农村集体产权制度改革顶层设计动向

由国务院发展研究中心主办的农村集体产权制度改革研究座谈会今天在北京召开。国务院发展研究中心主任李伟出席会议并致辞，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文做主旨发言，中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任韩俊做会议总结，农业部副部长陈晓华等出席座谈会并发言。国务院发展研究中心副主任张军扩主持开幕式。

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟，国土资源部副部长胡存智，国家林业局副局长张建龙，国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强，中国人民大学常务副校长王利明等中央有关部门负责同志，各省区市发展研究中心、农业厅、农办负责同志，农村集体产权制度改革典型地区的代表，经济和法学领域的专家学者参加了此次会议。

李伟在致辞中表示，党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定以来，从中央到地方、从党政部门到学术界，都在深入谋划改革举措、积极讨论改革议题。国务院发展研究中心作为直接为中央决策服务的重要智库，是改革的积极参与者和重要推动者。根据有关方面安排，国务院发展研究中心承担了部分重大改革课题研究、部分改革方案第三方评估任务，直接参与了部分改革任务的方案制定。这其中，农村改革是最重要的组成部分之一。国务院发展研究中心就农村土地制度改革总体思路、坚持农村土地集体所有权、建立农村产权流转交易市场进行了专题研究，参与了赋予农民对集体资产股份权能、供销合作社综合改革等方案的研究。今后还将继续深化对农村集体产权制度改革的研究。

陈锡文在主旨发言中表示，推进农村集体产权制度改革，理论上要深入研究，但是要更多地去倾听农民的呼声，要总结农民的实践，要探究农民到底为什么要这样做。他认为，要更好地引导集体经济产权制度改革，需要在农村集体经济制度组织形式的基本特征、农村集体产权制度改革的目的、农村集体产权制度改革后的资产经营形式、农村集体经济组织成员界定等10个方面进行深入的理论、制度、政策研究。

韩俊在总结发言中表示，这次会议是在全面深化农村改革的关键时期召开的一次非常重要的会议，对深化一些重大问题的理论认识，指导下一步农村集体产权制度改革试点，进一步完善相关的法律法规体系具有重要的作用和意义。当前，相对于实践的创新，农村集体产权制度改革的理论研究、法律建设显得滞后。深入研讨农村集体产权制度改革在理论、法律和政策层面涉及的深层问题，可以为做好农村集体产权制度改革和法治建设的顶层设计提供理论支撑。他认为，此次会议讨论的包括集体产权制度改革的范畴、集体产权以及成员权如何界定、集体产权制度改革的组织形式等12个方面的话题，对将来推进和把握好农村集体产权制度改革的方向大有裨益。

在为期一天的讨论中，与会代表认为，农村集体所有制是公有制经济的重要组成部分，是中国特色社会主义的重要制度基础。建立符合社会主义市场经济体制要求的农村集体产权制度，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容。改革开放以来，在农村集体产权制度改革方面，已经取得了很多突破，但这项改革还没有完成。只有通过深化改革，找到更有效的实现方式，才能使农村集体所有制立得住、行得远。推进农村集体产权制度改革，根本方向是探索社会主义市场经济条件下，集体所有制和集体经济更有效实现形式，进一步解放和发展农村生产力。为此，需要重点研究和解决好农村集体产权主体归属、集体资产的确权赋能、集体成员权界定、农村集体经济运营机制、农村集体经济组织的法人地位等问题。推进农村集体产权制度改革，特别是推进农村土地制度改革，既需要解放思想、大胆探索，也需要守住集体所有制、保护农民利益、于法有据等底线。

（资料来源：《中国经济时报》,2014-12-01。）

我国农村集体资产产权改革试点工作即将全面展开。《经济参考报》记者1日从国务院发展研究中心主办的农村集体产权制度改革研究座谈会上获悉，针对集体产权制度改革的顶层设计正在紧锣密鼓地进行，中央农村工作领导小组办公室、农业部等相关部门将推出一系列指导文件，除了即将发布的有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案以外，正在研究制定针对农村土地征收、宅基地制度改革和发展农村产权流转交易市场等多个指导意见。

据与会代表介绍，本次农村集体资产产权改革的核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。改革试点将兼顾东中西不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，试点工作在2017年底完成。

