现代国库制度的理论基础

当今世界，科学的发展以及各学科之间相互渗透的交互作用，实现了人类思维方式的历史性变革，新的理论思维对经济社会的进步有着革命性作用。在财政领域，我们的目标是建立社会主义的公共财政制度，为全体国民谋福利。在推进现代国库制度建设中，有必要研究现代国库制度的理论基础，运用紧跟时代的科学理论作指导，尤其需要共享人类社会共同的文明成果。

一、公共选择理论

公共选择理论形成于20世纪70年代，美国经济学家詹姆斯·M·布坎南（James M.Bu-chanan）是主要创始人，1986年因把经济方法运用于政治过程的研究所取得的杰出成就，填补了经济学研究领域空缺所作出的杰出贡献而获得诺贝尔经济学奖。詹姆斯·布坎南的主要贡献在于，他将经济学中个人间相互交换的概念移植到政治决策的领域中。于是，政治过程便成为一种旨在达到互利的合作手段。公共选择理论秉承了古典政治经济学的分析传统，始终坚持以利益分析的方法来透析政府机制运作的实际过程。

1.公共选择理论的主要观点

（1）人类社会由“两个市场”组成。一个是经济市场，另一个是政治市场。经济市场活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），政治市场活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过投票机制来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。

（2）以个人效用最大化为分析基础。将政治决策分析同财政理论结合起来，得出“政府部门追求部门预算最大化、民主政治存在政府失灵”等结论。

（3）政府的公共决策应体现人民的意愿和要求，有效解决公共产品的提供。公共选择机制本质上是一种把个人偏好转换成社会决策依据的机制，这种机制在多大程度上反映个人的真实偏好，直接影响着决策效果和资源配置效率。

（4）尽量缩小政府干预经济的范围，在公共部门中适当引入竞争机制。

2.公共选择理论与现代国库制度建设

建立的国库制度能否反映广大人民的共同偏好是普遍引起关注的问题，少数服从多数是公共选择中常用的决策规则。政府是为社会公众服务的机构，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，应使公共产品供给、法规决策体现人民的利益和要求。要想实现这些目标，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的，必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时进行传递的机制，必须有一套科学制定决策的公共选择机制。公共选择的实质是政府如何解决公共产品提供的决策问题，进而要求财政资金有效保障并及时支付，这使得科学的财政国库管理制度成为该理论的组成部分和实现手段之一。同样，财政国库管理制度只有来源于民主决策才能更好地显示公共偏好，满足公共需求，提高公共资源配置的效率。

（1）财政国库制度改革应当以公共选择理论为指导。在社会主义初级阶段和市场经济大背景下，社会各阶层和各部门的不同利益矛盾客观存在，而政府的有关财政管理制度和财政调节政策必然是这些矛盾平衡的产物。从这一角度来看，公共选择理论对于分析和研究财政国库管理制度的建立、实施和完善的动态过程，具有很强的实践指导意义。

（2）要防止公共部门追求部门利益（收入和支出）最大化，防止损害社会公共利益。国库制度改革要在客观上对公共部门违规操作加以限制，增加其违规成本，减少损害社会公共利益行为的发生，促进公共利益最大化。在实行国库制度改革后，政府各部门的全部收入和全部支出都不再自行分散管理，而是公开接受财政监督和社会监督，各部门和单位的不合理收支现象必然会减少。这将抑制一些部门和单位自身利益的过度膨胀。

（3）国库制度改革可以促进公共利益的实现，对政府失灵予以纠偏，进而创立保障公共选择理论实现的运行机制，是公共选择理论得以实现的机制与运行保障。

二、制度创新理论

英国经济学家，1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯（Ronald Coase）用两篇开拓性的论文，把经济学“收益——成本”的分析方法引入制度变迁的研究。从此，许多有才华的经济学家致力于制度创新理论的研究，并用这些理论来解释历史，分析各种制度变迁。这些理论被称为“新制度经济学”，也称为“制度创新”理论。新制度经济学主要运用“创新收益——创新成本”、“制度创新需求与制度创新供给”等分析方法来探讨制度变迁和制度创新问题。

