国库集中收付制度改革的几点思考

湖北省咸宁市咸安区财政局　陆小琴　张丹

湖北省实施国库集中收付制度改革从2002年底至今已经走过了九个年头。回顾九年多来的国库集中收付工作也并非一帆风顺，以“国库集中收付制度”为核心的新时期“财政四项改革”同步实施，咸安区财政人不断摸索，不断完善，为建立公共财政框架体系打下基础。

一、国库集中收付制度改革的成效

实施国库集中收付制度，建立了国库单一账户体系，收入收缴的资金及时进入国库单一账户或财政专户，取消层层汇缴的中间环节；资金支付按照用款计划和规范程序，直接支付到供货商或最终用款单位，取消层层支付的中间环节，使财政资金在未支付到收款人之前一直保存在国库。这样一来，预算单位收钱不见钱、花钱也不见钱，资金由“中转”变为“直达”，从根本上改变了传统的财政资金运行机制，而且资金运行过程可通过电子化监控系统实时监控，有效提高了预算执行透明度，有效防止财政资金筹集运用过程中的“跑、冒、滴、漏”，在预防腐败方面发挥了很强的防范作用。主要成效表现在以下两个方面。

1.完善制度建设，加强财政国库内部管理和监督，国库资金安全得到较好保障

财政部门通过建立国库资金审拨支付方法、财政专户资金管理办法、财政资金印鉴管理办法、财政国库机构内部人员定岗定责管理办法，使财政国库管理各个环节都有章可循；加强国库内部岗位分工和监督，拨付和复核岗位相互分离，印鉴分人管理；明确“先有预算后有计划、先有计划后有支付”的操作程序；通过国库集中收付制度的实施，保障了财政其他三项改革“部门预算、收支两条线、政府采购”的贯彻落实。

2.加快了财政管理信息化管理的进程

建立国库集中收付信息网络的同时，也是落实“金财工程”的核心系统之一。国库集中收付信息网络整合了指标管理、预算执行、财务处理和动态监控等功能，该系统具备财政预算执行的分配、调整、下达、单位用款计划的申报、审核、批复下达，财政资金的支付清算和监控，以及各类报表的统计查询等功能，大大提高了财政资金分配拨付效率。

二、国库集中收付工作中还存在的问题

国库集中收付制度改革过程中许多工作还在不断磨合，需要进一步完善。国库集中收付制度改革涉及各预算单位、财政部门及商业银行的利益，这就不可避免地出现了深层次改革的复杂性与系统性，其存在的问题也日益显现出来。

1.思想认识不够到位，各方面尚存阻力

（1）由于实行了国库集中收付制度，财政部门在签发支付命令后，财政资金即由国库直接支付给支出单位的商品或劳务供应者，财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节，触动了财政内部部门职能的调整，财政部门的工作成倍增加，责任也加大了，一些同志存在抵触情绪或畏难情绪。

（2）取消了支付部门在商业银行的各种账户，商业银行减少了信贷资金来源，银行支持地方经济的积极性受到影响，将给政府带来较大的压力。

（3）虽然政府财政资金是属于国家的，但长期以来一直由支出部门分散使用，现在政府集中使用后，支出部门将失去对大部分资金的直接支付权，并由此减少存款的利息收入，部门的“既得利益”被打破，其积极性会受到打击，阻力加大。

2.国库集中收付的核心软件缺乏灵活性，基层财政国库改革成本较大

难以满足不同地区的需要；如区县财政国库部门使用的C版，就没有指标库管理功能；网上运作速度慢，给财政和预算单位的工作带来许多不便。在整合财政软件系统、实现财政数据资源共享方面，还有许多工作要做。其次，基层财政国库改革成本较大，如国库支付系统设备更新和软件升级，动辄需要几十万元，地方政府没有足够的资金支持，网络系统建设无法全面展开，基层预算单位要靠自身经费购置设备和联网费用，没有网络系统支撑的改革是不可能深入进行的。

3.支付资金过程中存在风险

（1）财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，方便快捷。但存在着预算单位虚假套取财政资金的风险，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定。

（2）与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。

（3）预算单位通过零余账户支取现金的额度，没有明确规定。预算单位常常从零余账户中支取数额较大的现金。这就导致财政资金风险的存在。再者，零余账户支取的频率较高，至于支取行为合不合理，应不应该支付，财政部门无法审定。

三、进一步加快国库集中收付制度改革的建议

1.加大宣传力度，进一步提高对改革的认识

国库集中支付制度改革是一项新生事物，涉及方方面面利益调整，需要各级党委、政府的高度重视，需要人民银行、代理银行和预算单位的密切配合，需要上级部门统一指挥、统一调度。中央和省级财政要加大对基层改革业务和资金的支持力度，让基层有信心、有能力推进改革。各级有关部门都要熟悉和掌握改革的指导思想和原则，坚持预算单位资金使用权、支出审批权和会计核算权“三不便”的原则，合理地规范各方面的职责权限。加大宣传力度，统一认识，统一步调，有效地调动各方面参与改革的积极性，减少改革压力。

2.进一步细化部门预算编制

实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对财政管理体制的基本要求，是我国推行国库集中收付制度的前提和基础。部门预算是由各部门编制经财政部门审核后，报人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。细化部门预算编制，不仅可以提高预算编制的透明度，而且有利于防止预算执行中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督。同时，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。上级部门还要采取有力措施保证地方部门预算能尽早批复。

3.强化预算单位财务管理，完善支付方式

国库集中支付制度改革力度大，改革范围广，相应配套管理工作都应跟上，各预算单位也应转变观念，调整工作方式，加强单位财务管理，提高会计的业务能力，适应新业务的变化。

4.完善配套措施

加大各项配套制度的改革力度。要进一步完善改革的各项配套措施，重点抓好部门预算编制的改革，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。同时，协调财政非税收入管理局，改非税收入汇缴账户为非税收入汇缴零余额账户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或预算外资金专户。

5.预防资金潜在风险，完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制

（1）建立内控制度，规范操作程序。财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。同时，要规范与完善资金支付的操作程序，以确保财政资金安全。预算单位要将已取消的会计内设机构尽快恢复。

（2）监督关口前移，防患于未然。财政资金拨付给供应商或劳务提供者前，政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。

（3）完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪。同时，要做好以下几方面工作：一是以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，一旦发现问题，及时采取补救措施。二是通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控，防止代理银行有关人员的舞弊行为。三是对预算单位的财务进行事后监控。

（4）对预算单位零余账户提取现金实行限额支付。对于预算单位提出的大额资金申请，财政部门要拒绝支付。如遇特殊情况确需支付大额资金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。