据中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任韩俊透露，党的十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，而这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革，可以说是前无古人的创新。目前，针对集体产权制度改革的顶层设计正在紧锣密鼓地进行，除了中共中央办公厅、国务院办公厅刚刚印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》以外，即将发布有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案。另外，多部门还在研究并将出台关于农村土地征收、农地集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度等“三块地”的改革指导意见，目前思路已经基本成型；中农办负责起草的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见，已经提交有关方面讨论；农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见，已经形成基本框架，方案正在进一步完善中。

针对本轮改革，农业部副部长陈晓华表示，试点的目标原则为：要通过改革赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入；在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。

陈晓华说，改革试点的重要目的是积极发展农民股份合作，要求是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。但是，要根据不同权能分类实施：要积极开展赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点，建立健全农村集体资产股权台账管理制度和收益分配制度。有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权试点，尊重集体成员意愿，明确条件、程序。慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点，试点要在制定相关管理办法的基础上开展。

“最重要的就是要解决钱赚了后，怎么用、怎么分的问题。”中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，在基层干部和农民看来，改革的目的有三个，一是搞懂自己集体到底有多少“家当”，二是希望在经营这些资产的决策过程中能够公平公开、管理民主，三是经营成果能够公平分配。

第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，中国的农村经济正在不断发展壮大，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，非资源性资产达到2.4万亿元，76%集中在东部地区，这些资产和资源是集体经济存在的根基。然而，随着农村集体资产规模的不断增大，以及工业化城镇化的深入推进，一系列问题逐渐凸显出来。

陈晓华表示，农村集体资产的问题突出反映为：由于资产归属不清、管理不严导致的资产荒废和闲置，有不断流失的风险；随着农村社会结构的变化，农村各类人群要求参与分配和主张权利的呼声越来越高，引发了一些社会矛盾；由于农村治理机制不健全，出现了“小官大贪”的现象，2013年针对集体资产管理和分配的信访占到了农业农村类信访的23%，影响了农村稳定，还侵蚀了集体所有制的基础。

与会代表指出，要解决集体资产归谁所有、如何分配这些问题就要依靠农村集体产权制度改革。对此，党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务，这是一项牵一发而动全身的改革，需要试点先行。

陈锡文表示，实际上，农村集体产权制度的改革从25年前就已开始。20世纪80年代，地处改革前沿的珠江三角洲一带，农村社区居民结构日趋复杂，同时集体资产的管理和收益分配矛盾突出，农民群众主动开展了各具特色的产权制度改革探索与实践。90年代后，北京、上海、江苏、浙江等地也遇到了同样的问题，相继进行了改革试点。进入21世纪，改革覆盖的范围就更广了，目前全国范围内约有4.8%的村集体已经进行了这样的改革。

陈晓华说，2007年农业部出台了相关指导意见，到去年年底，全国已有2.8万个村庄，5万个村民小组完成了资产量化的改革，涉及资产4300多亿元，累计股金分红超过1500亿元，仅2013年分红的额度就接近300亿元。改革在很多地方都显现成效。从各地来看，一是能有效促进农民增收；二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展；三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

与会代表进一步指出，三中全会以来，农村集体产权制度改革取得了一定进展，但产权权属不清、土地流转不顺、土地制度不合理等问题仍未解决，此外，还需要为扩大土地经营权权能进一步厘清三权，为农村集体建设用地入市厘清用途管制机制、收入分配机制等，这些都需要深化现有的农村集体产权制度改革。

多位专家指出，在已有的集体所有权改革地区里，不乏颇有特点的模式和成绩，值得未来试点地区参考。

据北京市农村工作委员会介绍，北京市的改革方向是“撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民当股东”二十个字。20世纪90年代初，北京市就要求以行政村为单位设立村经济合作社，以乡为单位设立乡合作经济联合社，并取得法人资格，此后采取存量资产量化、“资源+资本”以及社员投资入股等多种方式进行股份合作制改革，目前股权设置基本分为集体股和个人股，一般分别不高于30%和不低于70%。截至目前，全市累计完成集体经济股份合作制改革的乡村集体经济组织达到3878个，村级完成改革比例达到97%。

上海市农业委员会介绍称，该市明确界定现阶段农村集体经济组织产权制度改革的范畴是非资源性集体资金和资产，坚持效益决定分配的模式，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，建立以丰补歉机制，分配比例不得高于当年经营性净收益的七成，不收益不得分配，严禁举债分配。实践证明改革激发了集体经济活力，2013年上海已有89个改制后的村集体经济组织进行了收益分红，年总分红5.38亿元，人均分红超过3000元。