1.制度创新理论的基本观点

新制度经济学认为，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。制度变迁是指“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”。有效制度的形成是对制度变迁需求和对制度变迁供给相互作用的结果，“对制度变迁需求的转变是由要素与产品相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁所引致的；对制度变迁供给的转变是由社会科学知识及法律、商业、社会服务和计划领域的进步所引致的”。制度变迁理论尽管是从西方国家的历史与现实中提炼而成的，但其关于制度分析的理论和方法同样适用于发展中国家，尤其适用于新旧体制转轨的发展中国家。

（1）制度创新的需求因素。戴维·菲尼认为，如果按照现有安排，行为者无法获得潜在利益，那么行为者就会改变现有制度安排，使收入分配朝有利于自己而不利于他人的方向改变，或者能够提高效率，产生新的生产机会。按照戴维·菲尼的分析，影响制度创新需求的重要因素有相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模。人口变化和技术变化常常是相对产品和要素价格变化的重要原因。人口变化影响到劳动力与其他生产要素价格比值的变化，会形成对用较便宜生产要素替代较为昂贵生产要素的制度变化需求。技术进步也常常会带来类似需求的产生，例如用机械化来代替人工劳动。宪法秩序的变化，即政权基本规则的变化，能深刻地影响创立新制度安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新制度安排的需求。需求一方的另一重要外生因素是市场规模。市场规模扩大，固定成本即可通过很多的交易，而不是很少的几笔交易收回。这样，固定成本就成为制度安排创新的一个较小的障碍了。市场规模扩大将成为制度创新的重要需求。

（2）制度创新的供给因素。制度创新的供给取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿，这些因素主要包括制度设计成本、现有的制度安排、现有知识积累、实施新制度的预期成本、宪法秩序、规范性行为准则、公众意识和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。

2.制度创新理论与现代国库制度建设

从建立现代国库制度方面分析，我国要建立公共财政，必然要求建立与之相适应的现代国库制度。我国当前推行的国库制度改革，是强制性和诱致性制度变迁的有机结合。党中央、国务院统一领导，自上而下大力推动。另一方面，在推进强制性制度变迁过程中也实施了诱致性制度变迁。从主管部门来说，通过实施改革建立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序，有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来说，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中间环节，使财政资金由“中转”变为直达，方便了基层预算单位用款。

（1）国库制度创新的需求因素。在公共财政管理体制下，国库要为政府提供公共产品、满足公共需求、维护公共利益服务。在收入领域，应通过制度创新，缩短收缴过程，保证收入及时足额入库；在支出领域，应减少中间环节，提高支付效率，满足各项公共支出需要；在现金管理领域，应合理安排预算收支，减少国债发行，降低政府筹资成本。因此，国库制度创新是市场经济条件下提高财政资金运转效率、治理腐败、维护社会公共利益的客观需要。同时，先进信息技术的迅速发展为实施财政国库管理制度改革创造了必要条件。事实上，现代信息技术使财政部门与银行、预算单位之间的财政财务信息可以迅速传递，便利了财政部门对财政资金的监控，有利于实现各账户之间的及时清算。此外，清理规范银行账户以及银行结算工具创新、银行服务网点的增设也为国库制度改革创造了条件。更重要的是，先进信息技术大大降低了国库制度创新的运行成本，使国库能够提供优质而廉价的服务，从而使国库制度创新成为可能。

（2）国库制度创新的供给因素。我国国库制度改革获取了政治秩序提供的安排能力和意愿支持。一是党和国家从治国理政的战略高度，有依法理财、依法行政、依法治腐的政治意愿。二是财政等职能部门具有行使好管理职责的职业责任要求。三是公众知情权、参政权及人大监督等方面的预期。四是财力的增长为改革提供了可支付的成本保障。

