国库制度的基本问题

国库制度是政府公共品供给制度的重要形式。西方发达的市场经济国家经过上百年的实践，已经建立了比较成熟的现代国库制度。现代国库制度又是公共预算执行的关键性制度。它与传统的国库制度在涵义特征及职能方面都有很大的差异。按照国际货币基金组织的定义，国库不单是国家金库的职能，更重要的是指财政代表政府控制预算的执行、保管政府资产和管理负债等一系列管理职能。由此可见，现代国库不同于传统意义上的国库，它具有更为丰富的内涵。

一、国库的涵义及现代国库制度的基本特征

1.国库的涵义

国库即国家金库的简称。恰当地揭示国库涵义，是一个最具基础性的问题，它直接影响到对国库管理、运作以及国库管理法律制度的构建。所谓国库，是指政府将所有的财政性资金（在我国，包括预算内资金和预算外资金）集中在指定的代理银行开设的账户，进行归口管理，所有财政性资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算的运作模式。它由国库集中收入制度和国库集中支付制度构成，是市场经济国家普遍实行的政府资金收付模式。

（1）国库首先是国家财政资金的总出纳机关。国家的收入来源，只能通过税收等方式集中财力资源，将这些资源用于履行国家职能，维系正常的运行。因此作为这些财力资源的出纳者，国库必然和国家各级职能机构发生紧密联系，其不仅有责任确保国家税款收缴的及时和效率，而且有责任确保国家各级职能机构和部门使用税款的便利、适当和效率。

（2）国库担负着执行国家预算的任务。国库面对着遍布全国的各级预算单位，要按照财政分级预算的规定，在各级财政之间进行收入的划分和分成留解；要按照预算收入分类的规定，每天向财政部和地方同级财政机关报告预算收入入库的情况；还要及时办理库款的支拨，定期报告财政资金库存等等。这些工作，无疑反映着国家主要财力的集中和分配过程，以及资金余存情况和结果。可见，国库的工作，实质上是整个国家预算执行工作的一个重要组成部分，是为圆满实现国家预算的收支任务服务的。

（3）国库提供的数据是国家经济决算的最可靠数据之一。从宏观而言，国库提供的数据直接反映一个国家、一个地区的财政实力，反映国民经济各部门的经济发展水平和发展趋势；从微观而言，国库提供的数据可以反映一个企业、一个单位的生产经营水平及对国家的贡献大小。所以，国库提供的数据对于各级政府综合分析经济形势，做出正确的宏观决策有着极其重要的意义。

（4）国库职能的变化和延伸。随着经济的发展、经济体制的不断变迁，政府职能日益复杂化和扩大化，导致了财政职能的急剧膨胀，特别是在扩张性的财政政策的直接作用下，国库的涵义也在发生变化。传统意义上的国库，仅是经营管理国家预算收入和支出的机关，担负办理国家预算资金的收纳和支拨，反映和监督国家预算执行，作为国家宏观经济决策信息资料库。但是在现代市场经济条件下，传统意义上被动的、以“库藏管理”为中心的国库制度已经不能适应现实需要。在收支核算的基础上，凭借所掌握的全面、准确和及时的收支信息，对收支活动展开全方位的管理和控制，便成为现代市场经济国家国库的核心职能。因此，现代意义的国库不再仅仅作为政府资金托管者而存在，而是一个主动的政府现金、财务的管理者，并在此基础上凭借全面及时的信息优势，成为对政府的财政收支活动进行全方位管理的管理机构。这种理解实则隐含着对政府财政资金和财政活动进行规范、控制的意义，也与经济民主和财政法制化、规范化的趋势相一致。

2.现代国库制度的基本特征

现代国库制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表提出的三项的标准，即：效益、透明、监控。

（1）效益。所谓效益，是指财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面：一是，通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。二是，通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金使用效益。三是，通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发行效益。

（2）透明。所谓透明，就是财政资金运行的透明度，即政府财政收支活动向纳税人、向社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理国家资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而说，重要的是提高财政资金收支过程中的透明度，以促进政府公共服务向市场化发展，让每一笔钱都花在“阳光”下。

