西方现代国库制度的借鉴

建立现代财政国库管理制度，是我国财政管理制度的一次重大创新。西方市场经济国家在国库管理方面经过几十年甚至上百年摸索出的一套行之有效的做法，是人类社会共同的文明成果，有许多方面值得我们学习和借鉴。

一、实现财政收支的集中化管理

实现财政收支的集中化管理，必须建立国库单一账户制度，这在我国具有极其重要的现实意义。我们已在进行这方面的改革并已取得了一定成效。传统体制存在的问题主要是财政收支的分散化管理。政府各支出部门和机构在多家商业银行开立多头账户，财政资金的使用程序是：各支出部门和机构向财政部门提出申请，财政部门批准后即将款项拨给支出部门和机构在商业银行的存款账户上，用款单位如何使用，什么时间使用这笔资金，财政部门则难以得知，更难以监督。政府没有要求商业银行对此进行报告，国库也无法监管。财政部门只能依赖于各支出部门的定期报告进行监督。这样往往形成一方面国家财政资金紧张，发债规模急剧扩大，与此同时又有庞大的财政资金分散在各商业银行账户中的极不正常的现象，造成公共资金浪费，降低了财政资金使用效率。

在收入管理方面，西方国家的国库管理机构通过参加整个金融系统的电子资金清算系统，同样实行集中化管理，由国库直接办理税款的收纳和上划。我国则由商业银行代理国库收纳税款，并层层上划。这种做法会因各种关系不顺带来许多弊病，如挪用和占压税款等。可以借鉴西方国家经验，国库应加强自身的现代化建设，并加入金融系统的电子资金清算系统，这是国库最终实现财政收支集中化的必要保证和前提条件。

二、支出决策者与支出办理者绝对分离

西方国家的国库单一账户与集中支付制度，是建立在支出决策者和支出实际办理者绝对分离这一原则基础之上的。为确保这一原则的实施，各级政府支出部门和机构具有支出管理的决策权，但不能在银行开立自己的账户和直接签批支票，只有国库才能签批支票，办理支出。这也是西方国家在公共支出管理方面最值得借鉴的一点。从我国现实来看，长期以来，各支出单位在预算范围内既自行作出购买商品与劳务的决策，又自己办理预算资金的支付。拨款一旦通过国库拨付到其开户银行的账户上后，这部分资金的使用就极难监管，由此引发出许多问题。

三、赋予国库必要的支出监管权和会计责任

与西方国家一样，我国国库机构也负有统计、分析、报告政府资金状况和经济发展状况的职能，国库的这项职能有利于财政政策和货币政策的制定和协调。但是我国国库没有必要的支出监督权和会计责任。可以借鉴西方国家的做法，逐步实行“一切公共支出须由授权的公共会计签字”后，支票方可生效的做法。一旦公共部门发现支出部门或机构的支出不符合规定，则有权拒绝签字。相反，一旦因公共会计失误造成任何经济损失，必须由公共会计本人以其自有财产赔偿。这种机制有利于加强公共支出的制约与监督，防止滥用公共资金的现象发生。

四、国库独立行使职能

1.适当扩大国库部门的权限

目前国库部门的权限不到位。比如对征收机关和经收机关延压税款、财政部门擅自变更分成留解比例、违规退库、违规支拨、不按规定使用缴款凭证等行为，国库部门都只有“拒绝受理”和“向上级部门报告”的权利，而没有相应的处罚职能，使得在实际工作中国库部门的“促进、监督”职能显得无能为力，难以落到实处，监督管理被动。

2.建立系统的、强有力的、垂直的组织体系

还要建立独立的国库会计核算体系和联行制度，解决国库资金在收纳支拨过程中长期存在的环节多、速度慢、资金划拨曲线运动的弊端，使国库成为人民银行联行系统的一个联行单位，自行编押、核押，参与银行联行体系运作，直接参加本地区的同城票据交换，形成一个国库系统上下贯通的高效率运作的国库资金划拨体系。

五、实行预算、执行、监督三分离制度，完善国库监督控制体系

我国的国库监督体系主要由人民代表大会监督、政府监督、财政监督组成。财政部门负责国家财政资金收入拨付的检查和监督。政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会及其常务委员会监督政府预算的执行。这种监督体制还有许多方面有待完善。

1.强化和明确预算收支系统各行为主体的责任

搞好预算收支执行系统各行为主体之间的协调，预算部门只管计划不管执行，单独设立机构负责预算的执行和各项支出业务，并给予相应的执行预算的权力和明确的责任。

2.强化国库系统内部的制度管控

做好国库系统内部的制度性管理控制。预算必须按法定程序编制，并且要细化到具体拨款项目，以方便国库管理和控制预算执行的全过程。

3.强化审计监督

完善审计监督系统，实行各部门之间的责任制。这样不仅保证预算编制的统一、全面，而且执行部门也能够全力搞好预算执行工作，有利于加强管理，提高工作效益。

六、探索建立与债务管理的协调配合机制

目前，我国国库现金管理工作还处于改革和起步阶段。当国库现金较多时，大量现金会沉淀在人民银行国库账户上，造成资金闲置浪费；当国库入不敷出时，往往是靠发行中长期债券予以弥补，筹资成本较高而且灵活性差。为了尽可能地提高国库现金的使用效益，并尽可能降低政府债券筹资成本，在改进政府债券发行的同时，应当借鉴国际通行做法，逐步开展国库现金管理。

1.定期、均衡、滚动发行短期债券

每次发行额相对稳定，具体数额根据对国库收支预测情况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重，相应减少中长期债券余额，以降低债务总体筹资成本；逐步形成短期债券的基准收益率。

2.积极开展国库现金的日常运作

由于我国财政资金收支压力较大，国库现金闲置率较低，加之我国货币市场和债券市场尚处于初级发展阶段，因此现阶段对国库现金进行日常操作还存在相当困难。但是，我们可以进行尝试，不断积累经验。在国库现金日常运作模式上，可以采取美国模式与英国模式相结合的操作方法，即既在商业银行账户存款，又进行货币市场运作。进行货币市场运行，能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流动性；在两大市场不够完善的条件下，财政部通过在商业银行开设存款账户，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。