（3）国库制度创新需要其他相关制度创新的协调配合。经济社会是一个大系统，其中任何一个子系统的改革和变迁，都将面临两种情况：一是其他子系统也相应发生改革和变迁，从而实现系统的整体变革；二是已经变革的子系统被其他子系统所阻碍，从而使该子系统的革新被抑制或扼杀。因此，国库制度必须注意和其他制度之间的协调、配合和兼容。比如需要推行部门预算，政府采购制度改革，预算会计制度改革等。

三、委托代理理论

委托代理理论（Principal-agent Theory）是20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。

委托代理关系在社会中普遍存在，因此委托代理理论被用于解决各种问题。如国有企业中，国家与国企经理、国企经理与雇员、国企所有者与注册会计师，公司股东与经理，选民与官员，医生与病人，债权人与债务人都是委托代理关系。因此，寻求激励的影响因素，设计最优的激励机制，将会越来越广泛的被应用于社会生活的方方面面。

1.委托代理理论的主要观点

通常，委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动，只能获得不完全的信息和变量，即委托人对代理人执行规定职责的信息是很不完全的。具体地说，委托代理问题产生的根源是由于信息不对称，而委托代理理论本身就是研究管理制度的效率以及如何改进效率的办法。解决委托代理问题的办法主要有两个。

（1）在无法完全消除信息不对称的情况下，通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度。例如，减少信息反馈环节，增强信息反馈系统功能，以降低信息失真的可能性。提高制度安排的透明度，以减少信息垄断造成的信息不对称。尽可能减少“寻租”活动的诱因，以降低信息失真的可能性。

（2）设计合理有效的激励机制。激励机制就是设计一种有效的管理办法，让代理人从自身效用最大化出发，自愿选择与委托人设定的追求目标相一致的行动。为此，激励机制的设计必须遵循激励相容约束的原则，即委托人最满意的努力也是给代理人带来最大净收益的努力程度。

2.委托代理理论与现代国库制度建设

公共产品须由政府提供，这是解决公共产品供给短缺和公共产品外部性的主要手段；而公共产品消费者须提供与其消费公共产品数量相一致的税收价格。资源提供者与使用者相分离，是委托代理关系产生的重要原因。在国库制度中的委托代理关系，涉及纳税人与政府（财政国库）、政府与财政国库、财政国库与部门、部门与下属单位，单位与供应商，财政国库与预算单位，财政国库与央行国库，央行国库与代理银行，财政国库与代理银行，代理银行与部门和预算单位之间等多重委托代理关系。在诸多的委托代理关系中，由于代理人具有独立、不同于委托人的目标函数，委托人信息不对称而无法有效监督代理人等原因，可能产生公共资源（财政资金收付使用）中更为严重的代理问题。在这些委托代理关系中，资源使用者向资源提供者负责是公共财政管理中最重要和最基本原则。

从逻辑上讲，代理人必须向委托人负责，按照委托人的意愿支配和使用资源，并对最终结果负责。一旦代理人对资源的决策背离了委托人的意愿，就会产生代理问题。具体地说，代理问题的产生由两个原因引起，一是代理人具有独立的、不同于委托人的目标函数，两者的目标函数发生了冲突；二是由于信息成本太高，委托人不能有效地监督代理人的行为，从而为代理人的机会主义行为提供了便利。一般来说，在其他因素既定时，委托人的数目越多，代理问题就越严重。其原因在于“搭便车”行为与集体行动的规模成正比。与市场中的委托代理问题相比，公共资源使用中的代理问题更为严重。部分原因在于纳税人的数目太多，他们往往缺乏有效的渠道或机制监督资源使用者——政府机构及其官员的行为。这往往要求从两个环节来协调这个难题，一是通过公民和利益集团的政治诉求来保证财政资源的有效使用，或通过法律手段表达公民对财政资源使用的约束；二是在技术层面，加大公民对公共产品和服务信息的集中程度，按照多数原则加以处理，形成财政资源运用的原则和方案。根据委托代理理论，财政国库部门代表政府履行受托责任，主要实现三方面的功能：一是控制预算执行；二是高效管理国库现金和债务；三是全面、准确反馈政府收支信息。实行财政国库管理制度改革是从制度上、机制上解决财政资金收付管理中委托代理问题的根本措施。