（3）监控。所谓监控，是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，建立了预算执行的动态监控系统，财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况，每一笔资金活动的详细信息，都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息，而且对违规或不规范的财政支出进行干预，及时发现疑点和问题，及时核查，使问题能够在较短的时间内得到纠正或解决。

二、现代国库制度的类型

1.独立国库制度

独立国库制度，是指政府财政机关自行设立国库机构，专司政府预算收支的出纳、保管和划拨等事项。即将国家财政收入的收纳、划分、报解和支出的划拨以及财政资金的保管事务，一律由财政机关专职机构总揽起来，个别国家把这一机构划归国会直接领导。独立国库制度的优点：严格执行财务管理上的分权制衡原则，国家财力高度集中，不但融通方便，且可以严格控制和监督各项预算收支，使得各有关部门无法徇私舞弊。但由于自设国库费用大，且使财政资金在国库闲置，故采用该制度的国家很少，如法国自办国库，芬兰设国库董事会。

2.委托国库制度

委托国库制度，也称银行经理制或代理制。是国家政府不独立设置国库机构，委托银行代理国库业务，负责财政收支的出纳、保管和划拨等工作。即将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务一律委托银行经理，财政不设国库机构，只是通过各级财政总预算会计，同银行的国库发生存款和信息的业务联系，以掌握财政资金的收、支和库存动态。委托国库制的最大优点是可以利用银行的设备及人力，节省费用开支。其最大的缺点是国库管理难度较大。这在我国表现得较为明显，因而，需要管理制度改革与创新。当今世界各国，凡经济较为发达的国家，如美国联邦财政委托联邦储备银行代理国库，英国、德国、日本、韩国等绝大多数国家都采用此种类型。

3.银行存款制度

银行存款制是政府不自行设立国库机构，也不委托银行代理国库业务，而是政府财政部门在银行开立账户办理收支业务，将预算收入存入银行，银行按存款办法办理，实行存款有息，结算付费。即收入的收纳、划分、报解，资金的融通调拨，支出的拨付都由财政机关设置的会计体系负责，其资金一律按存款方式存入中央银行。美国的州和地方财政实行银行存款制，我国香港地区和蒙古国均采用这种国库制度。

三、我国的国库机构

国库管理体制直接决定了国库采用什么组织形式来实现国库的职责与权限。由于我国的国库制度是实行委托国库制，由中国人民银行经理国库业务。因此，国库管理体制既要与国家财政预算管理体制相配套，又要与中央银行管理体制相适应。

1.国库的设置

根据1983年6月15日国务院发布的《中华人民共和国金库管理条例》规定，我国国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。从中央和地方政权来说，我国国家预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由省（直辖市、自治区）预算和市（自治州）、县三级预算组成。所以，我国国家预算实际上有中央、省、市、县四级，与此相适应，国库也分为中央国库和地方国库。各级国库既是中央国库的分支机构，又是地方国库。因此，国库相应设总库、分库、中心支库、支库，国库的分库、中心支库、支库，均按照行政区划名称定名。

中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。中央总库，设在人民银行总行，由中国人民银行总行经理；各省、自治区、直辖市由中国人民银行分行经理分库；省辖市、自治州和成立一级财政的地区，由市、地（州）中国人民银行分支行经理中心支库；县（市）由中国人民银行支行（城市区办事处）经理支库。未设中国人民银行分支机构的地区，由中国人民银行会同当地财政部门委托其他金融机构办理国库业务。中国人民银行支行以下经收处的业务，由其他商业银行的基层机构代理。

为了具体办理国库业务，中国人民银行各级机构都设立了专门的工作机构，总库设司，分库设处，中心支库设科，支库可根据业务量大小确定是否设股，但至少应有专人负责。要求人员稳定，编制单列。支库以下经收处的业务工作，受支库领导。

2.基层金库与国库经理处的职能区别

支金库是国家金库的基层金库。为了方便预算缴款和领款，人民银行支行下属的办事处、分理处和农业银行支行下属的农村营业所也办理国家库款的收纳工作。这些银行网点，从经收国家库款来说，叫做“国库经收处”。国库经收处和支国库的区别，一是缴到国库经收处的库款还不算“入库”；二是国库经收处只管库款收纳，不管收入的分成留解；三是国库经收处的国家库款，只收不退。