浙江省宁波市的改革则在激活集体产权的金融属性更进一步，从2009年起，该市一些地方把股份经济合作社股权纳入农村有效担保物范围，依托辖区农村金融机构，建立股权融资平台，允许农民利用股权开展抵押贷款融资，股民可以按照自己股权所占资产总额的80%比例获得抵押贷款，财政建立抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。截至目前，累计已有1283户农户获得贷款，总额接近7000亿元。

（资料来源：《经济参考报》，2014-12-02，记者：林远。）

厘清新形势下集体产权的权利主体、行使主体、成员权定义，是新形势下推进农村集体产权制度改革、赋予农民更多财产权利等一系列改革的前提条件。

随着农村土地制度改革继续推进，深化农村集体产权制度改革，已成各方共识。

改革的具体路径，是在全国范围推进集体资产股份合作制改革，探索让农民以股份形式持有集体资产，成为集体的“股东”，使集体资产不再“人人所有、人人无份”，从而被基层干部无理侵占。

这是中国从实践中找到的办法。自20世纪80年代末起，广东、浙江等地就有针对性地开展集体资产的改革实践。最主要的做法即是集体资产折股量化、农民以股份方式持有集体资产。

此路径之外，十八届三中全会亦给农民拥有的集体资产股份的权能进行了扩充。改革到位后，农民对集体资产，从法律上享有股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等一束产权，但如何赋权，目前尚未公布细化解释。

除此之外，在目前的改革可选项中，集体资产可以包括土地、林权等资源性资产、物业厂房等经营性资产，也可以涵盖办公楼道路等非经营性资产。但在全国多数地方，除农地、宅基地、林权，其余的这些资产尚未量化确权到集体成员，广泛存在资产不清、产权不清等问题。

针对这一系列问题，在2015年中央1号文件公布之际，《财经》记者对已多年参与起草该项文件的国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆进行了专访。据其透露，从宏观层面来看，解决这些问题的改革步骤正在一一加快。

《财经》：2015年的中央1号文件述及了集体资产改革部分，你认为今年的这一部分表述，价值何在？

叶兴庆：在过去11年的中央1号文件和历次中央全会《决定》中，对农村集体产权制度改革这个话题鲜有涉足，即使提及，也仅是寥寥数语。但今年的中央1号文件对此的表述，应该说是最全面和系统的一次。具体表现为两点不同：第一，在前面的11个中央1号文件中，从未像今年一样针对集体产权单独进行全面部署；第二，今年中央1号文件在第二十二条中，针对土地等资源性资产、非经营性资产、经营性资产三类资产的未来改革框架进行了勾勒。因为要遵循1号文件的表述逻辑，没办法把它当单独变成一个大的部分进行阐述，只是放到了改革措施当中作为一个条目来陈述。但我们应该清楚，它的重要性远远超越目前的这一小段文字，因为农村集体产权制度改革与土地制度改革、农业经营性体系建设等一系列改革都有所交叉，所以它是中国接下来一段时间之内，为了赋予农民各项财产权利而进行的各项具体改革的一个顶层框架。

《财经》：为什么农村集体产权制度改革如此重要？

叶兴庆：按照中国目前的农村集体产权制度安排，农民是不能退出集体的,集体土地的使用与流转也是有限制的。这样的规定防止了工商资本圈占农村土地，没有让农民流离失所大量破产，起到了应有的积极作用。但任何事情都有两面性，随着工业化城镇化发展，人以及集体资产本身，最终都是要流动起来的。于是我们原先那套农村集体产权制度安排的不利一面，就逐步凸显出来了。

十八届三中全会《决定》提出，要赋予农民更多的财产权利，这一句话将会引出多个子项改革。比如会议提出，土地承包经营权可以抵押、入股；提出集体经营性建设用地可以租赁、入股、转让，跟国有土地同价同权；要赋予农民对集体资产股份更多权能，农民名下的股份，享有占有、收益等六项权能；甚至还包括农民的住房财产权的抵押、担保以及转让……所有这一系列的改革都会碰到一系列的共性问题，就是集体所有制在新形势下的组织形式、实现方式和发展趋势问题。

之所以这么说，是因为集体产权的改革方向，是要让农民在集体资产中拥有更多财产性权利。所谓更多，就是给他们的权能更大，大到可以进行流转交易。而流转交易如果只能在集体经济组织内部进行，就还是一个很小的权能。想要让权能更大，交易对象就要在更大的范围内进行选择。如此一来，势必要突破集体经济组织的边界，会对集体经济组织的实现形式提出新要求。包括要把所有权搞清楚，行使主体搞清楚，成员权搞清楚，以及弄清楚集体经济组织的组织形式和法人地位问题，集体经济组织的功能是否进行政经分离，承担的公共事务如何剥离出去等一系列问题。