3.国库制度中的委托代理关系

在任何财政资金管理模式和国库制度下，在财政资金收付等相关过程中，都不可避免地存在着委托代理关系。这就需要进行相应的制度安排，以解决委托代理关系中出现的信息不对称等问题，提高财政资金的运行效率，更好地实现委托人的意愿。

在财政资金运行管理过程中，各级财政部门作为政府管理财政资金的代理机构，是一级委托代理关系；公共部门既是财政部门的受托者，同时又是公众和公共利益的代理人；各预算单位也承担着受托人的责任。这样就形成了国库制度中的多级委托代理关系。

（1）纳税人与政府之间的委托代理关系。财政国库集中管理的财力来源于纳税人，而纳税人在整体上讲，之所以自愿纳税是为了获取诸如安全、秩序、基础设施服务等公共产品，即纳税人和政府之间具有潜在的委托代理关系。但在现实中，政府、部门以及官员都有不同于纳税人的效用函数，纳税人的公共需求能否满足或者在多大程度上被满足，很大程度上取决于政府的行为多大程度上服从于纳税人的效用函数。在财政收入和支出改革领域，纳税人与政府之间的委托代理关系是最基本的委托代理问题。我国正在推行的国库制度就是要解决如何最大限度地满足人民利益问题，以实现用纳税人最少的钱提供最符合社会需要的公共产品。如果这一委托代理关系出现了偏差和错位，国库制度就可能在执行中出现问题。当然，如果纳税人能够有效地制约政府行为，那么这一委托代理关系就能得到较好的解决。

（2）财政部门与预算单位的委托代理关系。实践中，财政部门按照有关规定向预算单位拨付资金，而预算单位则按照财经法规、财务制度等要求使用财政资金，并最终提供满足公共需要的公共产品。这样，财政部门与各预算单位之间就产生了委托代理关系。在传统的分散支付管理模式下，这一问题往往难以有效解决，财政资金被挪用、挤占、截留等情形时有发生。这一委托代理问题在实施财政国库管理制度改革后，可以得到较好的解决，即通过用款计划和零余额账户控制预算单位的用款进度，采取国库集中支付的方法控制财政资金的支付行为，并监督预算单位按照预算规定使用资金。

（3）财政部门与银行的委托代理关系。按照有关规定，中国人民银行经理（财政）国库。在实践运行中，财政国库应该由中国人民银行代理。但是由于历史原因，中国人民银行对财政国库的管理远远超出了代理的范围。财政国库资金的及时入库和依令支付，很大程度上取决于中国人民银行的工作配合。一定程度而言，财政国库职能能否充分发挥和实现，已经很大程度上依赖于中国人民银行，这是典型的委托代理问题。

从市场经济的原则来看，财政资金存入中国人民银行后，财政部门就是中国人民银行的一个客户。顾客之所以被称为“上帝”，就是因为顾客的消费行为、顾客作出的选择能决定服务提供者的利益多寡。而传统分散收付管理模式下形成的状况是：财政部门没有选择权，只能把财政资金存入中国人民银行，中国人民银行对财政存款不计付利息，财政部门对通过中国人民银行支付的资金名义上不支付费用。基本形成了中国人民银行为财政部门提供服务的多或少、好或坏都一样的局面。这与有效率的激励机制需遵循的“激励相容”原则相背离。需要指出的是，如果建立起财政资金的收付直达机制，就可以减少财政资金运行过程中的信息失真问题。

如前所述，委托代理问题产生的根源是信息不对称，而信息传递的中间环节越多则信息失真的可能性越大，委托人与代理人之间的信息不对称问题就会越突出。从这个角度出发，财政国库管理制度在执行过程中，如果实现了财政收入和财政支出的直达，则可大大减少资金运行过程的中间环节，缩短财政部门与财政资金运行信息源的距离，有效解决委托代理问题。