乡镇级集体产权制度改革利益推动不足

北京市乡镇级集体经济产权制度改革是在全面推进乡村产权制度改革的背景下的一项重要举措，是在村集体经济组织产权制度改革已经基本全面完成的基础上的一项重要的任务。乡镇级集体经济组织产权制度改革推进比较缓慢的一个重要原因是乡镇集体经济组织产权制度改革中自下而上的推动力不足。改革和创新制度是突破当前新型集体经济组织发展中面临的诸多障碍的途径。但事实上，制度变迁不是一蹴而就的，而是一个过程。一个制度要发生变化，非要等到原体制的维护成本非常高，高到几乎转不动了，才有可能改。这样高昂的体制运转成本，还要广为人知，才能内生出变革的意识和实践冲动。这个过程正是“集体成员——农村集体组织——地方政府——国家”逐级、分步达成协议的过程。

制度变迁的过程实际是权利和利益的转移和再分配的过程，也就是权利重新界定的过程。制度变迁分为自下而上的诱致性制度变迁和自上而下的强制性制度变迁。其中我国农村发展的源点是农民发起的诱致性制度变迁。从原有的计划体制的缺陷中突破并发展起来，形成的我国独特的农村经济体制模式是这样；在城镇化发展中，突破既有的农村经济体制的弊端，探索集体经济有效实现的新模式也是这样。有学者认为，诱致性制度变迁的不同形式决定了我国农村经济的体制模式差异。周其仁也认为，中国的改革路径就是底层创新、合法承认的过程。底层的自发努力与国家的权威运用之间形成制度变迁的合力，使分散的利益结合成为建设中国经济的伟大力量。

北京市农村集体经济产权制度改革、新型集体经济组织的制度设计过程首先是一个诱致性制度变迁的过程。1993年，丰台区东罗园村开启了北京市农村集体经济产权制度改革。农民自发探索股份制集体经济组织的形成过程，就是农民缔结合约，不断界定其产权关系的过程。经济发展内在的压力推动农民不断积极投入到组织创新中。但是自发的合约和组织创新如果得不到法律的承认和保护，那就基本上还局限在非正规组织领域内花样翻新。因为缺少国家权威的认可，成员对组织规范的遵守与否没有统一的社会性强制担保，组织的社会地位也得不到正式的确认，这就使外部世界对它难以产生稳定的预期。这一切都会导致农民自发的组织创新成果难以得到积累，不足以承担大规模节约组织费用和交易成本的重任。因此，这种自发的非正式组织创新达到一定的临界点，必然会产生正规化的内在要求。因为明确而统一的行为规范及对遵守规则的强制约束，是任何从事大规模商品交易的必要条件。“改革就是把能解决问题的办法合法化”，实现从组织创新到制度创新的演变。因此，农村集体经济组织产权制度改革总是伴随着诱致性制度变迁和强制性制度变迁共同作用的过程。

但应当明确的是，强制性制度变迁不能违背和改变农民自身的利益诉求。从根本上说，新型集体经济组织的改革探索源于农民的基本利益诉求。首先，经过30多年的农村经济发展实践，以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营体制暴露出来了越来越多的弊端。一方面，以农户为基本单位的个体家庭生产方式与农业生产的社会化、专业化以及商品化趋势不相适应。土地产权约束导致农户经营规模和经营方式不能适应市场经济下信息不对称的形势，农业规模化、产业化、集约化以及标准化难以实现。另一方面，因为集体产权归属不清、缺乏规范，农村集体经济组织机制运行不科学，难以确立有效的激励约束机制，农村集体统一经营和家庭分散经营出现了较大程度的失衡，集体经济实力较弱，集体资产流失，农村集体经济组织失去了其应有的经济功能。其次，随着工业化、城镇化发展，城镇规模急剧扩张，大量郊区农村集体土地被征占、租赁、流转或拍卖，郊区农村的土地利用结构发生急剧变化。大量资源性资产转变为货币性资产，农村集体资产规模快速增加。因为拆迁费补偿、集体资产收益分配等因素引发了大量的社会矛盾。在集体所有的体制条件下，资产产权关系的模糊特征凸显，产生了明晰产权的客观要求。再次，社区人口结构的变化要求产权制度调整。随着工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农民城镇化，农村内部人员构成日益复杂化，既有因外迁集体人员减少的情况，也有因农村发展外来人口增加的情况，这使得农村社区的人口结构日益复杂，社区人口与农村的集体资产的关系发生了变化，从而导致了集体经济组织成员边界的模糊化和集体经济组织成员与集体资产关系的复杂化。特别在集体资产规模增加后，农村内部成员之间就资产归属问题产生了越来越多的分歧和矛盾。农民为保护自己的合法权益，开始了集体经济组织内部的自发协商，缔结合约。在农民相互之间协商、交易，重新界定产权的过程中，农民的组织化程度得到了实质性的提升，集体经济组织从虚化的状态，演化为实化的主体。如何降低农民个体之间的交易成本，提升集体规模收益，是农民思考的基本目标，建立产权清晰、结构合理的集体经济组织是农民的合理选择。

综上分析，北京市农村集体经济组织产权制度改革中，乡镇级集体经济产权制度改革推进缓慢的根本原因在于改革的利益推动不足。更进一步说改革利益推动不足的原因在于乡镇集体经济组织存在严重的政社不分、政企不分问题，乡镇政府基本上把控着乡镇集体经济组织的发展，没有明确的财产关系和盈利分配方式。从根本上说，就是有权力控制乡镇集体经济发展的主体不是法律制度意义上的乡镇集体经济的真实权利主体。北京市乡镇机构经过多轮改革，但“政社合一”的问题并未得到根本解决。多数乡镇集体经济组织由乡镇政府代行其职能，乡镇级集体资产产权主体长期处于缺位状态，主要由乡镇党委、政府支配和使用乡镇级集体资产，用于弥补财政预算和经费不足。大部分乡镇级集体资产只是从概念上讲属于乡镇全体社员，实际上多数区县的乡镇级集体经济与乡镇政府财务混在一起，产权不清，缺乏明晰统一的管理制度。农民作为乡级集体资产所有者的主体地位得不到体现，这不仅影响到乡镇集体经济的发展，也严重侵害了广大农民的基本财产权益。此外，改制要付出成本，解决历史问题，兑现原成员劳动贡献需要大量资金。如正在改制的海淀区四季青镇参加资产量化的人员达到6.7万人，总劳龄年数116万年，资产量化后进行份额流转，对于选择兑现的人员，现金需求量非常大。