这么多子项的改革都要融入到集体资产改革这个框架中去，都涉及到完善集体所有制的实现方式的问题。所以集体资产制度改革是所有上述改革的顶层设计。我们要通过集体产权制度改革，把集体所有制在新的时代背景下的一系列本质特征搞清楚，以此作为改革的新方向，探索集体资产更有效的实现形式。相较于现在传媒普遍关心的土地改革等二级改革，这才是一级改革大纲。如果连集体所有制的含义都搞不清楚，一系列的法律就无法修改，与之相关的改革也推进不了，更谈不上把赋予农民更多财产权利的要求一点点落到实处。

《财经》：那到目前为止，集体所有制有哪些需要弄清楚的特征？

叶兴庆：其一，集体所有权的权利主体是谁？其二，集体所有权的行使主体是谁?其三，集体所有权下面的成员权的含义是什么？只有把这三个问题搞清楚了，才能推进赋予农民更多财产权利的一系列改革。

《财经》：就集体所有权的权利主体来说，目前还有无争议？

叶兴庆：这次农村集体产权制度改革的目的之一，就是要把集体资产的所有权主体搞清楚。在此之前，包括在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》很多政策性文件中，对这个问题一直都没有讲清楚，集体资产到底归谁所有？归村所有？归村委会所有？归集体经济组织所有？这些判断都是不对的。

此前这个事情说得比较含糊，原因一个是比较敏感，除此之外，恐怕更多的是在认知程度上，还没有达到那个水平。现在来看，按照《物权法》第五十九条的规定，我们在进行认知的时候，就农村集体资产的所有权权利主体来说，已经有了一个新的、很清晰的理解——农村集体的动产以及不动产，其权利主体不是村委会，也不是村干部，而是农民成员集体。这句话的意思是说，农村集体产权改革的权利主体是由若干人组成的一个团体，团体与成员互不分离。但要注意的是，这跟《物权法》中所讲的共有制，也就是共同所有、按份共同拥有还不是一回事儿。共有是可以解散、可以退出的。但是在我们的农村集体经济，特别是土地集体所有制中，集体是不能解散的，成员也是不能够退出的。

《财经》：就集体产权改革尚待完成的第二个目标，针对其行使主体，目前有无具体的改革步骤？

叶兴庆：首先，集体资产的所有权主体已经明确是成员集体所有，不是单独个人所有，也不是一个组织所有。接下来就是集体资产的行使主体问题。100个人组成一个集体，总要有代表来执行。按照我的理解，真正有资格做代表的，只有两种组织，其中一种是各类集体经济组织。但现在的问题是，在中国的很多农村地区，在原先的公社体制解体之后，并没有重新成立集体经济组织。在此情况之下，《村民委员会组织法》中就规定，村民委员会可以管理集体资产，也就是成为集体资产所有权的行使主体。

有两个问题需要注意：其一，在南方很多地区，这两种组织实际上是并行存在的。应该把集体经济组织作为第一顺位的行使主体，村民委员会不能再决定集体资产的处置等问题。但在目前中国的法制框架当中，村委会行使村集体资产是有法律依据的，不只是《村民委员会组织法》，在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中对此都有论述。而农村集体经济组织成为集体产权的行使主体，现在并没有非常明晰的法律依据。在改革最终明晰这一点之前，应该避免集体经济组织和村委会之间打架，争夺行使权。

其二，政策应该因地制宜。在集体资产比较多的地方，应该成立集体经济组织。而在大量农区，土地以外的集体资产不多的地方，为了减少农村社会治理成本，可以继续由村委会代行集体资产的管理经营职能。

《财经》：对于第二个需要注意的地方，具体应该怎么区分到底是谁来行使集体产权？

叶兴庆：在中国的大量农村地区，其实还没有区分的必要，但在南方的一些地区，因为集体资产的增值速度非常快，集体经济组织的成员与当地的常住人口——也就是能够参加村民自治的成员——交叉程度迅速下降的地方，有必要进行政经分离。集体经济组织管理集体资产，村民自治组织管理常住人口的民主权利表达等。

《财经》：这是否会出现乡村社会公共服务成本谁来承担的问题？在村委会行使管理权的时候，出现了一系列“小官巨腐”案例，但农村社会公共服务的资金来源是确定的。集体经济组织通过成立股份制公司等形式独立运营后，公共服务应由谁来承担成本？

