽类粪便和生活垃圾的不适当堆放等，大量的“三废”物质通过大气、水和固体废弃物的形式进入土壤。同时随着农业生产技术的发展，人为地施用化肥和农药以及污水灌溉等，使土壤污染不仅对农作物及农田生态环境造成危害，污染物通过食物链最终进入人体，还会危害人体健康。同时，大量的污染物带入农田，这些污染物质除了对农作物造成急性危害外，其中的重金属等一旦进入土壤，就很难被移走，由此可能造成长期性环境污染。因此，保护农田土壤，使之免受污染是当前保护农村生态环境、加强生态建设的重要任务之一。

（五）完善海岛渔农村土地保护，防治结合

坚持以建设促保护、以责任促保护、以法制促保护、以奖励促保护、以质量促保护，才能从真正意义上做好耕地保护工作。

土地保护不仅应重“量”，更应重“质”。政府及相关部门要加大海岛渔农村土壤资源保护与退化防治投入，做好耕地质量监控，同时也要完善渔农村田间水利、机耕道路等基础设施，加快中低产田改造，提高耕地质量。对于耕地的不合理占用，应该强化耕地占用税的征收力度。对于渔农村内已办理农转用手续的耕地，不能按时开工的，应征收土地闲置费，并及时组织耕作。获得土地承包经营权而连续两年荒芜耕地的，依法收回耕地。在海岛渔农村范围内，各类建设占用耕地应进行多方案对比，优先选择占用耕地数量少的方案。若碰到的确需要占用耕地的建设行为，必须实行先补后占，且补充耕地的数量、质量等均不得低于被占耕地。

（六）开展土地集约利用，严格控制用地需求

海岛发展的全过程是一个产业结构转换和主导产业部门置换的过程，也是资源和包含土地要素的时空配置及其结构形成、调换和转换的过程。目前，许多海岛提出的土地置换等工程都是为了满足海岛渔农村的发展需求，把占地大、效益低的产业从海岛渔农村中心区迁移出去，为适宜在海岛渔农村发展的产业作规划，腾出空间。为此，开展海岛渔农村土地集约利用应做好以下几方面工作。

第一，对利用率低的土地开发项目，应提高供地价格门槛；对土地投资强度高的项目，在法律允许范围内，可给予地价政策方面的优惠。渔农村土地利用应以农业和渔业为主，同时在此基础上可以发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地的市场化配置比例。大力推行土地使用权公开交易制度，工业、商业、旅游、娱乐和经营性房地产开发等经营性项目用地，必须以公开招标、拍卖、挂牌出让方式供应，未采取招标、拍卖或挂牌方式出让的，其出让合同一律无效。

第二，海岛渔农村居民点整理要与“新农村建设”相结合，相配套，在有条件的区域加快村庄拆并整理建设，在提升渔农村居民的生活质量，在改善渔农村居民生活条件的同时实现土地资源集约利用。

第三，当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段，相关的理论与方法体系还不完善，对其进行研究有助于推动土地利用总体规划实施评价发展。⁽⁴²⁾应尽快建立海岛渔农村建设用地集约利用指标评价体系，对建设用地的布局、结构、土地使用强度、使用效率等方面进行分析研究，评价其对土地集约利用的影响及其程度，再结合土地的经济效益、生态效益和社会效益，对建设用地集约利用程度作综合评价。

第四，用地需求量的控制首先要从各类规划做起，规划的节约是最大的节约。渔农村土地规划要严格执行国家关于各类规划用地的标准，积极开展节地技术、措施的研究，减少不必要的用地需求，尤其是建设用地，压缩有弹性的用地需求。

土地集约与集约用地问题已成为全社会普遍关注的热点。而海岛渔农村地域土地的节约与集约利用将是一个全新的具有探索性的重大课题。舟山市作为典型的海岛城市，其土地节约与集约利用必须借鉴国内外其他地域的成功经验和有效做法，但更应该在充分考虑其独特的海岛自然环境和开发条件下，提出具有针对性和适应地方发展态势与任务的有效途径。以舟山群岛渔农村土地利用为基准放眼看全国，我们可以看到，大规模的海岛渔农村用地规划求同存异，我们在进行海岛渔农村土地利用研究的过程中要抓住其共性，并在此基础上具体问题具体分析。对于海岛地区土地的节约与集约利用的研究还有待继续深入，还应该制定更完善的措施，有效利用海岛渔农村土地，并进行合理规划。