集体产权制度与个人账户基金管理

三、集体产权制度与个人账户基金管理

包括我国和新加坡等国在内，传统的个人账户基金管理都是一种特殊的集体产权制度。与完全市场化的、私人选择的集体产权制度相比，制度的特点有二:一是政府及其代理人凭借国家强制力量成为基金唯一的支配权主体;二是国家承诺给予个人账户基金所有者以固定的基金回报率。应该说，这种特殊的集体产权制度也是基于交易成本最小化原则而建立的:首先，在建立个人账户制度的初期，包括我国和新加坡在内的大多数国家并没有发达的资本市场。在这种情况下，个人账户基金就只能通过投资于实物财产的方式来获得保值增值。但是，由于实物财产的资产专用性程度较高，无法以较低的交易成本转让变现，所以只能采用集体产权制度。其次，虽然在私有产权明晰的条件下，集体产权制度中的个人账户基金所有者会有很强的动机去实现基金预期回报的最大化，从而为按照市场自由竞争法则由委托人自行选择支配权主体并进行监督创造了条件。但是，个人账户制度的特殊性从两方面削弱了这种监督机制，加大了制度的监督成本:第一，个人账户制度是以广覆盖和适度收入保障为原则的，这意味着存在大量分散的、收益权平均化的所有权主体。因此大多数所有权主体无法凭借其所有权直接内在于集体决策机构内部对代理人进行监督和约束，少数内在于集体决策机构内部的所有权主体由于收益权的份额比过低，监督其他代理人所付出的成本也远远小于可以获得的收益，缺乏有效监督的动机，“搭便车”行为大量存在。这些都导致监督机制的大幅弱化和监督成本的大幅提高。第二，由于个人账户基金强制储蓄的性质，在积累期，所有者无法转让对个人账户基金的所有权，这导致委托人对代理人的监督机制进一步弱化，进而导致代理人机会主义行为的大量增加，进一步加大了制度的监督成本。如巴泽尔曾经指出:“先验的推理不能表明私人拥有一定会比政府拥有更具有效率。正像上文指出的，如果测量和监督成本很高，那么私人所有与零交易费用状态相比，就决不会没有浪费。”^[14]因此，监督机制的弱化和监督成本的过高都导致了完全市场化的、私人选择的集体产权制度无法直接运用于个人账户基金管理。在这种情况下，包括我国和新加坡在内的许多国家或者是强制要求个人账户基金全部投资于国债或特别债券，或者是直接把个人账户基金纳入国家财政体系运作，而只是承诺给所有者一个固定的收益。这些安排实际意味着国家凭借其强制力量获得了个人账户基金的支配权，同时，也以承诺收益的方式履行了最低收益保障责任，从而形成了一种特殊的集体产权制度。应该说，在一国经济还不发达、资本市场效率不高的情况下，这种制度安排确实起到了降低个人账户基金管理费用和投资风险、扩大基本养老保险制度覆盖面、保障个人账户基金所有者收益权的作用。但是，这种以国家强制力量形成的集体产权制度有以下3个不可忽视的缺点:

1.委托人缺位现象严重，资源配置效率极低。在个人账户基金这种特殊的集体产权制度中，政府作为支配权主体的地位并不是由所有权和支配权两个主体之间的不断博弈形成的，而是由国家强制力量作用而成的。所以，同市场化的集体产权制度相比，所有权主体作为委托人的主导地位受到很大削弱，这一方面表现为代理人是唯一的，即政府，委托人对代理人无法选择，没有任何有效的约束;另一方面表现为政府承担了个人账户基金的投资风险，而委托人只拥有获取固定收益的权利，无需对代理人进行监督，从而导致委托人缺位和监督机制的进一步弱化。在这种情况下，缺少监督的积累额巨大的个人账户基金由政府垄断性支配，一方面引发了大量腐败问题，对资金的安全运作产生了负面影响;另一方面，政府追求社会效益的取向也导致其不会以追求个人账户基金投资的高收益为主要目的，从而间接影响了宏观层面的资源优化配置。

2.投资收益较低，无法细分参保人偏好。从微观的角度分析，虽然购买国家发行的债券或者直接由国家承诺一个固定的基金收益率是个人账户基金最安全的投资方式，但是，由于国家成为投资风险的承担者，所以账户的收益率也相对较低。更重要的是，尽管国家可以通过发行债券或承诺固定收益的方式保证个人账户基金所有者获得一定的收益，但是却无法显示和细分不同参保人的风险偏好，因此只能按照中性风险偏好来进行投资，这实际意味着年龄较大的低风险偏好参保人从自己的资产多获得了一部分风险收益，而年龄较小的高风险偏好参保人也相应失去了一部分风险收益，低风险偏好参保人对高风险偏好参保人形成了负外部性。因此，如果高风险偏好的年轻人存在个人短视行为，无法预期到以后自己也会成为低风险偏好者，就会尽力逃避这种制度安排，从而影响个人账户制度覆盖面的扩大。

3.无法实现外部性内部化。制度的一个重要作用就是实现外部性的内部化，但是，传统的个人账户基金产权制度无法实现这种内部化。一方面，如果政府承诺的个人账户基金收益率水平长期高于其实际投资收益率水平，就会要求政府以财政资金补偿其差额，这部分财政补贴最终会通过税收渠道强加给其他没有参加个人账户制度的纳税人，从而对整个社会产生了负的外部性，我国就曾经出现这种情况;另一方面，如果政府承诺的个人账户基金收益率长期低于其实际投资收益率，就意味着个人账户制度对社会产生了正外部性。这种正外部性的存在会导致个人账户制度对参保人的吸引力降低，从而可能引发退保和逃保现象，进而影响基本养老保险制度的可持续性，新加坡的养老保险制度就存在这种情况。