叶兴庆：在以前城乡分治的时候，农村的公共服务是由农村集体经济组织来掏钱的，这本身是对集体资产的一种侵犯，事实上应该由公共财政来承担。要实现农村政经分离，就要考虑这样的前提条件，那就是当地政府已经可以将公共服务延伸到农村社区中去。

现在国家已经意识到了这个问题，在有些地方也已经开始进行实践。比如苏州就开始进行剥离了，乡村的公共服务交给政府，政府为其提供道路、路灯、绿化、保洁、治安等，集体经济组织变成一个市场主体，它跟其他市场主体一样，都是纳税人，都要照章纳税。

在这个过程当中，存在一个政府与集体经济组织进行谈判的问题。广东的一些地方最近这两年就是这么做的，之前要照顾集体经济组织，集体经济组织本身的实力也比较大，它们不向政府交税，政府也不承担公共服务，连治安都是集体经济组织自己来承担的。要把公共服务由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服务成本的5~7倍一次性交给政府，之后照章纳税，就像买断工龄或者补缴社保一样。

《财经》：结合中国各地的实践，集体经济组织主要有哪些实现形式？

叶兴庆：我们现在所讲的集体经济组织，主要是社区性的集体经济组织。其基础是20世纪50年代以土地入股为框架圈定的，这种框架延续到现在，以它为基础，集体经济组织掌握一些物业，以此为获得盈利的手段，这种简单的形式是可行的。但除此之外，如果这些集体经济组织想要进入竞争更激烈、专业水平要求更高的产业领域，再继续采取这一形式就不合适了。于是在地方实践中又涌现出来了一系列的集体经济组织形式，比如集体经济组织部分或者完全持股一个经营性的经济实体，在这个新产生的集体经济实体里面，经营团队对集体资产有了更多的支配权力，它已经不是一个典型意义的集体经济组织了。对于集体经济组织非农活动比较多的地方，这种形式有比较大的生存空间。

《财经》：广东一开始是将原先的三层公社体系改制成了三层合作社形式，以此作为集体经济组织的承载主体。后来又在这个基础之上，出现了南海的集体股份制合作制等形式。

叶兴庆：南海就是把社区性的集体经济组织改制成了股份合作制。但需要注意，集体经济组织的法人地位问题并没有完全解决。很多集体经济组织改组的股份合作制实体没有办法进行工商注册，没法开税票和开账户。所以南方的一些地区，就更进了一步，把集体经济组织彻底改组为股份制公司了。

也有学者指出，公司化本身就是一把“双刃剑”。其发展到一定程度之后，就跟集体经济组织的本质特征没有什么关系了。我认为这是一种方向，在集体土地已经没有了，或者集体农用地已经很少的地区，当地的公共事业也已经剥离给政府之后，农民已经完全市民化了，集体经济组织改制为典型意义上的股份制公司是可以的。北京的部分郊区、广东的一些城中村，都是这样做的。

《财经》：从南海等地过去的实践经验来看，上述改革的第三个任务，也就是成员权的定义，是否是最困难的？

叶兴庆：对，但它最关键。具体来说，改革之前成员权的定义，包括两个方面：其一，什么人有资格成为集体经济组织的成员？按照我们的传统做法，就是跟身份绑定，实行身份制。你在这儿出生，你肯定有成员权；你通过合法的婚姻将户口迁入之后，也可以成为集体经济组织的成员。除此之外，从合法性来说，就没有什么公开、正式地进入集体经济组织的途径了。其二，有了成员权之后，意味着获得什么权利？按照传统的做法，从财产权的角度来说，第一是会有承包地，获得承包经营权；第二是有申请使用宅基地的权利；第三是参与集体资产收益的分配权。除此之外，还包括其他的非财产性的权利，比如民主管理、民主监督等。

从今年中央1号文件本身以及以往的一些比较正式的文件来看，对于未来集体经济组织的成员权问题，并没有规定得很详细。但是我主张，从长远看，成员权改革的核心之一，是应该锁定边界。应该设定一个时间点，以其为准，来锁定集体成员的边界。我不太主张继续坚持现在的做法，也就是不管在什么情况之下，只要是新出生的成员，只要是通过合法的婚姻加入的，都能够不断地成为集体经济组织的成员。这样的产权制度安排，不利于人口今后的城镇化，不利于集体资产配置效率的提高，也不利于像南海这样的一系列社会矛盾问题的解决。不锁定的话，就会没完没了。

事实上，我们在很多现有的改革过程中，已经体现了这样的改革取向。

《财经》：有什么具体的案例？

叶兴庆：我们在一些单项问题上的改革做法，实际上已经在针对我们传统的集体经济所有制的成员权进行改革。传统的集体所有制成员权的含义是：只要是符合身份的，就天然是这个集体经济组织的成员，只要是成员，就天然地要一份产权、要承包地、要宅基地。

但是，我们在进行土地承包要股份制度改革的时候，就提出来长久不变的概念，“生不增、死不减”，这实际就是指在承包期的70年当中，没有成员权的概念了。不管是通过出生还是通过合法的婚姻进入，都不意味着能分配新的承包地。这就是家庭承包责任制的内涵。土地在分配到户的时候，是考虑了当时的人口因素的，比如，你家承包的时候有五口人，分配了相应的土地。后来你家变成两口人或者是十口人，但是土地的承包经营权已经变成家庭的共有财产、共有产权，所以不存在什么无地人口的概念了。

此外，在集体经济组织内部，比如南海的实践当中，一开始是土地之外的经营性资产量化搞股份制合作，固化到人，但是人有生老病死，有迁出迁入，所以经过多年不断的博弈之后，最终也选择了这种股权固化的做法，也就是说，集体经营性资产搞股份制改造之后，确权到人，然后固化到户。股权没说年限，那就是永久股权。然后通过遗产继承的方式往下走。这就是对于成员权的一个重大的改造。这个改造使中国集体所有制的内涵发生了悄然的变化。这种情况下的集体所有制，和我们传统意义上的集体所有制有着根本的区别。

综上所述，为避免引起争端，对已经针对集体经济组织实行股份合作制改革的地方，实际上在改革的过程中就对成员权进行了一次清理，对资产也做了量化。在这个基础上，就不应该再去追究成员权的问题了；而在还没有实施农村集体经济组织改革的地方，下一步要搞改革，首先就要把成员的资格搞清楚，哪些人有资格来分这个集体资产。搞清楚之后，就到此为止锁定了。今后新增加的人，新死亡的人，都不影响产权的变化了，核心就是“生不增、死不减”。

《财经》：但是要锁定成员权很麻烦的一点是，如果一些群体，比如外嫁女，一旦被排除在集体经济组织外部，这些人的权益就没法得到保障了。

叶兴庆：成员权问题的确比较敏感。存在一个各方利益兼顾的问题。我认为还是要秉着因地制宜，社会矛盾最小化、社会共识最大化这样的原则，界定新形势下或者未来的成员权的内涵。而且的确要尊重农民，不能替农民画条条框框。因为各地的情况的确不一样，比如江苏对外嫁女的情况比较包容，广东因为乡村文化中重男轻女的观念根深蒂固，相对来说对外嫁女更排斥一些。所以，全国未来要出台的一系列相关意见和制定的条例，都是宜粗不宜细的，否则各地可能谁都受不了。

《财经》：目前各地在纷纷进行的集体产权制度改革是否存在“各自为政”、最终全国无法统一的问题？

叶兴庆：实际上，目前有关土地的集体产权制度改革，全国都是一样的，按照统一的方案在做。主要区别就在于2.4万亿元的经营性资产，它们实际是在城市化、工业化的过程中间产生的增值收益的积累。这种改革主要集中在城郊农村和工业化较快的农村地区。按照中农办陈锡文主任之前的计算，全国农村当中，大概有10％的村有这样的改革任务，剩下的因为没有集体经营性资产，不需要进行这样的改革。

但是就在这些迫切需要改革的地区，在进行集体产权制度改革的时候，改革的类型和做法的确是五花八门，哪些资产作为改革范围，怎么折股量化，成员资格怎么界定，拿到手的股份具有哪些权利等一系列问题，的确是需要规范起来的。之前不久，农业部等多个部委联合发布了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，这是经过中央深改组审议通过的，其核心就是部分解决这些问题，对经营性资产进行折股量化，对股份制合作改革进行规范。

《财经》：但是农村集体产权制度改革的三个核心方面，到底如何取舍，现在并没有清晰的框架。

叶兴庆：从改革的逻辑上看，应有一个“统”与“分”的关系。目前的做法是将大量的具体问题分解到各个部门，因为他们对政策的来龙去脉比较熟悉，所以他们提出的方案操作性很强。但问题在于，最终出现的结果就是协调、统一的程度不够。各部门讲到了各个领域的各种具体的改革意见，有很多具体的改革举措，存在很多亮点和突破，但大多是体现在单项改革上面，对于集体产权制度改革和集体所有制的实现形式等更为顶层的问题，没有一个总体设计。十八届三中全会已经召开一年多了，要出成果，着急就把“分”的部分出来了一点，“统”的部分还没有出来。这个问题不仅农口有，在其他很多领域也存在，这是需要改进的地方。

《财经》：目前各相关部门有无相应的改革进展？

叶兴庆：在国有资产管理改革方面，目前国家已经成立了相应的权威机构。在“三农”这一块的改革领域，相关部门对集体产权制度改革的调研、谋划速度也在加快，实际上也是希望能够尽快出台一个总体性的设计。

当然，工作还在进展当中不便多说。能够说的就是，自2014年以来，中央有关部门根据相关文件的要求，为出台农村集体产权制度改革的总体意见，进行了大量的前期研究，会有相应的成果出现。最近出台的一系列改革举措，包括实行“三权分置”、引导土地经营权有序流转，赋予农民对集体资产股份权能，还有土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，它们实际上都已经涉及到对集体所有制的改造。

除此之外，今年中央1号文件对此已经提出了改革的具体方向。比如第二十二条的表述为，“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”。此外在第二十八条中还表示，“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”——既然是条例，就不是地方性而是全国性的，要对集体经济组织最基本的东西规范起来——实际就是针对“各自为政”的问题，在中央层面正在进行类似顶层设计的过程。对于今后要制定出台的更为详细的文件来说，这就是具体的方向和思路。

（资料来源：《财经》，2015-02-16，记者：焦健。）

叶兴庆

2015年中央1号文件明确提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见；健全农村产权保护法律制度，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。这是21世纪以来聚焦“三农”工作的12个中央1号文件中，关于农村集体产权制度改革最全面系统的部署。在全面深化改革的关键之年，突出强调推进农村集体产权制度改革，有其深刻寓意；在涉及农村集体产权制度的部分具体改革方案已经公布实行的情况下，仍然要求对农村集体产权制度改革进行顶层设计和整体谋划，有其深远考虑。对个中寓意和考虑，仅从文件的具体条文难以明了，必须站在方法论的高度才能洞悉。

党的十八届三中全会《决定》提出的336项改革举措中，涉及农业农村的大约有50项，包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、扩大土地承包经营权权能、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权流转、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场、完善集体林权制度、推行水权交易制度等。党的十八届四中全会《决定》明确要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，部署了创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度、加强对集体资产所有权和经营权的保护，制定和完善土地管理、农业等方面法律法规的法制建设任务。最近一个时期，《引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等改革方案陆续公布。

按照目前的改革工作部署，这些改革举措的方案制定和实施分别由各业务主管部门牵头负责。这有利于发挥业务部门熟悉体制沿革、了解具体情况、便于利用前期工作基础的优势。但也必须看到，这些体制改革和法治建设任务，相互之间存在紧密联系，会遇到需要解决的共性问题。如果找准牵一发而动全身的“牛鼻子”，做好顶层设计，就可以避免改革的碎片化，增强改革的整体性、系统性、协同性，从而提高改革效率。农村集体产权制度改革正是这样的一个“牛鼻子”。

例如，实现赋予农民更多财产权利的改革目标，需要扩大农民对集体资产股份、承包地、宅基地、住房等的处置权，流转交易的对象范围势必要突破原来的集体经济组织边界。虽然在“三权分置”的掩护下，赋予承包经营权抵押、担保、入股权能，抵押、担保、入股的客体是经营权，不至于导致承包权流向外部人员，但承包权的退出和继承问题并未得到解决，未来仍存在流向外部人员的可能性。推进农民住房财产权抵押、担保、转让，在房地不可分离、受让人范围扩大到本集体以外人员的情况下，势必导致宅基地使用权一并流向外部人员。赋予农民对集体资产股份有偿退出、抵押、担保、继承权，使外部人员持有集体资产股份的几率大大提高。同时，由于土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，以及一些地方在股份合作制改革中实行股权固化和“进不增、出不减”，新增成员不再自动拥有对集体资产的各项权能。集体所有制的核心特征是成员权，即取得成员资格的人天然拥有对集体资产的各项权能，只有本集体成员才能获得土地承包权、宅基地使用权等权利。落实党的十八届三中全会《决定》部署的上述农村改革任务，势必使成员权的内涵发生深刻变化。这要求我们从历史上讲清楚农村集体所有制的来龙去脉、实践发展的主要线索，从理论上说透彻农村集体所有制的基本特征和存在逻辑，从法理上辨明农村集体资产的权利主体与行使主体，从而对集体所有制下的产权体系进行重构。

从某种程度上讲，2015年中央1号文件部署的农村集体产权制度改革是“纲”，党的十八届三中全会《决定》部署的有关赋予农民更多财产权利的各项具体改革是“目”，“纲”举才能“目”张。

农村集体产权制度改革并不是新鲜事。改革开放以来，实行家庭承包经营，实现了土地所有权和承包经营权的分离；推行乡镇企业改制，建立起现代企业制度；推行股份合作制改革，把集体资产折股量化到集体成员，实行按股分红；推行集体林权制度改革，把林木所有权和林地承包经营权落实到户；一些地方还实行了小型农田水利产权制度改革。但这并不意味着我们对农村集体产权制度的认识有多么深刻。改革越往前走，需要回答的理论、法律、政策、实践问题越是复杂。其中，最为关键的是三个问题。

第一，集体产权归谁所有。根据《宪法》第六条规定，集体所有制是我国两大公有制形式之一。但长期以来关于农村集体资产归谁所有、集体所有权的权利主体究竟是谁，一直没有一个明确、统一的说法。《宪法》第六条使用的是“劳动群众集体所有”，《民法通则》第七十四条使用的是“劳动群众集体所有”、“村农民集体所有”和“集体经济组织所有”，《土地管理法》第八条使用的是“农民集体所有”，《物权法》第五十九条使用的是“成员集体所有”。由此可见，在集体产权的权利主体上，按时间顺序，先后有“劳动群众集体所有”、“农民集体所有”、“集体经济组织所有”和“成员集体所有”四种不同表述。我们主张沿着《物权法》的思路界定集体产权的权利主体，明确规定集体产权属于成员集体所有，而不是集体经济组织或村民委员会所有，更不是村干部所有。

第二，集体产权归谁支配。由谁代表“成员集体”来支配集体产权、集体所有权的行使主体是谁，也是长期以来没有厘清的一个关键问题。根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条和《物权法》第六十条的规定，村（组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）都可以经营、管理土地等集体资产。根据《村民委员会组织法》第八条规定，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。我们认为，尽管集体成员与自治成员的成员权取得方式有本质区别，但在农村人口不流动的情形下，是由村（组）集体经济组织还是由村民委员会（村民小组）支配集体资产，并没有本质区别。随着农村人口流动现象增多，一些地方，特别是城郊农村，集体成员与自治成员的重合度逐步下降，继续由村民委员会行使集体资产的支配权，容易导致对集体经济组织成员财产权利的侵犯。在这些地方，有必要尽快建立集体经济组织，由其代表“成员集体”行使对集体资产的支配权利。

第三，集体产权归谁用益。成员权制度是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。进一步健全成员权制度，明确界定什么人有权成为集体成员、集体成员具有什么权利，是推进农村集体产权制度改革最基础、最重要的一项工作，也是最容易引起纠纷的一项工作。虽然《物权法》已经有成员权制度的萌芽，但成员权的内涵需要具体化，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要进一步明确，成员资格认定的具体标准需要作出法律规定，集体经济组织成员权利与村民自治权利的关系有待厘清。一些地方提出，集体资产股份应“量化到人、确权到户”，以家庭为单位实行股权固化和“增人不增股、减人不减股”，这种做法的利弊究竟如何权衡？实行土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，特别是一旦外部人员通过行使抵押权、继承权等途径获得原先只有集体成员才能取得的宅基地使用权、集体资产股权，将对成员权制度、进而对农村集体所有制和农村社会治理体制带来怎样的影响？这些问题都需要回答清楚。

农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂。不能“齐步走”、“一刀切”，必须区别不同情况分类推进。

第一，国家、集体、成员利益统筹兼顾。推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。推进这些领域的确权赋能，涉及国家、集体、农民之间利益关系的深刻调整。比如，集体经营性建设用地入市产生的增值收益，如何在国家与集体之间分配，需要有各方能够接受的解决方案。又如，实行承包地“三权分置”后，所有权如何体现、承包权如何稳定、经营权如何放活，需要清晰界定各自的权利边界。再如，在宅基地长期持有和住房流转交易中，集体所有权如何体现，也需要有个说法。

第二，资源性、公益性、经营性资产分类推进。农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、学校等公益性资产、厂房等经营性资产。各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员。

第三，一般农区、城郊地区、城市化地区各有侧重。各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大，必须因地制宜推进农村集体产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。